公共组织理论

1. 公共组织理论 刘霞 教授/博导 上海交通大学国际与公共事务学院

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3. 水木清华·行胜于言

4. 第一章 认识公共组织 • 40年前 , 德怀特·沃尔多对于公共行政在我们日常生活中重要性的评价 , 今天看来更为确切。各个国家的公共组织，已经得到了极大的发展。

5. 公共组织极大地影响着我们 • 更重要的是 , 政府机构所关注问题的范围和复杂性都已经大大扩展 , 远远超出了仅仅是几年前我们所能预见的 程度。 • 因为公共组织极大地影响着我们的生活 , 所以当谈到行政管理的时候 , 我们最好如沃尔多所说 , 要 " 琢磨琢磨 " 。

6. 公共组织的背后是行为和事件 • 正如切斯特·巴纳德所指出的 , 我们也必须对组织生活本身的特征和性质有所了解 , 尽管人们常常认为公共官僚组织是非人格化的机构 。实际上 , 我们每次与公共组织发生冲突的背后都有人们一连串复杂的行为、事件及其理解。

7. 组织实质是人性化活动形式和背景 • 确切地说, 组织就是个人行动的产物。对于行动者而言 , 这些行动是重要 而富有特殊意义的。被称为非人格化的组织其实正是人性化世界的活动形式和背景。

8. 如何理解公共组织？ • 由于这个原因 , 根据我们各人的理解, 公共组织看起来差别非常大。 例如, 我们常常谈论互相推诿和繁文缛节给组织所带来的无尽混乱, 这似乎成了公共组织的特征。某些机构 , 尽管声称关注服务、讲求效率, 但是它们的设立 , 好像是特意用来阻止令人满意地解决问题。

9. 程式化与独断专行 • 一方面 , 官僚机构似乎过于程式化而毫不体谅人情世故 • 另一方面 , 似乎又如此独断专行，以至于有些残忍。因此 , 许多美国人对公共官僚组织的评价相当低, 就不足为怪了。

10. 对公共机构的偏见？ • 但是随着深入了解官僚组织及其成员 , 我们对官僚组织的认知图景就会有所改变。官僚组织的绝大多数成员是富有工作能力和忧患意识的 , 他们循规蹈矩地上班、拿工资 , 并力求有效地处理一些他们所面临的复杂问题。然而对大多数人来说, 仍然没能摆脱对公共机构的成见。

11. 政府工作是个" 活生生的世界 " • 实际 上, 为政府工作并不是一个什么特别的工作, 它只不过使你有机会去参与解决一些棘手的公共问题。 • 政府工作是一个" 活生生的世界 ", 身处其中的人们感受着荣耀和痛苦、失望和喜悦 , 这实际上是一个非常人性化的领域。

12. 怎样利用我们的知识来充满情感地处理人的问题？怎样利用我们的知识来充满情感地处理人的问题？ • 从一定意义上讲 , 本课虽然关注" 琢磨琢磨" 公共组织意味着什么 , 但也关注怎样利用我们的知识来充满情感地处理人的问题。我们将关注一 些非常基本的问题: 我们怎样才能更好、更系统地理解公共组织? 为了使公共组织更具有回应性 , 我们必须知道些什么? 为了增进我们的生活品质 , 我们要如何利用我们已经学到的知识?

13. 1.1 知识的学习 • 以上这些问题都具有理论和现实的重要意义。任何行政实务者必须经常( 虽然不必有意识地) 探求新知识以及考虑如何运用这些知识。需要了解政府组织的哪些情况 , 怎样寻找和利用有关的信息?

14. 知识学习是行政管理核心问题 • 在任何情况下 , 管理者必须首先有选择地积累知识 , 然后以这些知识为基础做出决策、采取行动。实际上可以认为 , 知识学习是行政管理的核心问题。

15. 关于权力、权威和交流的知识 • 当然 人们以许多不同的方式获取知识。对于公共组织的理解 , 在我 们与这些组织打交道之前 , 我们就受到了一些已经发生的事件的影响。家庭生活中的经验潜移默化地教给了我们大量关于权力、权威和交流的知识;

16. 基本的行为方式完全被社会化 • 学校里的经历展示给我们的组织信息 , 则更具结构化的特征。到我们真正开始与更大的公共组织打交道之时( 不管是作为组织成员还是作为其顾客) , 我们基本的行为方式已经完全被社会化了(Denhardt, 1972, pp.15-19) .

17. 获取组织信息的方式 • 尽管如此 , 我们仍然必须获取大量的组织信息 , 而且有多种获取这些信息的方式: 我们能够通过传闻和道听途说 , 或者通过仔细研究组织的惯例和规章来了解组织信息; 我们也能够通过听取组织成员的意见、学习他们的经验 , 或者通过效率专家和组织发展专家的指导来获得组织信息。

18. 不明晰的组织理论 • 在上述获取组织信息的方式中, 我们都是在建构自己的有关公共组织 理论的方法或理论 , 都在寻求一些使我们得以系统地审视公共组织、组织成员及其顾客的解释和理解。我们对公共组织的大量的观察和评价 , 可以说是在为自己建构一种不明晰的组织理论。

19. 虽然我们可能很少具体阐明或者有意识地去思考这种不明晰的组织理论 , 但是这些观察和评价形成了我们对于公共组织运转方式的一系列看法。 这些看法就是我们关于公共组织的不明晰的理论。

20. 我们在所秉持理论框架内行动 • 最重要的是 , 理论不能脱离实践而存在 , 组织理论完全与我们作为组织成员或其顾客的行动方式相联系。 • 我们在我们所秉持的理论框架内行动, 我们的行动只是我们理论观点的表达而已。在行动中 , 理论和实践是不分离的。

21. 理论和实践相分离 • 虽然这种表述似乎过于简单 , 但是与之相反的理论和实践相分离的状况 , 在当代公共行政管理理论探讨中则并不鲜见。 • 行政实务者常常抱怨行政理论家( 从行政学之父到当前的行政学者) 都生活在象牙之塔 , 他们离行政实务如此遥远 , 以至于他们的原理和观点难以与现实世界相适应。

22. 理论与实践之间的鸿沟 • 学者们抱怨公共机构的行政实务者总是过于关注行政管理的操作方式 , 而对行政管理不能从一个理论的视角进行综合考察。理论与实践之间的鸿沟如此之大, 以至于似乎难以弥合。

23. 不明晰的行政理论概念 • 为达到这个目标, 后续的章节将概述那些关于个体、组织和社会的理论, 这些理论一度成为解释公共组织行动的指南 ; 我们要进一步具体探讨的是 , 这些公共组织借此得以建立的理论和观点是如何引导我们自己的理论建构过程的一一这个过程导致我们形成了不明晰的行政理论概念。

24. 理论、实践与个人行动 • 在回顾这些理论著作的过程中 , 理论和实践之间的关系会受到批判性的审查 , 这一关系最终将围绕个人行动这一理念重新确立。

25. 案例 1： 看待组织生活方式和在公共组织中行为方式之间的关系

26. 案例的目标 • 我们已经提到, 行政学者和行政实务者都在寻求解决获取公共行政知 识的问题。为了以一种实际的方式来理解他们提出的问题 , 我们通过考察两个案例来具体阐述公共行政理论的一些核心主题。

27. 案例的方法 • 在每一个案例中, 你先问问自己 ： • 作为一个观察者, 你如何案例中不同角色的典型特征？ • 如何去分析他们之间的关系？ • 你有什么信息( 完整的或不完整的、主观的或客观的等等) ？

28. 从案例相关人的立场来分析 • 你可能要从案例相关人的立场来分析思考案例。尽量从他们 的观点和立场去了解到底发生了什么事情？

29. 具体要求： • 你可以尽力再现他们对事实情况的分析。 • 他们的行动是基于一种对组织生活什么样的认识和了解? • 他们掌握了什么信息? 缺乏什么信息? • 他们如何描述处理组织生活的一般方式?

30. 你要思考的问题？ • 他们对人的行为有什么期望? • 他们怎样看待组织的基本任务? • 他们怎样理解政府机构及工作人员作用? • 他们的行为和处事原则之间有什么关系

31. 第1个案例反映的问题: • 人们在公共组织中工作的动机是什么 ? • 如何解释公共机构中沟通方式的缺陷? • 如何理解官僚机构和官僚之间的关系? • 如何应对或引导组织的发展变化? • 面对这些问题 , 会使那些希望更好地了解公共组织的人感到头痛。

32. 案例反映的核心问题 • 信息的获取是我们行动的基础这个核心问题。本案例涉及每一个人都面临的问题, 即在特定环境中, 如何进行知识和信息的积累, 如何利用这些信息调整或修正自己的行动准则; 进而利用这些信息来完善自己关于人们和组织如何行事的不明晰的组织理论。

33. 理解公共组织 • 为了理解公共组织, 每个人都必须解决以下三个基本问题: • (1) 行动所需的基本知识是什么? • (2) 这些知识的最好来源是什么? • (3) 如何利用这些知识应对眼前的问题？

34. 每个人只有在解决这些问题之后 , 才能采取行动。

35. 认识组织的不同方式: 案例 2：人们所持的理论和所采取的行动之间的关系

36. 公共行政理论的核心问题 • 在这个案例中,一些看起来使约翰和卡洛意见相左的问题是普遍存在的, 确切地说,这些问题是公共行政理论的核心问题。 一方面 , 政府机构要以最大可能的效率提供服务, 尽可能地打破繁文缛节; 另一方面 , 由于政府机构的运作应该是以公共利益为目标

37. 立场会影响看法 • 政府机构又必须对顾客的需求和愿望做出回应。政府机构有责任教育公民自己去更有效地处理社会问题。 • 这个案例对立场会影响看法做了有意思的说明。局内人和局外人对一个人的行动 的看法是不一样的。

38. 正式的公共组织理论 • 我们在前面提到了一些理解公共组织的方法和途径, 不管我们是有意识地还是无意识地确立我们的看法 , 这些看法还是形成了并指导着我们的行动。作为公共组织的成员或者顾客 , 如果我们希望提高应对我们所面临的状况的能力 , 我们就有必要仔细考虑我们自己的一些不明晰的理论。

39. 更清楚地理解自己和他人行动 • 一种方法是将我们自己有关公共组织的一些不明晰的理论与那些理论家和实务家所提出的更加明确的理论相对照 , 以更好地理解我们身处其中的组织世界。我们可以将一些正式的组织理论和我们自己的看法作一比较 , 然后作一调整和提炼 , 这样就能使我们更清楚地理解自己和他人的行动。

40. 为何研究正式的理论 • 研究一些正式的理论显然是有益的。虽然一些建构这些理论的人与其他人一样, 旨在对组织生活有一种更好的理解 , 但他们的思考更严谨、更仔细、更成熟。这并不是因为他们比其他人更聪明、更具洞察力, 只是他们有更多的时间来这样做。

41. 正式的理论能提供给我们什么？ • 由于一些正式理论是小心翼翼地建立起来的 , 所以它们反映的问题比我们通常考虑的要来得广泛 , 而且通常也是一些最为重要的问题。 • 正式的理论提供了一个衡量我们对公共组织生活理解程度的标准。为了增进对组织的理解 , 建议大家最好学习学习理论家和实务者们建构理论的方法。

42. 问题/审视/角度 • 一种有关一系列我们应当考虑的问题范围的想法 • 一种对那些曾经被多次争论的问题的审视 • 一种在公共组织面临的一些重大问题上我们站在何处的感觉。

43. 理论使我们更赋条理 • 在构成一种理解公共组织的、恰当的理论基础方面 , 理论家之间也有争议。 • 理论的目的通常是为了我们能够更有条理、更全面地理解世界 , 否则我们对世界的理解或许是不连贯的、割裂的。

44. 理论给我们符号化的审视维度 • 理论旨在超越对事实的简单观察 , 破除对某些价值观念的盲目追随, 以提供一种更一般的解释。 • 理论不仅仅是事实的堆砌 , 它是从事实中提炼出来的; • 理论也不仅仅是认可某些价值观念 , 而是对它们进行重构。这样 , 理论给我们的经验添加了符号化的审视维度。

45. 理论重构我们认识世界的方式 • 理论并非仅是事实和价值观念的罗列 , 而是重构我们认识自身及其周围世界的方式。 • 它是一种理解某种情境的思想方式。 • 对理论的评价, 可以根据其是否有助于我们更清楚地审视世界 , 是否有助于我们在这个世界上采取有效的行动来进行。

46. 选择 • 行政实务者们不仅必须对他们所需要的知识做出选择，而且还要选择他们能够真正成功地学到和应用这些知识的方式。 • 理论家们也必须做同样的选择一一他们必须追问什么类型的知识是他们希望创造的; 怎样保证知识成果的精确性和完整性; 以及如何应用最近获取的知识。

47. 对公共组织理论保持怀疑态度 • 对于研究什么以及如何研究 , 理论家们必须做出明确的选择。一 =旦做出了这些选择 , 理论家们就必须围绕这些选择进行研究。于是他们就受到了自身选择的限制 , 从而导致其理论也会产生局限性。 • 基于上述原因 , 我们应该对公共组织理论保持一定程度的怀疑态度( 对其他理论也一样) 。

48. 理论是特定文化深层本质反映 • 我们必须认识到 , 公共组织理论 , 像公共组织本身一样 , 是人类活动的产物; • 特定理论的建构多多少少是为了适合不同的目标。所有的理论都会强调某些事物 , 而忽略其他事物 。因而理论是特定文化深层本质的反映。

49. 理论会呈现现实也会遮蔽现实 • 当我们思考各种不同的理论时 , 会看到其所反映出来的生活。 • 我们必须认识到这种生活反映是不完全的 , 而是经过大众文化视角和理论家的具体研究视角筛选的。 • 因而理论有时会遮蔽现实 , 有时会呈现现实。

50. “组织模型”是现实生活的再现 • 上述事实可以通过考虑、理论模型在传播知识过程中所发挥的作用而得到说明。 • 公共行政理论家常常说他们研究工作的任务是建立组织模型或行政模型。 • " 模型" 这个词在这里并不是指一种理想的组织形式或行政类型 , 而是现实生活的再现。