משטר המקרקעין בישראל : מקולקטיביזם לאומי להפרטה סלקטיבית

1. משטר המקרקעין הישראלי: מהלאמה להפרטה סלקטיביתד"ר אלכסנדר (סנדי) קדרהפקולטה למשפטים, אוניברסיטת חיפהכנס: שישים שנות משפט בישראל, הבינתחומי הרצליה, 11.05.08.

2. משטר המקרקעין בישראל:מקולקטיביזם לאומי להפרטה סלקטיבית גיבושו של משטר המקרקעין: 1948-שנות השישים. • המהפכה הקרקעית הראשונה: קולקטיביזם לאומי. הלאמת קרקעות מערבים וקרקע ללא בעלות פורמלית. שליטה ריכוזית ב 93% מן המקרקעין באמצעות מנהל מקרקעי ישראל ומועצת מקרקעי ישראל. הקצאה סלקטיבית של זכויות מגבלות במקרקעין (זכות להחזיק ולהשתמש) במגזר היהודי בלבד. שינוי משטר המקרקעין - שנות ה 90 ואילך. המהפכה הקרקעית השניה - הפרטה לאומית. • תהליך הקניניזציה ו"הבהרת הזכויות" מפלח את הקבוצות – חלק מקבלות זכויות קניין חזקות וחלק הופכות למשוללות זכויות.

3. מדיניות לאומית קולקטיביסטית • משטר מפא"י: קולקטיביזם ריכוזי. • שליטה מרכזית בכלכלה, בעיקר דרך הממשלה וההסתדרות. • חקיקה חברתית וזכויות סוציאליות מגזריות. • פערים חברתיים קטנים בקרב המגזר היהודי (מדד ג'יני פחות מ 0.3). • פערים בין שלוש הקבוצות החברתיות העיקריות – אשכנזים, מזרחיים וערבים.

4. הלאמת קרקעותמתוך דו"ח ועדת אור (2003) • "בשנים הראשונות לקיומה נטלה המדינה לידיה שטחים נרחבים של אדמות ערבים. חלק הארי של שטחים אלה היה רכוש נטוש שהועבר (בשלב ראשון) לידי האפוטרופוס לנכסי נפקדים. אדמות אחרות הועברו לידי המדינה במגוון של עילות משפטיות, ובכלל זה אדמות שהוכרזו כשטחים סגורים לצורכי ביטחון או אימונים צבאיים, ואדמות שהופקעו לצורכי ציבור ולצורכי פיתוח. כן הועברו לניהול המדינה נכסי ההקדש המוסלמי." • "בעיה קשה אחרת, הקשורה בסוגיות הקרקעיות, היתה בעייתם של הפליטים הפנימיים המכונים גם "נפקדים נוכחים". • "פעולות ההפקעה היו רתומות בבירור ובמוצהר לאינטרסים של הרוב היהודי. האדמות הועברו לידי גופים, כמו הקרן הקיימת, המיועדת על פי הגדרתה לשרת את ההתיישבות היהודית, או מינהל מקרקעי ישראל, אשר על פי דפוסי ניהולו שירת אותו היעד. על האדמות המופקעות קמו מאות יישובים יהודיים, כולל ערים חדשות כנצרת עילית וככרמיאל. בתודעה הקיבוצית של החברה הערבית נתפשו ההפקעות המסיביות של שנות החמישים והשישים כמפעל נישול."

5. יצירת משטר מקרקעין לאומי-ריכוזי • 1960: הקמת מנהל מקרקעי ישראל ומועצת מקרקעי ישראל. • אמנה בין הקק"ל לבין מדינת ישראל, תפקיד דומיננטי של הקק"ל במנהל ובמועצה. וייץ מנהל המנהל, נציגות פריטטית במועצה, העברת קרקעות נפקדים לקק"ל. ניהול כל יערות ישראל. • המוסדות הציוניים – הקק"ל והסוכנות היהודית, מכשירים מרכזיים בפרויקט יהוד המרחב.

6. הקצאת קרקעות מגזרית המדינה סוכן דיור מרכזי. נכון ל שנת 1979 שיא של למעלה מ200,000 דירות בדיור ציבורי. ב 1983 כ14% מן הציבור גר בדיור ציבורי. אחוזי בעלות גבוהים ביותר (73% בעלי זכויות קניין בדיור). הבדל משמעותי בין שלוש הקבוצות העיקריות.

7. סיכום המצב עד לשנות ה - 90. • כ 93% משטח ישראל, פורמלית - לרוב המחזיקים זכויות עמומות, היכולות להילקח או להסתיים ולחזור לבעלים - מקרקעי ישראל. • קיבוצים ומושבים– בדרך כלל חוזים קצרי טווח או רשיון במקרקעין. החלטה מס’ 1 של מועצת מקרקעי ישראל, עם שינוי יעוד חזרה לבעלים. הוראות דין המאפשרות פינוי כמעט מידי במושבים. רוב הקרקע הועברה לאחר הקמת המדינה. • חוכרים עירוניים - חוזה ל 49 +49. • דיירים בדיור ציבורי - פינוי תוך 60 יום. • בין פולשים לבני רשות - (כפר שלם, גבעת עמל). • כפרים בלתי מוכרים - מסיגי גבול.

8. שנות ה- 80 ואילך תהליכי ההפרטה: "מי למעלה, מי למטה" • "מהפכת ההפרטה" מתרחשת באופן הדרגתי, 1977, או 1985 (חוק ההסדרים תכנית הייצוב). האידיאולוגיה הניאו-ליברלית מקבלת מעמד כמעט הגמוני (במקביל להמשך אידיאולוגיה לאומית). (מדינה יהודית ניאו-ליברלית). • מקולקטיביזם להפרטה סלקטיבית (חברות ממשלתיות, בנקים, תקשורת, כבישים, בריאות, חינוך, לרבות אוניברסיטאות,, בתי סוהר, בדרך דואר, חברת החשמל וכו'). • נסיגת המדינה – מוצאת ביטוי לאחרונה במלחמת לבנון השניה, שדרות. • מי ישמור עלינו מפני המפריטים (הון ושלטון, דלת מסתובבת). משרד האוצר כסוכן עיקרי. • ביזור סמכויות כלפי רשויות מקומיות מעמיק ומקבע פערים. (תמר מול דימונה וערד). • הפרטה זוחלת של מקרקעי ישראל. (מקיבוץ לחוות בודדים). • ניסיון להמשיך את הפרויקט הלאומי – אך בדרכים אחרות – למשל "הפרטת" מקרקעי הקק"ל, חוות בודדים, מאחזים.

9. מי למעלה? • המגזר העירוני המבוסס (חוכרים לדורות): מהוון זכות החכירה ועד בעקבות דו"ח ועדת גדיש מעבר לבעלות (החלטה 1066) • במגזר הכפרי, החל מ 1992 (החלטה 533) תהליכים של לגליזציה והענקת זכויות משמעותיות במגזר הכפרי למרות שהשפעתו מוגבלת, עקב החלטות חדשות וישום בעיייתי. בניה בלתי חוקית בישובים הכפריים בחלקה הגדול זוכה ללגליזציה ריאטרואקטיבית. • בעלי הון: השבחת זכויות והעברת זכויות למחזיקים כגון בריכות המלח בעתלית ואילת. תהליכים דומים ביחס ליכיןחק"ל, שרגא בירן, דור אלון. • הקצאת חוות בודדים ולגליזציה שלהן באופן רטרואקטיבי. • מאחזים "בלתי מורשים" זוכים לתמיכה (דו"ח טליה ששון) וכן הגנה משפטית ופיזית – למשל שב"מ. • הפרטת המרחב הציבורי: יזום שכונות סגורות (ארסוף, געש על הים, אנדרומדה), סגירת חופים לאירועים, חופים פרטיים בכנרת ובים התיכון).

10. מי למטה? • ערבים – ובמיוחד בדווים. • "פולשים" כגון תושבי כפר שלם. • חלק מדיירי דיור ציבורי.

11. מצבם של הערבים. • תהליכי הלאמה והפקעה מתמעטים (לא נשאר הרבה) • חריג עיקרי: הסכסוך עם הבדואים בנגב • הדיון העיקרי – שאלות של ההקצאה. • רטוריקה מסוימת של שוויון במקרקעין (קעדאן, בג"צ הקרקעות, אזורי עדיפות לאומית). פערים משמעותיים ביישום. • הקצאת קרקעות,זכויות תכנון, שטחי שיפוט, אזורים סגורים כגון שטחי אימונים, שמורות טבע וכו'. • זכויות ביחס לעבר פליטים פנימיים/נפקדים נוכחים (כגון איקרית/ברעם) • מעמדה של קק"ל ורפורמות במקרקעי ישראל ומנהל מקרקעי ישראל. "הצעת חוק ניהול קרקעות קק"ל לטובת העם היהודי."

12. דיור • דיור ציבורי – חיסול הדיור הציבורי: • היעדר מתמשך של בנית דיור ציבורי. • חוק הדיור הציבורי ועצירתו בחוק ההסדרים, בג"צ רן כהן. • מבצע "כאן ביתי" למכירת הדירות בדיור הציבורי ברחבי הארץ, לזכאים לכך. • כיום נותרו כ80,000 דירות בדיור ציבורי. • פינוי דור ההמשך של דיירי הדיור הציבורי ("צדק חלוקתי" בתוך מגזר מצומצם – אך לא כלפי קבוצות אחרות. • מפוני משכנתאות (40% מן מהפיגורים בתשלום המשכנתא החלו כבר בשנה הראשונה.)

13. ירידת כמות דירות דיור ציבורי לנפשמאז תחילת שנות ה 90 אין בניית דיור ציבורי

14. רישיון במקרקעין כדוגמה למהלך הקניניזציה והבהרת הזכויות • בחלק מן הקבוצות, הרשיון במקרקעין הופך כמעט לבעלות (מושבים), באמצעות החלטות של מועצת מקרקעי ישראל ומהלכים דומים. • בחלק הוא נחלש (פסיקה בנושא בני רשות באיזורים של "פולשים לשעבר" כגון כפר שלם, שכונת הארגזים וכו'.) • בדווים – למרות שהבדואים שהועברו לאיזור הסייג נופלים להגדרה של בני רשות (אל-קאלב נ' אוניברסיטת בן גוריון) בפועל מוגדרים כפולשים.

15. מושבים

16. מלכות החרמון

17. מלכות החרמון • אין כל הסכם המסדיר את אחזקת אתר החרמון והוא מוחזק על ידי חברה פרטית שבבעלות מושב נווה אטיב. מתקיים כעת משא ומתן בין נווה אטיב למינהל (משא ומתן סגור שהציבור לא שותף לו). חברת הר חרמון שירותי ספורט ונופש באזור הר החרמון ח.פ 5106797-9, לא רק מחזיקה באתר החרמון ללא הסדרה חוזית, אלא גם אינה משלמת כל תמורה כספית למדינה עבור אחזקת האתר. • שר הבינוי והשיכון זאב בוים: (תשובה לשאילתה) ישיבה מס' 184 24.12.07 "אתר החרמון ניתן בהרשאה למושב נווה-אטי"ב עם כינון הממשל הצבאי ברמת הגולן, כחלק מאמצעי הייצור של המושב, במסגרת הסכם משולש שנחתם בין הממונה על הרכוש – המינהל האזרחי – ברמת-הגולן, ההסתדרות הציונית והמושב. בתחילת שנות ה-80 נגרע שטח האתר מחוזה המשבצת של היישוב, אך לא נגרע ממפת המשבצת, ובפועל הוחזק על-ידי המושב ללא כל התנגדות מצד המינהל אשר המשיך להתייחס אליו כאל חלק מאמצעי הייצור.  חוזה המשבצת עם היישוב חודש מדי שלוש שנים, והאחרון הסתיים ב-11 באוקטובר 1996, ומאז לא חודש. מושב נווה-אטי"ב מחזיק בשטח משנות ה-70 ועד היום ברציפות.  המשא-ומתן עם היישוב הוא לחידוש חוזה המשבצת, והמגמה היא לחתום עם היישוב על חוזה נפרד לגבי אתר החרמון על-פי התנאים שיסוכמו, לרבות תנאים כספיים. ההתייחסות לאתר החרמון הנה כאל חלק מאמצעי הייצור של המושב, ועל כן לא נגבו כספים בעבור האתר בנפרד."

18. בדווים: בני רשות באזור הסייג?

19. אזור הסייג • החל מן המלחמה ובעשור שלאחריה גירשה מדינת ישראל את מרבית הבדווים מן הנגב. במקביל, התגבשה מדיניות שכוונתה הייתה ריכוז כל הבדווים באזור אחד בנגב. מאוחר יותר, גובשה והחלה להיות מיושמת מדיניות של עיור כפוי על הבדווים שמטרתה הייתה ריכוזם במספר מועט של עיירות. במקביל הוגדרו כל המקומות הבדווים שמחוץ לעיירות הקבע כ"ישובים לא מוכרים" או כ"ישובים ספונטאניים" בלתי חוקיים. הניסיונות לעיור כפוי של הבדווים, שאנו נמצאים בעיצומם, נחלו הצלחה חלקית בלבד. • ואכן, כפי שברור היום מן המחקר ההיסטורי, בשנים שלאחר מלחמת העצמאות הועבר חלק ניכר מן הבדווים על ידי השלטונות הישראליים ממקומותיהם הרגילים לאזור המצוי בצפון הנגב, באזור בקעת באר שבע, ושנקרא אזור הסייג שגבולותיו היו שובל בצפון, באר שבע במערב, דימונה בדרום וערד במזרח. אזור זה היה אזור צבאי סגור בן למעלה ממיליון דונם עליו חלו חוקי שעת חירום .

20. פסק דין אל קאלב נ' אוניברסיטת בן גוריון • השופט מלץ "המערערים היו תושבי הנגב המרכזי עד לשנת 1959, עת הועברו על ידי הממשל הצבאי לאזור נחל סכר שבנגב והגישה לאדמותיהם הקודמות נאסרה עליהם" • "אין לראות חזות הכול בטענה כי המערערים לא הציגו מסמכים בכתב, המעידים על העברת הבעלות במקרקעין או על זכויות שהוקנו להם בקרקע." • "הרשות שנתנה לתובעים להשתמש במקרקעין הכוללים את אדמת המריבה, נתנה להם חלף מקרקעיהם הקודמים שמהם נותקו על ידי הממשל הצבאי, רשות זו נתנה להם מתוך התחושה של מחייבות מוסרית אך גם כדי לשכך את מחאתם הצפויה ולמנוע מהם צעדי מחאה..." • "לא נותר לי אלא לקבוע, כי למערערים ניתן רישיון בתמורה לשימוש במקרקעין, ולא ניתן לבטלו ללא תמורה."

21. במיוחד בפרקטיקה של רשויות המנהל, וכן פסיקות של בתי משפט נמוכים. המצב בפועל: אין הכרה בזכויות הבדווים באזור הסייג.

22. "פולשים" • סלמאן עדרה נ' רשות הפיתוח (1.05 השופטת פרוקצ'יה) • הוגשה בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית משפט השלום. בבקשה לעיכוב ביצוע הפינוי סומך המבקש ידיו על דעת המיעוט שבפסק דינו של בית המשפט המחוזי, לפיה על המשיבה לפצותו במקרה של פינוי. לאור דעת המיעוט, סובר המבקש כי טובים סיכוייו לקבל רשות ערעור בערכאה זו. לפיכך, ולאור העובדה שהוא מחזיק במקרקעין הנדונים מעל 40 שנה, הוא טוען כי עיכוב פסק הפינוי לא יגרום למשיבה כל נזק, בעוד הפינוי עלול לגרום לו נזק חמור ובלתי הפיך, באם בקשתו תתקבל ופסק הדין יבוטל. ... קבע על ידו, כי המבקש אינו דייר מוגן, אלא בעל מעמד של בר רשות ללא תמורה, לאור הימנעותה של המשיבה לאורך שנים מכל פעולה שהיא לפינויו מהמקרקעין. עוד נקבע כי רשות זו ניתנת לביטול, ונדחו טענות המבקש כי אין לפנותו מטעמי צדק או כי יש להתנות את הפינוי בפיצויו על השקעותיו במקרקעין. ... אין להיענות לבקשת המבקש למתן רשות ערעור. הבקשה אינה מעלה שאלה עקרונית, החורגת מעניינם הפרטני של הצדדים והמצדיקה דיון בערכאה שלישית

23. צדק חלוקתי במקרקעי ישראל (מתוך בג"צ קעדאן ובג"צ הקרקעות) • "השוויון הוא מערכי היסוד של מדינת ישראל. כל רשות בישראל - ובראשן מדינת ישראל, רשויותיה ועובדיה - חייבת לנהוג בשוויון בין הפרטים השונים במדינה …חובתה של המדינה לנהוג בשוויון משתרעת על כל פעולותיה. היא חלה, איפוא, גם לענין הקצאת מקרקעי המדינה." • "המקרקעין הם ... משאב חיוני מאין כמותו ובעל ערך רב. יש להם חשיבות גדולה במיוחד במדינה כמו ישראל, אשר גבולותיה צרים, צפיפות האוכלוסייה בה גדולה, ובהיותה ארץ קולטת עולים. אי אפשר לייצר קרקע, ועל כן על מדינה לכלכל צעדיה בהתחשב במצאי המקרקעין שבידה." • "עניינו של ערך הגשמת צדק חלוקתי בהקצאת מקרקעין על ידי מינהל מקרקעי ישראל... בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים, חברתיים ואחרים. החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית.."

24. עם הפנים לעתיד • חוק לרפורמה במקרקעי ישראל. • קריטריונים אוניברסאליים ותפיסה אזרחית. החלת עקרונות של כבוד האדם, שוויון אזרחי, צדק חברתי וחלוקתי על כל תחומי הקרקע והמרחב הישראלי. • קריטריונים נוספים - משך זמן החזקת הקרקע, צרכים, פיצוי על נטילת אמצעי יצור. • מיסוי פרוגרסיבי משמעותי את כל ההטבות הניתנות, מעבר להעברת הבית עצמו לחכירה לדורות של בעליו. • תקרה של הטבות. • סבסוד משכנתאות ובניה ציבורית למגורים והשכרה. • דיור בהישג יד (דב"י) • מקרקעי הקק"ל ועתיד מועצת מקרקעי ישראל. נציגות, תוכן ירוק וחברתי לקק"ל. (חוק ניהול קרקעות קק"ל לטובת העם היהודי). • דמוקרטיזציה של מנגנוני קבלת ההחלטות השונים (ממ”י ועדות תכנון, וכו’.). • הצעת החלטות מועצת מקרקעי ישראל. נציגות הרבה יותר מייצגת. שקיפות. דיונים פתוחים לציבור. • פתרון סוגיית הבדואים בדרך לא משפטית. CBI, ועדה בראשות השופט גולדברג. • שינוי גבולות בין מועצות אזוריות, ערי פיתוח וישובים ערבים. • חיזוק מנגנוני אכיפה – אך הפעלתם באופן שוויוני. • חיזוק מוסדות התכנון, וניתוקם מאינטרסים מקומיים (יצירת רובד מקצועי) • שמירת המרחבים הציבוריים (כינרת, ים, גנים לאומיים).