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漫谈应急管理问题. 任 耀 武. 省农机安全监理总站站长. 2012 年 4 月 13 日. 主要内容. 第一部分 应急管理基本知识 第二部分 国内外应急管理情况 第三部分 以案例介绍农业应急管理 第四部分 对应急管理的思考与探讨. 第一部分 应急管理基本知识. （一）应急管理的由来及内涵 （二）应急管理的基本内容 （三）应急管理环节和过程 （四）应急管理的决策. （一）应急管理的由来及内涵.
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漫谈应急管理问题 任 耀 武 省农机安全监理总站站长 2012年4月13日
主要内容 • 第一部分 应急管理基本知识 • 第二部分 国内外应急管理情况 • 第三部分 以案例介绍农业应急管理 • 第四部分 对应急管理的思考与探讨
第一部分 应急管理基本知识 • （一）应急管理的由来及内涵 • （二）应急管理的基本内容 • （三）应急管理环节和过程 • （四）应急管理的决策
（一）应急管理的由来及内涵 应急管理属于公共安全的范畴，应急管理针对于危机，源于对安全的追求。安全是指对于免于威胁的一种追求，它显示了预防和解决危机的一种能力。应急管理也叫危机管理，政府管理一般分为常态管理与非常态管理，应急管理是非常态管理。我们现在所有的机构一般是按常态来设置的，对于非常态的或突发事件，我们要围绕危机管理建立一套相应的体制机制。
我国在步入经济社会黄金发展期和战略机遇期的同时，也是经济社会各种矛盾凸显期。有专家研究指出，在人均GDP1000-3000美元的发展颈甁期，也是各种突发事件的频发期。这种小概率的非常态的或突发事件呈现出多发、常发态势，加之，社会文明进步以及思想多元化，信息化社会的扩散放大效应的背景，要求我们将改变过去临时性处置、应付式办法纳入规范化、常态化管理成为客观必然。2003年蔓延全球的SARS疫情，催生了我国应急管理体系的加速建立。我国在步入经济社会黄金发展期和战略机遇期的同时，也是经济社会各种矛盾凸显期。有专家研究指出，在人均GDP1000-3000美元的发展颈甁期，也是各种突发事件的频发期。这种小概率的非常态的或突发事件呈现出多发、常发态势，加之，社会文明进步以及思想多元化，信息化社会的扩散放大效应的背景，要求我们将改变过去临时性处置、应付式办法纳入规范化、常态化管理成为客观必然。2003年蔓延全球的SARS疫情，催生了我国应急管理体系的加速建立。
（二）应急管理的基本内容 应急管理归纳起来就是： 一案三制（预案，体制、机制和法制）； 预案是整体解决方案， 体制是解决谁来执行， 机制是解决怎么来执行， 法制是解决凭什么执行。
1、应急预案（2004年）：操作手册（“剧本”） 2003-2005年全国应急预案基本编制完成。全国应急预案体系框架，总体预案1件，专项预案25件，部门预案80件，共106件；同时，还有地方和企事业单位，以及重大活动应急预案，总计130多万件，形成了“横向到边，纵向到底”的预案体系。 2、应急体制（2005年）：组织结构 （中央编办复字【2005】47号，国办函【2006】32号），建立应急机构体系（统一领导与指挥原则、常设性原则、属地原则、社会大协作原则）
3、应急管理机制(2006年)：工作流程 四个阶段的四件事： 事前—预防准备 事发-监测预警 事中-处置救援 事后-恢复重建 工作要求：统一指挥、反应灵敏、协调有效、运转高效
4、应急管理法制（2007年）：管理依据 第一部应急法规《突发公共卫生事件应急条例》（2003），非常时期的小宪法《突发事件应对法》（2007年11月1日生效） 《突发事件应对法》共七章70条，除总则、附则和法律责任外，还有预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四个主体法定内容。
（三）应急管理环节和过程 应急管理一般包括九个环节和过程，实际上体现的是我们应急管理能力和水平 1、监测预警 （红、橙、 黄、蓝 四级预警）
2、信息报告（非常重要，最大问题） 基本原则： “三敏感”（时间、地点、事件） “四早”（早发现、早报告、早控制、早解决） 3、决策指挥 快速反应，科学决策（时间就是生命，灾情就是命令，先多后少，先近后远，先易后难，先轻后重，医务优先） 统一指挥，综合协调 属地为主，条块结合 灵活机动，经济高效
4、危机沟通（群众、媒体，快速、准确、权威、多元、合作）4、危机沟通（群众、媒体，快速、准确、权威、多元、合作） 5、社会动员（疏散撤离） 6、恢复重建（灾害保险、心理危机干预） 7、调查评估（客观公正、科学正面、公开透明、目标合理） 8、应急保障（合理布局、资源共享、制度规范、动态更新） 9、预防准备（排查风险、培养意识、储备资源、培训演练） 不同的突发事件在实际操作上因受一些主客观条件的限制，并非都涵盖了这各个环节和过程
（四）应急管理的决策 决策五大要素： 1、确认面临危机的对象 2、识别引发危机的来源 3、决定解决危机的主体 4、选择应对危机的手段 5、保障处置危机的资源
决策的基本程序 1、搜集相关信息。 2、准确判断性质和程度。 3、做出方案，拿出备选方案。 4、确定方案，评估方案。 5、执行决策方案。 6、评估决策的结果。 7、充分发挥专家咨询的作用。
决策的三个关键问题 1、怎么获得更多的时间。也就是第一时间你能不能到达。时间就是生命，这是决策中第一个想到的就是时间问题。 2、怎么获得更多的信息。你知道的信息越多，对你判断对你做出正确的判断越准确。 3、怎么有效的配置现有资源。处理灾害中，多少资源都是不够的。怎么调动这些资源，怎么有效配置？怎么使这些资源能够在救灾当中得到充分的利用。
第二部分 国内外应急管理情况 • （一）典型事件 • （二）典型国家 • （三）典型经验 • （四）国外应急管理的启示
应急管理国外早于我们，既有成功的案例，也有失败的先例。现在没有那一个国家能够很好的来应对这种来自自然灾害以及人为的，来自社会的各种突发事情，实际上都是在不断的探索。智利的矿山救援事件是事故灾害救援的国际经典，我国汶川地震灾害救援与恢复重建也是世界经验。西方国家在人权高于一切的指导思想下，强调人类安全高于一切安全，包括国家安全，这是与我们最大的不同，也是我们学习借鉴中必须注意区别对待的。
（一）典型事件 应急管理的突发公共事件主要分四大类：自然灾害，事故灾害，公共卫生，社会安全事件。特别是自然灾害类的突发事件有四个显著特点：突发性，紧急性，社会性，危害性（唐山地震损失100亿，死亡24.2万人；“98大洪”损失3000亿，死亡4610人，2008年冰冻雪灾损失1500亿，汶川地震损失8451亿，死亡6.9万多，失踪1.79，伤37.46万）。梳理一下本世纪发生在国内外的重大突发公共事件，仿佛就在眼下，让我们记忆深刻。这里，既有成功应对的典型案例，也有应对不当的教训。
2001年“9.11”事件 美国的“9.11”事件，改变了美国，改变了世界（社会安全事件）
印度洋地震海啸 2004年12月26日，印尼苏门答腊岛附近海域发生8.9级强烈地震，引发印度洋历史以来最为严重的海啸灾难（自然灾害事件）
海地太子港地震 2010年1月12日，海地太子港地震（自然灾害事件）。在突如其来强震过后，海地首都太子港变得一片狼藉。总统府、教堂、医院、学校、监狱和所有社区被严重损毁。
日本地震海啸和核泄漏事件 2011年，日本地震海啸和核泄漏事件（自然灾害事件）
案例分析：疯牛病是个典型案例，大家知道疯牛病在欧洲出现是从1986年开始，整个延续了20多年，使得在全球食品安全方面最担心的一个问题了。由于英国政府应对不及时、应对不当，使得这个公共卫生突发事件最后演变为国家经济危机、国家政治危机、国家间贸易危机、国际关系危机，这就是所谓的危机涟漪效应。英国政府在教训中反思改进，疯牛病问题已在全面化解之中。案例分析：疯牛病是个典型案例，大家知道疯牛病在欧洲出现是从1986年开始，整个延续了20多年，使得在全球食品安全方面最担心的一个问题了。由于英国政府应对不及时、应对不当，使得这个公共卫生突发事件最后演变为国家经济危机、国家政治危机、国家间贸易危机、国际关系危机，这就是所谓的危机涟漪效应。英国政府在教训中反思改进，疯牛病问题已在全面化解之中。
开县井喷事件 2003年12月，位于重庆开县的中石油川东北气田罗家寨16号井发生井喷事故。大量含有剧毒硫化氢的天然气喷出并扩散，造成1万人中毒、死亡243人的特大事件，10万人被迫连夜疏散，直接经济损失达6432万元。
2008年3月14日，拉萨“314”打砸抢烧事件（社会安全事件）2008年3月14日，拉萨“314”打砸抢烧事件（社会安全事件） 2008年，“512”汶川大地震事件，救援见证了一个奇迹，援建创造了一个奇迹。（自然灾害事件） 2008年，三鹿集团的“三聚氰胺”事件（公共卫生事件） 2010年8月7日，甘肃舟曲特大泥石流事件（自然灾害事件） 还有社会安全事件，如2008年的瓮安事件和孟连事件，我省影响很大的2005年黄石“8.6”事件，石首“6.17”事件，巴东野三关“邓玉娇”事件等
案例分析：2008年，三鹿集团的“三聚氰胺”事件，也是地方政府和监管部门应对不及时、监管不到位造成的，还有我们的体制问题。一个全国奶粉产量连续14年全国第一、酸奶产量全国第二、液态奶全国前四、品牌价值近150亿的三鹿品牌，一夜间成为“问题奶粉”的代名词。曾经资产近16亿，变成负债11多亿，一个50年打拼的万人大厂，涉及40多万个经销商的企业，一夜间破产倒闭，波及患儿达29万人，教训是深刻的、惨重的。案例分析：2008年，三鹿集团的“三聚氰胺”事件，也是地方政府和监管部门应对不及时、监管不到位造成的，还有我们的体制问题。一个全国奶粉产量连续14年全国第一、酸奶产量全国第二、液态奶全国前四、品牌价值近150亿的三鹿品牌，一夜间成为“问题奶粉”的代名词。曾经资产近16亿，变成负债11多亿，一个50年打拼的万人大厂，涉及40多万个经销商的企业，一夜间破产倒闭，波及患儿达29万人，教训是深刻的、惨重的。
（二）典型国家 1、美国紧急事件危机组织。美国机构和职能的一个特点是高度集中，在指挥当中是高度集中，总统都发挥着决策这样一个主角，唱主角的作用，在现场指挥有这样一套严密的组织。我在一线指挥当中一般由总统授权，国土安全部部长来任命的叫联邦协调官，这个联邦协调官就很重要的起着统一协调指挥的作用，所以这个联邦协调官他可以对整个行动，中央各个部门，联邦各个部门和地方州之间的关系，都有他统一的组织进行协调，包括怎么行动，信息传递，后勤保障等等这些他都有一些在他领导下有这样一个机构，就是危机处理的这样一个组织，包括人、财、物，基本上在联邦协调官是一支笔。
2、俄罗斯的危机决策体制。俄罗斯的联邦体制，主要是首先确定一个决策核心，在总统。总统下面有一个安全会议，有总统直接来控制，直接来指挥的又有一些相关的专门机构和一些辅助性的机构，它的专门机构就是前面我们说的叫紧急状况部，紧急情况事务处理部，相关的又包括了联邦的安全局，国防部，对外情报局，联邦边防局等相关的职能局都是在安全会议和总统的直接领导下这样来做出对突发事件的决策和决策的支持。再一个特点我们俄罗斯为了搞好协调，部门之间的协调工作，也设一些跨部门委员会，这种跨部门委员会是安全会议下常设的一个委员会，常设的跨部门委员会主要是用来研究带有跨部门的灾害问题和突发事件问题。2、俄罗斯的危机决策体制。俄罗斯的联邦体制，主要是首先确定一个决策核心，在总统。总统下面有一个安全会议，有总统直接来控制，直接来指挥的又有一些相关的专门机构和一些辅助性的机构，它的专门机构就是前面我们说的叫紧急状况部，紧急情况事务处理部，相关的又包括了联邦的安全局，国防部，对外情报局，联邦边防局等相关的职能局都是在安全会议和总统的直接领导下这样来做出对突发事件的决策和决策的支持。再一个特点我们俄罗斯为了搞好协调，部门之间的协调工作，也设一些跨部门委员会，这种跨部门委员会是安全会议下常设的一个委员会，常设的跨部门委员会主要是用来研究带有跨部门的灾害问题和突发事件问题。
（三）典型经验 以新西兰应对自然灾害的成功经验为例，新西兰是一个地震多发的国家，在积累多年应对地震灾害经验的过程中，无论是在硬件，还是在软件上建设都有相当成就，是国际公认防震工作做得最好的国家。新西兰政府提出“四R”理论对各国应对自然灾害都有借鉴意义。 减轻（Reduction或预防）就是减轻灾害的危害程度； 就绪（Readiness或准备）就是灾害发生前的各种准备； 应急（Response或响应）就是各级指挥中心和各有关部门协调统一救援行动； 恢复(Recovery)就是按照一定先后顺序，恢复灾区正常的生产生活秩序。
（四）国外应急管理的启示 1、应急管理本质是常态管理。就是说把应对突发事件作为日常管理体系当中的一个重要组成部分。其明显特点就是在日常管理过程当中，一旦它发挥作用，就是能够调动各方面的资源，就是使我们现在的有些机构“平战结合”。就是平时是怎么样运作，战时，突发事件的时候它又转换功能，又会怎么样运作？在应急管理什么样的体制决定了什么样的管理模式，国外很重视体制的建设，这样就比较好的解决一个标本兼治的问题。
2、应急管理应由政府与社会共治。就是说构置了一个政府和社会共同应对的一个体制。也就是说极力打造一个社会网络，在应对各种突发事件当中得到社会的支持和民众的力量，在组织政府之外的一些非政府组织当中，如保险公司、自愿者等社会资源的力量和自组织性，在应对突发事件当中，实际上是非常活跃的，要考虑到一个网络的建设问题。2、应急管理应由政府与社会共治。就是说构置了一个政府和社会共同应对的一个体制。也就是说极力打造一个社会网络，在应对各种突发事件当中得到社会的支持和民众的力量，在组织政府之外的一些非政府组织当中，如保险公司、自愿者等社会资源的力量和自组织性，在应对突发事件当中，实际上是非常活跃的，要考虑到一个网络的建设问题。
3、应急管理以法制行政为基础。法制行政是应急管理的基础，也就是说应急行动也需有法律依据。一个方面解决一个授权问题。法律授权，有了法律授权我们在一线的处理当中就有一定的处置财产权的问题，也就是谁来授权，没有授权你怎么行动？平时的法律又不能够在应急当中起作用，甚至很多法律要终止，要暂停，比如说道路要封锁，学校要停课，市场要停市，工厂要停工等这些问题。其次有一个法律准绳的问题。范围有多大，时间有多长，补偿有多少等，这些都要有法律依据和法律资格。3、应急管理以法制行政为基础。法制行政是应急管理的基础，也就是说应急行动也需有法律依据。一个方面解决一个授权问题。法律授权，有了法律授权我们在一线的处理当中就有一定的处置财产权的问题，也就是谁来授权，没有授权你怎么行动？平时的法律又不能够在应急当中起作用，甚至很多法律要终止，要暂停，比如说道路要封锁，学校要停课，市场要停市，工厂要停工等这些问题。其次有一个法律准绳的问题。范围有多大，时间有多长，补偿有多少等，这些都要有法律依据和法律资格。
4、应急管理应是综合管理。在应对突发事件中一定要考虑到，从应对就要考虑到重建问题，从救人就要考虑到今后怎么样救助，怎么样救治，怎么样就业，怎么样能够恢复，从经济问题就得考虑到政治问题，从国内就可能会考虑到国外。在突发事件当中实际已经是各种因素都交织在一起，各种危机都有可能会产生涟漪效应，也就是衍生和次生事件，如果处理不好，衍生和次生事件是不断的。所以从管理体制来讲，我们要有一个健全的管理体制，要有一个常设的机构，实行综合管理。4、应急管理应是综合管理。在应对突发事件中一定要考虑到，从应对就要考虑到重建问题，从救人就要考虑到今后怎么样救助，怎么样救治，怎么样就业，怎么样能够恢复，从经济问题就得考虑到政治问题，从国内就可能会考虑到国外。在突发事件当中实际已经是各种因素都交织在一起，各种危机都有可能会产生涟漪效应，也就是衍生和次生事件，如果处理不好，衍生和次生事件是不断的。所以从管理体制来讲，我们要有一个健全的管理体制，要有一个常设的机构，实行综合管理。
第三部分 以案例介绍农业应急管理 • （一）我省农业应急管理的基本情况 • （二）近几年主要农业应急事件 • （三）农业应急管理的运作模式 • （四）几点工作体会
（一）我省农业应急管理的基本情况 编制预案是基础工作，预案分专项预案和部门预案。目前，我厅已编制1个专项预案和9个部门预案，主要有三大类八个方面， 4个自然灾害事件类、3个事故灾难事件类、3个公共卫生事件类。其中专项预案《湖北省突发重大动物疫情应急预案》；部门预案有《湖北省农业重大自然灾害突发事件应急预案》、《湖北省农业外来生物入突发事件应急预案》、《湖北省农业转基因生物安全突发事件应急预案》、《湖北省渔业船舶水上安全突发事件应急预案》、《湖北省农业环境污染突发事件应急预案》、《湖北省水生动物疫病应急预案》、《湖北省农业重大有害生物突发事件应急预案》、《湖北省重大农产品质量安全突发事件应急预案》和《湖北省农机安全突发事件应急预案》等。
同时，在自然灾害救助、安全生产事故、突发环境事件、水上搜救、突发公共卫生事件、重大食品安全事故、粮食安全、涉外突发事件、大规模群体性事件和大规模恐怖袭击事件等10个专项预案中也承担相应的协同职能。 多年来，我们先后编制了有关农业应急管理和建设的专项规划，编写了《农业灾害应急技术手册》，进行了灾害风险隐患排查，建立了应急管理有关数据库和专家库，以及灾情直报员制度，形成了农业、气象、民政和水利等灾害应对联动机制，开展了应急管理知识培训和应急演练，加强了应急管理宣传和教育，建立和健全了应急管理、农业灾害评估制度和农业灾害年度报告制度，农业应急管理的体制机制正在逐步建立和完善中。
（二）近几年主要农业应急事件 2003年的高温热害。7月下旬至8月上旬，全省气温普遍达到37℃以上，造成我省中稻遭受高温热害，空壳现象严重。据专家取样测算，一般田块中稻结实率只有41.5%，比正常年份低38.5个百分点，严重田块基本绝收。全省有106万亩中稻结实低于30%。据统计，全省损失粮食30多亿斤。
2006-2007年的蓝耳病和稻飞虱。我省爆发了高致病性猪蓝耳病疫情，启动了重大动物疫情应急预案，解决了免费疫苗和扑杀补贴等资金问题；针对稻飞虱大暴发，启动了农业重大有害生物突发事件应急预案，促成省政府安排专项资金组建应急防治机防队。
2008年的雨雪冰冻灾害。针对年初的雨雪冰冻灾害，启动了农业灾害应急预案一级响应；针对“三鹿奶粉事件”（9月）、鸡蛋含三聚氰胺事件（10月）、四川广元柑橘大实蝇（10月）等突发事件，也启动了相应应急预案。这次救灾创造了争取国家农业生产救灾历史之最，并首次争取了灾害恢复生产的贷款贴息政策。当年，我厅被省委、省政府授予“全省抗雪救灾先进单位”荣誉称号，全省农业系统有10名同志被省委、省政府授予“全省抗雪救灾先进个人”荣誉称号。
2009年的“烂场雨”。5月22-28日正是小麦成熟集中收割的关键期间，持续暴雨造成全省小麦大面积穗上发芽和霉变。据重灾区田间典型调查，其发芽率高达60%以上，小麦基本丧失商品性，产区农民损失惨重。这次救灾首次政府主导跨区救灾作业抢收，首次政府主导救灾保护性收购。
2010年的洪涝灾害。全省17个市州98个县市区普遍受灾，水产和畜牧灾害损失大，是我省自1998年特大洪涝灾害以来农业遭受暴雨损失最严重的一次。这次灾害应对创造了争取省农业生产救灾历史之最。并有两项创新，一是集中采购救灾化肥和一名处长督办一个灾区片，二是对灾区养殖业恢复生产给予政策性贷款并全额贴息，实现先贷后补。
2011年的三季连旱和旱涝急转。这次灾害是五十年一遇，历史少见，对春播生产影响很大。这次抗灾有三大亮点，一是胡锦涛总书记和温家宝总理亲临湖北视察灾情和现场办公；二是中央电视台持续、大篇幅报道湖北抗灾救灾工作；三是全省上下、社会各界通过“三万”活动亲自参加抗灾生产，支持和支援抗灾春耕工作。
（三）农业应急管理的运作模式 在农业应急管理中启动应急预案最频繁的农业自然灾害。我就以此为例，介绍其运作模式。在自然灾害应急管理中，民政部门是归口综合管理部门，其应急管理相对比较规范其重点是灾民救济和生活救助，我们农业部门主要是生产救灾和灾后恢复生产。我们对照民政部门的应急管理的工作系统和工作机制来介绍我们农业自然灾害应急管理的有关情况：
