Download
1 / 34
340 likes | 456 Views
הועדה לשמירת הסביבה החופית דירות נופש – הפסיקה והפרקטיקה ניר פפאי מאי 2007. דירות הנופש קנו להן בעשור האחרון אחיזה משמעותית בנוף הישראלי בכלל ולאורך החוף בפרט. אי הבהירות לגבי פרשנות המונח "דירות נופש" אפשרה ליזמים ולרשויות לנצל זאת על מנת לייעד שטחים למגורי יוקרה במתחמים אשר ייעודם מלונאי.
E N D
הועדה לשמירת הסביבה החופית דירות נופש – הפסיקה והפרקטיקה ניר פפאי מאי 2007
דירות הנופש קנו להן בעשור האחרון אחיזה משמעותית בנוף הישראלי בכלל ולאורך החוף בפרט. אי הבהירות לגבי פרשנות המונח "דירות נופש" אפשרה ליזמים ולרשויות לנצל זאת על מנת לייעד שטחים למגורי יוקרה במתחמים אשר ייעודם מלונאי.
כאן הכל התחיל... • "ההוראות באזורי נופש ותיירות אינן מתירות במפורש בתי מגורים, אך מובן מאליו שאין הצדקה לפרויקט ללא מגורים; המוצא הוא מלון דירות, אכסון וכו', ז.א. בנייה שהיא לא במפורש 'בתי מגורים'" • חברת מרכזי שליטה משנת 1985
פרשנויות למושג "דירות נופש" • עמדת ארגוני הסביבה (אליה התווספו בהמשך מוסדות התכנון ומשרד התיירות): • על מנת להגשים את מטרת התכנון, יש לאסור את השימוש למגורים ולהעמיד את הדירות שנבנו לרשות הציבור על ידי חיוב בעלי הדירות שרכשו אותן להעמידן למאגר השכרה. יתר על כן, על הדירות להיות מותאמות למבחנים מסוימים מבחינת גודלן הפיסי ולהנחיות משרד התיירות.
פרשנויות למושג "דירות נופש" • עמדת היזמים: • אין להטיל מגבלות על "דירות הנופש", בין מבחינת תכונותיהן הפיסיות ובין מבחינת השימוש הנעשה בהן. מובנן של "דירות הנופש" מתמקד בכך שבאזור הקמתן לא מתוכננת הקמה של תשתיות ציבוריות האופייניות לשכונות מגורים רגילות.
היקף התופעה • בסוף שנות ה-90' של המאה הקודמת שווקו ותוכננו אלפי דירות נופש, לאורך כל החוף, על קרקעות המיועדות למלונאות.
הבעיות המרכזיות • דירות הנופש הנמכרות למגורים נרכשות על ידי קבוצות אוכלוסייה מצומצמות של בעלי יכולת ואינן זמינות לציבור הרחב. כך הופכים נתחים משמעותיים של החוף, שייעודם הוא תיירותי ואשר נועדו לשרת את כלל הציבור לדורותיו, לנחלתן של קבוצות מצומצמות, ונעשית חלוקה בלתי צודקת של משאבי החוף. • תכניות המתאר ניסו להגן על רצועת חוף הים התיכון המצומצמת של ישראל כנגד הביקושים הבלתי מוגבלים למגורים לאורך החוף. האפשרות לעקוף את ההגנות באמצעות דירות הנופש יצרה את הקטליזטור המרכזי לפיתוח המואץ לאורך החופים בעשור האחרון. • נזק לתיירות - תכניות המתאר, ובראשן תמ"א 13, ייעדו את השטחים האיכותיים בחזית החוף למלונאות. מכירת דירות למגורים במתחמים שייעודם הוא תיירותי, מונעת את השימוש התיירותי המקורי בשטח ומכלה את עתודות הקרקע לפיתוח עתידי של ענף התיירות. בדרך זו נדחקת התיירות ל"שוליים" ומאבדת את המיקומים שנועדו לה במקור - אלה המתאימים ביותר לצורכי תיירות.
המשך / הבעיות המרכזיות • בשל הצורך להסוות עצמן כדירות תיירותיות, נבנות דירות הנופש הנמכרות למגורים בסטנדרטים המתאימים לתיירות ולא למגורים (ללא שטחי ציבור לשימושים קהילתיים, חינוך, בריאות וכד'). כך נוצרות שכונות ללא התשתיות המתאימות למגורים. הנהנה היחידי ממצב זה הוא היזם, אשר נחסך ממנו הצורך בהפרשת הקרקע והמשאבים הנדרשים לצורכי ציבור. הדיירים, הרשות המקומית וכלל הציבור יוצאים נפסדים. • התרומה של דירות הנופש הנמכרות למגורים לפיתוח העירוני נמוכה בהשוואה לתרומה של המלונאות. • ההצדקה לנטילת המשאב הציבורי של חוף הים היא התרומה התיירותית. אלא שאותו משאב, אשר נלקח בתואנה שיוחזר לציבור בדמות של פיתוח תיירותי, עובר לידיים פרטיות עקב מכירת דירות הנופש למגורים. • בחלק ניכר מהפרויקטים הללו מעורבת השקעה ציבורית, בדמות מענקים אשר מעמיד משרד התיירות לפרויקטים מלונאיים. אלא שהשקעה ציבורית זו אינה מממשת את יעדה, יורדת לטמיון ונכנסת לכיסו של היזם.
מגדלי חוף הכרמל בחיפה • "...אין ספק שתמ"א 13 רצתה למנוע בניה בסמוך לחופי ישראל, לצרכים פרטיים בלבד, שכן יש בכך נטילת משאב לאומי והקניתו לבעלי ממון גרידא... הרעיון מאחורי התכנית הוא שהשימוש חייב להיות לצרכי הציבור..." ...חובה להעמיד את הדירה לשימוש מאגר מלונאי למשךמספר חודשיםכל שנה. ביין, ה"פ 524/96
מגדלי חוף הכרמל בחיפה • "אין לנו אלא להוסיף כי במציאות שלנו שאלת שימור החופים והגישה אליהם מקבלת משנה חשיבות נוכח הצורך לשמר את המעט שנותר מחופי ארצנו שהפכו במהירות למשאב נדיר המנוצל באופן מוגבר ולא תמיד לטובת כלל הציבור" בייניש, ע"א 1054/98
מגדלי חוף הכרמל בחיפה • בית המשפט העליון אינו מסתפק בהחלטת בית המשפט המחוזי ביחס למשך הזמן שהדירות יעמדו להשכרה מלונאית והולך צעד אחד קדימה: "... אין להסתפק בקביעת בית-המשפט קמא המחייבת הכנסת הדירה למאגר הדירות למשך חודשים מספר, שכן קביעה זו עדיין מאפשרת לעשות שימוש פרטי בדירה במהלך רוב חודשי השנה. על-פי קביעתנו העקרונית, השימוש בדירות חייב להיות בעיקרו שימוש ציבורי, ולכן הפתרון הראוי הוא שבעלי הדירות יעמידו את דירותיהם לרשות הציבור הרחב, אם באמצעות מאגר הדירות, או בכל צורה אחרת, במשך מרבית הזמן, כלומר למעלה מחצי שנה במצטבר" "בידי רשויות התכנון נותרו אפשרויות לפקח כי השימוש שנעשה בבניינים יהיה בהתאם לאמור בתכניות המיתאר, גם אם הפיקוח הנדרש מכביד עליהן; הטלת מגבלות על הבעלות היא בגדר אמצעי בלתי מידתי, במצב שנוצר במקום."
סי אנד סאן 2 בת"א בפסק הדין נקבע כי בבחינת מלון הדירות יש להשתמש ב"מבחן רשות הרבים" - האם מדובר במבנה שהינו "נחלת" כלל הציבור (בין אם בתשלום ובין אם לא) או שמא לא נוכל להיכנס למבנה, שכן נחשב למסיגי גבול. פלפל, עת"מ 2053/99
עין חמד השופטת הכט בעניין עין חמד*: "... את המילים "דירות נופש" יש לפרש על פי התכלית העומדת ביסוד תוכניות המתאר והיא, לאפשר לכלל הציבור הנאה מהן, ולא לשווק אותן כדירות מגורים..." * לא בתחום תמ"א 13 ולכן הפרשנות למושג "דירות נופש" רלוונטית במיוחד לעניין ראשון לציון.
עין חמד • "... ברור כי אין ניתן לטעון עוד כיום כי שימוש בדירות מן הסוג הנדון למגורים, יכול לעלות בקנה אחד עם הגדרת האזור כמיועד למלונאות, ואף עם הגדרת הדירות האמורות כ"דירות נופש". • "בקובענו כי בניין... חייב לשמש למטרה ציבורית של "תיירות ונופש", המשמעות המתבקשת היא כי מלון הדירות חייב לשמש לאירוח ועליו להיות פתוח לקהל הרחב. אין להסתפק בכך שהדירות, אשר מצויות כאמור בבעלות פרטית, תשמשנה את הבעלים - כדירת נופש או לצרכי מגורים, ורק אם ירצה בכך יעמידה לרשות הכלל." רע"פ 1520/01
עין חמד • "לסיום נאמר, כי מצוקתם של המבקשים מובנת היא. המשמעות של הוצאת צו הפסקה שיפוטי מכוח סעיף 239 לחוק היא, כי לא יוכלו להמשיך להתגורר בדירות שרכשו במיטב כספם. ואולם אין מנוס מן התוצאה שאליה הגענו. אין להשלים עם הזלזול בחוקי התכנון ובהליכים הנדרשים על פיהם - זלזול שהפך כמעט לנורמה מקובלת בחברתנו. הגנת הסביבה ושמירה על נכסי נוף השייכים לציבור הינם ערכים חשובים הראויים לכיבוד. דיני התכנון נמנים עם הכלים שיצר המחוקק כדי להבטיח את ההגנה על ערכים אלה; על כן, ועקב עצמתם של האינטרסים העומדים מנגד, מצווים מוסדות התכנון למלא את חובתם ולשמש כבלם אל מול הפרות החוק." רע"פ 1520/01
מרינה הרצליה • "... שאלת יישומה הלכה למעשה של התשתית התכנונית על השטח הידוע כמיתחם המרינה בהרצליה... מיתחם המרינה יועד, על-פי התכניות, להיות "אזור תיירות ונופש" שהבנייה למגורים אסורה בו. עולה השאלה האם בניית דירות במיתחם המרינה ושיווקן כדירות מגורים לכל דבר ועניין, מתיישבת עם התשתית התכנונית החלה במיתחם. כן עולה השאלה מהו הסעד הראוי באם יתברר כי בניית הדירות ושיווקן כדירות מגורים אינם מתיישבים עם דיני התכנון והתשתית התכנונית במקום."
מרינה הרצליה – הליך ראשון דין העתירה להתקבל בחלקה כך שיוצהר כי השימוש למגורים בדירות הנופש שבמתחם המרינה הוא שימוש שאינו חוקי. לפיכך, על בעלי דירות הנופש לצרפן, כענין שבחובה, למאגר דירות להשכרה על מנת שתעמודנה לרשות ציבור התיירים המזדמן והציבור הרחב לצרכי איכסון מלונאי פרק זמן מינימלי מדי שנה" גורן, עת"מ 2038/98
מרינה הרצליה – הליך ראשון • "קנינן של חברות הבנייה מעולם לא כלל זכויות שאין הדין מאפשר להקנותן... כל זכות שרכשו חברות הבניה במתחם המרינה לא כללה מעולם את הזכות למגורים כאמור, ואין לומר כי זכות זו נגרעת מהן כעת שלא כדין." גורן, עת"מ 2038/98 • בניגוד לפסקי-דין אחרים, פסק דין זה היווה תקדים בכך שהוחל גם על רוכשים ערב העתירה (מאוחר יותר הוצאו הרוכשים מהעתירה).
מרינה הרצליה - הליך שלישי • "... להן (חברות הבנייה נ.פ.) לא קם אינטרס לגיטימי הראוי להגנה, שכן האיסור על שימוש למגורים במיתחם המרינה היה כל העת מול עיניהן, והן פעלו בניגוד לאיסור זה. הן היו מודעות לכך שהבנייה והשיווק של הדירות כדירות מגורים אינם תואמים את התכניות, והבינו כי פעילותן זו משמעה הפיכת המרינה לשכונת מגורים. הייעוד המלונאי של האזור ושל הדירות היה מובן מאליו, והחברות נקטו גישה של עצימת עיניים בהתכחשן להוראות ברורות בתכניות ובהיתרים."
מרינה הרצליה - הליך רביעי • "... את המונח "דירות נופש" יש לפרש הן על-פי הניסוח המילולי והן על-פי התכלית - הסובייקטיבית והאובייקטיבית כאחת - כדירות שנועדו לשימוש ציבורי למטרות נופש. שימוש זה שולל מגורים רגילים דרך קבע במיתחם" פרוקצ'ה, עע"מ 2273/03
מרינה הרצליה - הליך רביעי • "זכויות הקנין שרכשו המערערות היו כפופות, מלכתחילה, להגבלות התכנון והשימוש הנגזרות מאופיו וייעודו של השטח. יכולתן להפיק הנאה מקניינן הוגבלה במגבלות שנועדו לשמר, בגבולות מסויימים, את הנאת הציבור מהמבנים שיוקמו במיתחם למטרות נופש. הגבלות אלה עומדות במבחניה של פיסקת ההגבלה שבחוק היסוד, תואמות את ערכיה של המדינה, נעשו לתכלית ראויה, ומקיימות את דרישת המידתיות. ואף מעבר לכך: שלילת זכותם של בני הציבור לנכסים העומדים להנאת הכלל, היא היא שעשויה לעמוד בסתירה לעקרון החוקתי האוסר על פגיעה בקניינו של אדם, והפעם - בקנין הציבור..." פרוקצ'ה, עע"מ 2273/03
מרינה הרצליה - הליך רביעי • "...הדירות שנבנו ונבנות... ...צריכות לעמוד לשימושו של הציבור הרחב לצרכי נופש. הדרכים למימוש ייעוד זה עשויות להיות מגוונות, וכל שימוש שישיג באופן אמיתי את המטרה הייעודה, יענה על התכלית הראויה. • מבין קשת האפשרויות, אפשרית הדרך של מכירה לבעלים פרטיים אשר תוטל עליהם החובה להעמיד את דירותיהם להשכרה לציבור לפרקי זמן מינימליים בכל שנה, על-פי תכנית שתותווה על-ידי רשות התכנון לעניין זה. • אפשרות אחרת היא, שהיזמים ימכרו מאגר של יחידות דיור לגורם אחד אשר יעמידן מטעמו להשכרה לציבור לצרכי נופש לכל ימות השנה; • אפשרות נוספת היא כי היזמים עצמם יותירו מאגרי דירות בבעלותם וישכירו אותם לציבור הרחב, וקשת האפשרויות אינה מתמצית בזאת. • קיים, אפוא, מגוון אפשרויות להגשמת ייעוד הדירות כיחידות המיועדות לנופש ותיירות, ואין להגביל מראש את המנגנון שייבחר לצורך כך, כל עוד ייעוד הדירות לנופש יוגשם באופן אמיתי"
מרינה הרצליה - הליך רביעי • "... יש להסתפק בהצבת העיקרון, כפי שעשה בית המשפט לעניינים מינהליים, ובדין כך. עם זאת, במסגרת קביעת העקרון, יש לקבוע כי השימוש בדירות חייב להיות בעיקרו שימוש ציבורי, ולכן יש להעמיד את הדירות לרשות הציבור הרחב בכל דרך שהיא במשך מרבית תקופת השנה ולמעלה ממחצית השנה במצטבר. הוראה ברוח זו תיכלל בכל חוזה לרכישת דירה במיתחם, ותחול על כל הרוכשים, ועל חליפיהם, בעתיד"
היוצא מהכלל - רצ / 1 / 29 / 2 • תכנית מאושרת משנת 1990 החלה על שטח של 468 ד' באזור חוף ראשל"צ. • תמ"א 13 מייעדת את חוף הים כשטח ישוב. • בחוף הים 3 מגרשים בעלי יעוד זהה, אחד מהם (161) נשוא הדיון. • ס. 10 להוראות התכנית מגדיר את ייעוד השטח כ"אמצעי איכסון ורווחה – בתי מלון לסוגיהם, מלון דירות, בתי הבראה, דירות נופש, בתי אבות, שרותי תירות ונופש, שרותים נילווים, מסחר..." • הועדה המקומית ראשל"צ נתנה הוציאה היתר לפיו 20% מהדירות יהיו ב"פול" השכרה מלונאי. • על ההחלטה הוגש ערר ע"י חברי ועדה מקומית וע"י נציגי משרדי ממשלה (תיירות, איכה"ס, פנים).
החלטת ועדת הערר בראשות עו"ד מאמו: • "הגם שבמקרה שבפנינו אין תחולה לתמ"א 13 גם איננו עוסקים בביטוי "מלון דירות" שהוא בודאי סוג של מלון, אלא בביטוי "דירות נופש" אשר לא בהכרח חייבות להיות במסגרת של מלון." • "העולה מהאמור לטעמנו הוא כי המקרה שבפנינו שונה בכך שבעניינינו אין נורמה תכנונית גבוהה יותר, או אפילו שוות מעמד, אשר יכולה להקרין או להכתיב פרוש מסוים אחר למונח דירות נופש". • "לאור כל האמור לעיל לטעמנו יש לבטל את מגבלת ה"פול המלונאי" שנקבע בהחלטת הועדה המקומית ולקבוע כי על הועדה המקומית לכלול בתנאי ההיתר הוראה שתמנע איחודן של יחידות בפרויקט".
עתירה על החלטת ועדת הערר • העתירה הוגשה ע"י דב צור, אט"ד. • מוסדות המדינה (תיירות, איכה"ס ופנים) הצטרפו לעותרות: "...עפ"י ההחלטה, תציג הפרקליטות את עמדת אותם גופים בדיון ותטען, כי החלטת ועדת הערר שלא להחיל על דירות הנופש חובת השכרה, שגויה ודינה להתבטל". • עוד מעמדת המדינה: "דין העתירות המאוחדות להתקבל, במובן זה, שהחלטת ועדת הערר, לפיה: דירות נופש לא יהיו כפופות לפול השכרה מלונאי לטובת כלל הציבור, דינה להתבטל." • אנו סבורים כי פרשנות ועדת הערר לפיה יש לבטל כליל את חובת ההשכרה מלונאית היא פרשנות שגויה המפקיעה מידי הציבור שטח בעל ערך יחודי לטובת שימוש של מעטים שיהיה בו, בפועל שימוש אסור למגורים. החלטת ועדת הערר שגויה בכך שכגוף תכנוני לא הגנה על מתחם קרקע בעל אופי יחודי המיועד מעצם טיבו לתועלת הציבור הרחב.
המשך / עתירה על החלטת ועדת הערר • עמדת המדינה היא כי יש לקבל את העתירות ואת עמדת המיעוט בועדת הערר שקבעה כי יש להטיל על כל דירות הנופש חובת השכרה מלונאית, וזאת על מנת להבטיח כי הציבור כולות יוכל להנות מן המתחם." • לפסק הדין המקיף (מרינה הרצליה נ.פ.) חשיבות עצומה בעניינינו, שכן יש לראות בו ציון דרך חשוב ומנחה בהיבט העקרוני במסגרת בה נבחנת השאלה איזו הגנה יש ליתן למתחמי קרקע בעלי אופי מיוחד שנועדו לרווחת הכלל, מתחמים שיש להשתמש בהם אלא למטרות כלל הציבור, לתועלתו ולרווחתו". עתמ 2206/06
תמונת מצב • פרויקטים שנבנו על קרקעות שיועדו לתיירות ונופש ולא הוגשה נגדם עתירה - פרויקטים אלו שווקו כדירות נופש למגורים לכל דבר ועניין. דברים אלו יפים לגבי 'כפר הים' בגבעת אולגה, סי אנד סאן בתל אביב, מרינה אשקלון ועוד. • פרויקטים שנבנו על קרקעות שיועדו לתיירות ונופש והוגשה נגדם עתירה - בפרויקטים אלו בתי המשפט החילו את הפסיקה רק על הרוכשים לאחר פסק הדין ונתנו הגנה לרוכשים ערב הפסיקה. כך הדברים לגבי המלונית בנהריה, מגדלי חוף הכרמל בחיפה והמרינה בהרצליה. • פרויקטים שאושרו במהלך שנות ה-80' וה-90' כדירות נופש אך בנייתם לאהחלה- בכל אותם פרויקטים אנו עדים לניסיון של היזמים לאפשר את שיווק דירות הנופש למגורים. בימים אלה מופעלים לחצים לאפשר שיווק של דירות נופש במבנן D בנת/600, בתכנית למלונאות במגדל ג/5966, ראשל"צ ועוד. • פרויקטים שאושרו בשנים האחרונות - ככלל, לא אישרו מוסדות התכנון בשנים האחרונות פרויקטים מלונאיים הכוללים את המושג 'דירות נופש', על אף שורה של ניסיונות לעשות כן. בין הניסיונות הללו שנעשו וכשלו ניתן לציין את הכוונה להגדיל את פרויקט 'כפר הים' בחדרה, פרויקט של חברת 'סקום' בדרום עכו ופרויקט 'אדוית' מדרום למרינה באשדוד.
המציאות בשטח מתח הולך וגובר בתחרות על השטח בין הקניין, השימוש והאינטרס הפרטי לקניין, השימוש והאינטרס הציבורי
מרינה הרצליה – מתוך תכתובת בין נציגי הדיירים לחברת הניהול (אזורים וקנדאל) • ב-7.12.06 ניתן פסק-דין בבית המשפט העליון אשר לא חזר על קביעת בית המשפט המחוזי בדבר חובת השכרה מלונאית. • "נציגות הבית המשותף" מתנגדת להפעלת מלון בבניין ולכן "טוב תעשו אם תחדלו מהנסיונות לשכנע מי מבעלי הדירות והנופש לצרפן למאגר אחסון מלונאי". • "ניהול מלון נוגד את היתר הבניה של הבניין שאין בו שום אלמנט של מלון. ניהול המלון פוגע באורח קשה בדיירי הבנין, גורם לשחיקה גוברת של הרכוש המשותף ומפחית את שווי הדירות במידה ניכרת". • "כי קיים הבדל רב בין שווי דירה בבנין המשמש למגורים לבין שווי דירה בבניין המשמש גם למלון". • "מגורים בבניין בו מנוהל מלון אינם דומים כלל למגורים בסביבה שלווה ומטופחת". • "ניהול המלון פוגע בצורה קשה בהרגשת הפרטיות של רוכשי הדירות ובאיכות חייהם". • "מוצע לכם לחדול מיידית מכל נסיון "לארגן" המשך ניהול מלון באוקיינוס במרינה, היה ולא תשמעו להצעה זו, תוגש כנגדכם תביעה אישית הן לצו מניעה והן כספית לפיצויים בסכומים נכבדים כגודל ירידת ערך דירות הנופש ופיצויים בגין הפגיעה בהנאה והשימוש בדירות הנופש".
סיכום • מחד גיסא, פסיקה משפטית חד משמעית ומודעות גוברת של מוסדות התכנון ומשרד התיירות. • מאידך גיסא, מגמה הולכת וגוברת של עירוב שימושים ומלונאות מיוחדת במטרה להגביר את התחרותיות אל מול המגורים בנוסף להרחבת וגיוון המוצר התיירותי. • היכולת לעשות את השינוי ממלונאות למגורים קל יותר כאשר מדובר ב'מלונאות מיוחדת' או בעירוב שימושים מאשר כשמדובר במלונאות רגילה. • הפיתוי הכלכלי העצום לעשות שינוי מייעוד מלונאי למגורים מחייב אכיפה מוגברת, נחושה ובעלת סמכויות. • ניתן לצפות להחרפת המתח בין הקניין הפרטי לציבורי בתחרות על השטח בין שני השימושים.
