La riforma degli anni ’90 e le successive correzioni

1. La riforma degli anni ’90 e le successive correzioni • La prima delega: la legge n. 421 del 1992…. ……e Il Decreto Legislativo n. 29 del 1993 (c.d. prima privatizzazione). • La seconda delega: la legge n. 59 del 1997…. attuata da una serie di d. lgs. modificativi del primo (il più importante è il d. lgs. n. 80 del 1998) (c.d. seconda privatizzazione) oggi integralmente sostituitidal Decreto Legislativo n.165 del 2001, il cui testo è stato oggetto di numerose modifiche fino alle ultime, contenute nelle leggi n. 133/2008, n. 69/2009, n. 102/2009 • La terza delega: la legge n. 15 del 2009, attuata con il d. lgs. c.d. “Brunetta” appena approvato (non ancora pubbl. in G.U.): qualcuno parla di “terza privatizzazione”

2. Le finalità della riforma Sono dichiarate dall’art. 1, comma 1, d. lgs. n. 165/2001: “Le disposizioni del presente decreto disciplinano l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (…) al fine di: • Accrescere l’efficienza delle pubbliche amministrazioni; • Razionalizzare il costo del lavoro pubblico in un’ottica di contenimento della spesa per il personale entro i vincoli di finanza pubblica; • Realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nella PA (formazione e sviluppo professionale dei dipendenti in condizioni di pari opportunità), con garanzia di condizioni uniformi fra lavoratori del settore pubblico e privato”

3. I “contenuti” della riforma • Trovano applicazione tutte le norme dettate per il lavoro alle dipendenze dei privati salvo normative speciali • I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente (viene quindi meno la regolazione unilaterale) • La pubblica amministrazione, nell’ambito del rapporto di lavoro, agisce come il privato datore di lavoro • C’è il passaggio dalla giurisdizione amministrativa al giudice ordinario

4. GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI ATTI DI GESTIONE • Non è più l’atto di nomina a costituire il rapporto, ma il contratto individuale • Gli atti di gestione non sono più atti di diritto amministrativo, ma atti di diritto comune (muta il regime giuridico del rapporto) • Quindi, gli atti di gestione: • non devono essere motivati se non quando prescritto (p.es. dal contratto collettivo o dalla legge)

5. GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL FUNZIONAMENTO ORGANIZZATIVO • C’è un datore di lavoro che si identifica nel dirigente (manager del settore pubblico) • Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato in ordine al perseguimento dei risultati, è chiamato a: • gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare, promuovere lo sviluppo professionale…) • gestire la fase negoziale e del “conflitto”

6. La consacrazione della riforma nella giurisprudenza della Corte costituzionale • Sentenza n. 313/1996 • Sentenza n. 309/1997

7. La legge n. 15 del 4 marzo 2009: criteri direttivi per il legislatore delegato  a) convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali;         b) miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia delle procedure della contrattazione collettiva;        c) introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture, finalizzati ad assicurare l’offerta di servizi conformi agli standard internazionali di qualità e a consentire agli organi di vertice politici delle pubbliche amministrazioni l’accesso diretto alle informazioni relative alla valutazione del personale dipendente;        d) garanzia della trasparenza dell’organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni e dei relativi sistemi retributivi;        e) valorizzazione del merito e conseguente riconoscimento di meccanismi premiali per i singoli dipendenti sulla base dei risultati conseguiti dalle relative strutture amministrative;f) definizione di un sistema più rigoroso di responsabilità dei dipendenti pubblici;g) affermazione del principio di concorsualità per l’accesso al lavoro pubblico e per le progressioni di carriera;        h) introduzione di strumenti che assicurino una più efficace organizzazione delle procedure concorsuali su base territoriale, conformemente al principio della parità di condizioni per l’accesso ai pubblici uffici, da garantire, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all’assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato;        i) previsione dell’obbligo di permanenza per almeno un quinquennio nella sede della prima destinazione anche per i vincitori delle procedure di progressione verticale, considerando titolo preferenziale nelle medesime procedure di progressione verticale la permanenza nelle sedi carenti di organico.

8. Le finalità del decreto legislativo c.d. “Brunetta”, approvato il 9 ottobre 2009  Art. 1, comma 2: “Le disposizioni del presente decreto assicurano una migliore organizzazione del lavoro, il rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione collettiva, elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, l’incentivazione della qualità della prestazione lavorativa, la selettività e la concorsualità nelle progressioni di carriera, il riconoscimento di meriti e demeriti, la selettività e la valorizzazione delle capacità e dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il rafforzamento dell’autonomia, dei poteri e delle responsabilità della dirigenza, l’incremento dell’efficienza del lavoro pubblico e il contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo nonché la trasparenza dell’operato delle p.a. anche a garanzia della legalità”.

9. Sintesi delle disposizioni del D. Lgs. 165/2001 (attuale formulazione) • Titolo I:Principi generali • Finalità e ambito di applicazione • Il sistema delle fonti • Il personale in regime pubblicistico • Indirizzo politico e attività amministrativa; le funzioni dirigenziali • Potere organizzativo della p.a. • Gestione risorse umane • Nessi tra costo lavoro, risorse finanziarie e controlli • Relazioni sindacali

10. Art. 1, commi 1 e 2 D. Lgs. n. 165 Titolo I: Principi generali Le disposizioni del D. Lgs. n. 165 disciplinano l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Per amministrazioni pubbliche si intendono, fra le altre, tutte le amministrazioni dello Stato……

12. Art. 3 D. Lgs. n. 165 Le esclusioni • Magistrati ordinari amministrativi e contabili • Avvocati e procuratori dello stato • Personale militare e forze di polizia di stato • Personale carriere diplomatiche e prefettizie • Dipendenti enti speciali: Banca d’Italia, Consob Autorità garante per la concorrenza. • Personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco • Personale della carriera dirigenziale penitenziaria • Professori e ricercatori universitari.

13. Art. 3 D. Lgs. n. 165 ….. La ratio delle esclusioni • peculiarità delle funzioni svolte (magistrati, docenti univ.); • Esercizio di compiti di particolare rilievo connesso alla realizzazione di funzioni di particolarità rilevanza dal punto di vista della collettività (comparto sicurezza); • svolgimenti di ruoli di garanzia o controllo (Banca d’Italia)

14. In alcune amministrazioni, pertanto, si configura la seguente situazione: “Convivenza” di personale con rapporto di lavoro “contrattualizzato” con personale “non contrattualizzato” (per. es. magistrati/cancellieri; docenti universitari/personale non docente).

15. Una rilevante eccezione Art. 53, d. lgs. n. 165 del 2001: la disciplina delle autorizzazioni per incarichi retribuiti trova applicazione anche nei confronti del personale operante in regime di diritto pubblico (ex art. 3, d. lgs. n. 165 del 2001)

16. In linea generale, al personale in regime di diritto pubblico, si applica: 1) La disciplina “speciale” in vigore; 2) Gi eventuali d.p.r. di recepimento degli accordi sindacali ex l. n. 83/93 (o previsti da altre leggi speciali); 3) Le controversie sono sottoposte alla giurisdizione esclusiva amministrativa.

17. Genesi e disciplina del rapporto di lavoro “contrattualizzato” Art. 2, comma 3, prima parte: “I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati secondo i criteri e le modalità previste nel titolo III del presente decreto”.

18. Il sistema delle fonti a) Linee fondamentali di organizzazione degli uffici, conferimento della titolarità, organizzazione delle dotazioni organiche: sono definite mediante leggi o atti organizzativi di natura amministrativa, sulla base dei principi di legge (art. 2, comma 1) b) Rapporti di lavoro: sono disciplinati mediante il codice civile, le leggi sul lavoro privato, (art. 2, comma 2, prima parte)

19. Da qui il “doppio” connotato del sistema regolativo • La “privatizzazione”, riferita all’applicazione di discipline del settore privato, ove non diversamente specificato dal d. lgs. n. 165/01; • La “contrattualizzazione”, consistente nella matrice contrattuale del rapporto di lavoro e nell’applicazione dei CCNL stipulati secondo le procedure previste dallo stesso d. lgs. n. 165/01.

20. Il vecchio testo: “Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario”. Il nuovo testo dopo il d. lgs. “Brunetta”: “Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge”. La gerarchia delle fonti: l’art. 2, comma 2, seconda parte

21. La funzione del contratto individuale Il contratto individuale è destinato ad essere “condizionato” dai contenuti delle norme di legge e/o dei contratti collettivi.

22. La sanzione della nullità delle disposizioni contrattuali contrarie a norme imperative introdotta dal d. lgs. “Brunetta” Art. 2, comma 3bis: “Nel caso di nullità delle disposizioni contrattuali per violazione di norme imperative e dei limiti fissati alla contrattazione collettiva, si applicano gli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile”.

23. Art. 1, comma 3 D. Lgs. n. 165 Titolo I: Principi generali Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Le Regioni a Statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I princìpi desumibili dall'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le provincie autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.

24. Il riparto di competenze Stato – Regioni in materia di lavoro pubblico QUESITO PRINCIPALE: Il riferimento ai “principi fondamentali” definisce una competenza generale “concorrente” fra Stato e Regioni in materia di disciplina del lavoro pubblico, con conseguente applicazione dell’art. 117, 3° comma, ult. parte Cost.? E se sì, con quali effetti? Quesiti conseguenti: • Si possono individuare ambiti di competenza esclusiva dello Stato in materia di lavoro pubblico? • Viceversa, esistono o no spazi per l’affermazione di competenze esclusive delle Regioni? 24

25. Le competenze statali esclusive secondo il disposto del d. lgs. “Brunetta” L’art. 74, comma 1, d. lgs. “Brunetta” contiene un elenco di istituti rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. l) (giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa) e lett. m) (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutti il territorio nazionale) 25

26. I limiti alla competenza delle regioni a statuto speciale: la sentenza della Corte Costituzionale n. 308/2006 • Dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 39 comma 9 della legge regionale siciliana 10/2000 in quanto concorre alla disciplina del trattamento economico del personale delle regioni e degli enti regionali in violazione del principio della disciplina del trattamento economico a mezzo di contratti (art. 45 d. lgs. n. 165, considerata quale norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica)

27. (segue) La sentenza della Corte Costituzionale n. 189/2007 • Dichiara l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni di legge regionale siciliana che dispongono in materia di trattamento economico degli addetti agli uffici stampa degli enti locali siciliani (art. 2 l. n. 421 del 1992 e art. 45 d. lgs. n. 165, quali norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica)

28. Rimangono fermi gli ambiti di esplicazione dell’autonomia regionale in ambito contrattuale • Uno dei 5 componenti del “collegio di indirizzo e controllo” dell’ARAN è nominato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni; • Per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e Bolzano, il d. lgs. n. 165/2001 (art. 46, comma 13) prevede che “possano avvalersi di agenzie tecniche istituite con legge regionale o provinciale”, stipulando contratti collettivi regionali (provinciali) per il personale alle loro dipendenze

29. Le funzioni di indirizzo politico sono esercitate dagli “organi di governo”: decisione sugli atti normativi e adozione degli atti di indirizzo definiscono obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali individuano le risorse umane, materiali ed economiche e le ripartiscono fra gli uffici dirigenziali generali richiedono pareri al Consiglio di stato Il rapporto politica - amministrazione: l’indirizzo politico-amministrativo (art. 4, co. 1, d. lgs. n. 165/2001)

30. Le funzioni e responsabilità dirigenziali (art. 4, co. 2, d. lgs. n. 165/2001) “Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”. Tali attribuzioni “possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative” (art. 4, co. 3)

31. Il potere di organizzazione (art. 5 del d.lgs 165/2001) • Comma 1 : Le amministrazioni pubbliche assumono ogni determinazione organizzativa al fine di assicurare l’attuazione dei principi di cui all’art. 2 comma 1 e la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa (macro organizzazione) • Comma 2: Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’art. 2 comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con le capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti collettivi. Rientrano in particolare nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici(micro organizzazione)

32. Il collegamento fra politica e amministrazione: il controllo (art. 5, comma 3) • Le c.d. funzioni di controllo: • Gli atti di indirizzo: sono adottati dall’organo politico • Gli atti di micro amministrazione: sono adottati dal dirigente • Il perseguimento dei risultati definiti nell’atto di indirizzo: è sottoposto a forme di “controllo interno”