Prof. dr. Nenad Zakošek Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu

1. Prof. dr. Nenad ZakošekFakultet političkih znanostiSveučilišta u Zagrebu Parlament i zastupnici Predavanje 22. listopada 2010. Politička akademija Novo društvo

2. Povijesno podrijetlo parlamenta • Parlamenti se razvijaju iz kraljevskih savjetodavnih vijeća, koja se u kasnom srednjem vijeku strukturiraju kao staleška vijeća, podijeljena na visoko (svjetovno i duhovno) plemstvo i niže plemstvo i građanstvo • Zastupnici u staleškim vijećima sudjeluju ili na temelju nasljednog prava, ili kao izaslanici svojih ruralnih okruga i gradova s imperativnim mandatom • Najvažnija ingerencija staleških predstavništava u odnosu na kralja je odobravanje poreza • Povijesni uzori: • Rimski Senat: nastao u doba monarhije kao kraljevo vijeće obiteljskih poglavara, za vrijeme Republike postaje uz narodnu skupštinu (comitia curiata) najviše zakonodavno tijelo, koje bira političke dužnosnike; senatore na njihovu dužnost imenuje censor • aristokratska vijeća gradskih republika, poput Velikog i Malog vijeća te Vijeća umoljenih Dubrovačke Republike • Englesko kraljevsko vijeće (Curia regis, 1066-1215): kraljevo savjetodavno tijelo sastavljeno od visokog plemstva, u koje kralj kasnije imenuje i predstavnike nižeg plemstva → Parliament of England, sastavljen od nasljednoga visokog plemstva (House of Lords) te izabranih predstavnika nižeg plemstva i građana (House of Commons)

3. Valovi parlamentariziranja političkih poredaka u Europi

5. Odnos egzekutive i legislative u političkim porecima: povijesni razvoj

7. Načela organizacije i rada parlamenta Institucionalna načela koja su se ustalila tijekom povijesnog razvoja političkog predstavništva iz staleške u opću građansku instituciju: • jednakost svih zastupnika (nema unutarnje hijerarhije) • institucija slobodnog mandata • institucionalna zaštita zastupnika od izvršne vlasti: zastupnički imunitet (sudski progon samo uz odobrenje parlamenta), nekažnjivost za iskaze u obavljanju zastupničke funkcije • autonomno odlučivanje o unutarnjem ustrojstvu, pravilima rada i zasjedanju parlamenta (parlamentarni poslovnik) • proceduralna pravila zaštite političke manjine (opozicije) u parlamentu – majoritarni ili konsenzualni sustav: udio opozicije u predsjedništvu parlamenta, opozicijski veto na poslovnik, odredbe o kvalificiranoj većini, velik broj plenarnih zasjedanja, udio opozicije u odborima, pravo na uvid u vladine akte, pravo pozivanja svjedoka

8. Glavne značajke parlamentarizma • skupština postaje parlament (= predstavničko tijelo koje formira vladu) • dva dijela izvršne vlasti: vlada i državni poglavar • državni poglavar (predsjednik) imenuje mandatara za predsjednika vlade • predsjednik vlade predlaže ministre • vlada (kabinet) je kolektivno tijelo • ministri mogu biti zastupnici u parlamentu • vlada je politički odgovorna parlamentu • predsjednik vlade može državnom poglavaru predložiti raspuštanje parlamenta • vlada je samo posredno odgovorna biračkom tijelu • parlament je žarište vlasti u političkom sustavu

9. Funkcije parlamenta Glavne funkcije parlamenata: • predstavljanje društva • zakonodavstvo • usvajanje proračuna • formiranje vlade • nadzor nad radom vlade • deliberacija • regrutacija političke elite

10. Ustavne ovlasti Hrvatskog sabora (čl. 80) Hrvatski sabor: – odlučuje o donošenju i promjeni Ustava, – donosi zakone, – donosi državni proračun, – odlučuje o ratu i miru, – donosi akte kojima izražava politiku Hrvatskoga sabora, – donosi Strategiju nacionalne sigurnosti i Strategiju obrane Republike Hrvatske, – odlučuje o promjeni granica Republike Hrvatske, – raspisuje referendum, – obavlja izbore, imenovanja i razrješenja, u skladu s Ustavom i zakonom, – nadzire rad Vlade Republike Hrvatske i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Hrvatskom saboru, u skladu s Ustavom i zakonom, – daje amnestiju za kaznena djela, – obavlja druge poslove utvrđene Ustavom.

11. Raspuštanje Sabora Hrvatski sabor se može raspustiti ovim postupcima: • odlukom većine svih zastupnika (tj. apsolutnom većinom), samoraspuštanje (prema čl. 77. Ustava RH) • odlukom Predsjednika Republike, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade i nakon savjetovanja s predsjednicima zastupničkih klubova parlamentarnih stranaka u slučaju da Sabor izglasa nepovjerenje Vladi ili da u roku od 120 dana od dana predlaganja ne donese državni proračun (prema čl. 103. Ustava RH)

12. Elementi parlamentarne strukture • Parlamentarni domovi (prvi i drugi dom, donji i gornji dom) • Parlamentarni odbori • Parlamentarne stranke (klubovi zastupnika, parlamentarne frakcije)

13. Bikameralizam:uloga gornjih domova Razlozi postojanja gornjih domova u nekim političkim sustavima: • federalizam: potreba za jednakim zastupanjem svih federalnih jedinica neovisno o broju birača • odmak od intenzivnih političkih sukoba i svakidašnjeg političkog pogona (gornji domovi imaju duži mandat) • tradicija: ostatak staleškog predstavništva (Velika Britanija) Rasprostranjenost bikameralizma u demokratskim sustavima: oko ½ svih skupština; donji domovi u pravilu imaju primat (asimetrični bikameralizam) Načini izbora članova gornjih domova: • neposredni izbori u teritorijalnim jedinicama • posredni izbori (zastupnička tijela federalnih jedinica) • funkcionalno predstavništvo (posredan izbor u društvenim organizacijama) • nasljeđivanje • imenovanje (vlada, predsjednik države)

14. Simetrija ili asimetrija gornjih domova

15. Dvodomni sustavi u zapadnim demokracijama

16. Sastav i funkcije domova Američkog Kongresa House of RepresentativesSenate Način izbora u jednomandatnim okruzima u saveznoj državi (do 1913. delegirani od strane skupštine savezne države) Dobna granica 25 godina 30 godina Trajanje mandata 2 godine 6 godina (1/3 svake 2 godine) Broj članova 435 100 Glavne ovlasti zakonodavstvo zakonodavstvo usvajanje proračuna potvrda predsjedničkih pokretanje impeachmenta imenovanja ratifikacija međunarod. ugovora provedba impeachmenta Politički fokus lokalni/funkcionalni nacionalni

17. Dvodomni parlamenti u Istočnoj Europi

18. Ovlasti Županijskog doma (1993-2001) • predlaže zakone i raspisivanje referendum • raspravlja i daje mišljenje o pitanjima (zakonima) iz djelokruga Zastupničkog doma • daje prethodno mišljenje o prijedlogu promjene Ustava i organskih zakona • raspolaže suspenzivnim vetom: u roku od 15 dana po izglasavanju zakona u Zastupničkom domu može ga vratiti na ponovno odlučivanje (odluka se donosi većinom glasova svih zastupnika) • nadzire rad Vlade: zastupnička pitanja, može osnivati istražna povjerenstva • predlaže članove i predsjednika Državnog sudbenog vijeća • Odlučuje o zahtjevu za zaštitu sudaca protiv odluke DSV-a o razrješenju s dužnosti • predlaže članove Ustavnog suda

19. Plenarni rad parlamenta i parlamentarni odbori Izvorna ideja parlamentarizma: primat plenarnog rada i parlamentarne debate (talking parliament); primjer: britanski parlament (tek 1979. uspostavlja stalne parlamentarne odbore) Razvojna tendencija parlamentarnog rada: opadanje značenja plenarne debate, strože reguliranje rasprave , hijerarhija govornika, raste specijalizacija zastupnika i sve veče značenje rada u odborima; primjer: Kongres SAD (working parliament) Funkcije parlamentarnih odbora: • aktiviranje “običnih” zastupnika (back benchers) • utvrđivanje tehničkih i proceduralnih detalja u zakonodavnom procesu • savladavanje kompleksne materije, organizacija ekspertize • institucionalizacija utjecaja organiziranih društvenih interesa (SAD)

20. Parlamentarni odbori u zapadnoeuropskim demokracijama

21. Odbori u parlamentima Istočne Europe

22. Plenarna zasjedanja zapadnoeuropskih parlamenata

23. Ostala radna tijela Hrvatskog sabora • Nacionalni odbor kao radno tijelo za praćenje programa o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji: 15 zastupnika + 4 vanjska člana • Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa: 4 zastupnika + 3 vanjska člana • Vijeće za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija: 6 članova iz reda uglednih javnih djelatnika • Nacionalno vijeće za praćenje provedbe Strategije suzbijanja korupcije: 5 zastupnika + 6 vanjskih članova

24. Izaslanstva Sabora u međunarodnim parlamentarnim institucijama • Izaslanstvo u Parlamentarnoj skupštini Vijeća Europe: 10 zastupnika • Izaslanstvo u Parlamentarnoj skupštini Organizacije za europsku sigurnost i suradnju 6 zastupnika • Izvršni odbor Nacionalne grupe pri Interparlamenarnoj uniji 7 zastupnika • Izaslanstvo u Parlamentarnoj skupštini NATO-a 3 zastupnika • Izaslanstvo u  Skupštini Zapadnoeuropske unije 10 zastupnika • Ukupno: 36 mjesta u izaslanstvima

25. Sjednice nekih odbora u 4. sazivu Hrvatskog sabora

26. Klubovi zastupnika u Saboru Rad zastupničkih klubova definiran je odredbama Poslovnika Hrvatskoga sabora prema kojima klub zastupnika u Saboru mogu osnovati: • politička stranka koja ima najmanje tri zastupnika, • dvije ili više političkih stranaka koje imaju zajedno najmanje tri zastupnika, • najmanje tri nezavisna zastupnika, • zastupnici iz reda nacionalnih manjina. Zastupnik može biti član samo jednog kluba, a zastupnik iz reda nacionalnih manjina može biti i član kluba stranke kojoj pripada, uz njezin pristanak.

27. Shematski prikaz zakonodavnog postupka ODBORI Iscrpan pregled Glasovanje → U plenum PRVO ČITANJE Rasprava Glasovanje → Odborima DRUGO ČITANJE Rasprava Glasovanje TREĆE ČITANJE Rasprava Glasovanje → Drugom domu PRVI DOM Prihvaća ili odbacuje izmjene KONAČNA VERZIJAZAKONA Potpisom šefa države postaje zakon DRUGI DOM Ponavlja prethodni proces Prvom domu ili zajedničkom odboru oba doma (s izmjenama) ZAJEDNIČKI ODBOR Usklađuje dvije verzije Glasovanje

28. Zakonodavna inicijativa u nekim zapadnim parlamentima

29. Zakonodavna aktivnost Sabora u 4. sazivu

30. Uloga redovne i hitne procedure prilikom usvajanja zakona [Izvor: http://www.sabor.hr]

31. Formiranje vlade u parlamentarnom sustavu Koja će stranka ili stranke formirati vladu? Tko će biti premijer? Kakva će biti opća orijentacija vladinih politika? Koje stranke ili unutarstranačke frakcije će dobiti koje ministarske resore? Koje će osobe dobiti koje resore?

32. Postupak formiranja vlade u zapadnoeuropskim demokracijama

33. Potvrda formiranja vlade u strankama i parlamentu

34. Tipovi vlada u sustavima s čestim koalicijskim vladama u Zapadnoj Europi u 2. polovici 20. st.

35. Trajanje vlada u zapadnim demokracijama(2. polovica 20. stoljeća)

36. Hrvatske Vlade

37. Nadzorna funkcija Hrvatskog sabora Hrvatski sabor raspolaže sljedećim instrumentima nadzora nad radom izvršne vlasti i uprave (prema Poslovniku): • usmena zastupnička pitanja: ograničena na dvije minute za vrijeme “Aktualnog prijepodneva” na početku svake sjednice Sabora, upućuju se članovima Vlade i drugim predstavnicima izvršne vlasti • pismena zastupnička pitanja: predsjednik Sabora prosljeđuje ih Vladi, koja na njih mora odgovoriti u pisanom obliku u roku od 30 dana • interpelacija: najmanje 10% zastupnika upućuje ju Vladi u pisanom obliku, Vlada mora odgovoriti u pisanom obliku u roku od 8 dana, mora se uvrstiti u sljedeću sjednicu Sabora, obvezatno se provodi rasprava, može se zahtijevati glasovanje o povjerenju • istražno povjerenstvo: predsjedava predstavnik opozicije, pravo uvida u dokumente Vlade, obveza građana i državnih dužnosnika da svjedoče pred povjerenstvom (uređena su posebnim Zakonom o istražnim povjerenstvima

38. Istražna povjerenstva Sabora • Istražno povjerenstvo radi utvrđivanja zakonitosti rada Državnog ravnateljstva za robne zalihe i drugih državnih tijela u svezi s izvozom pšenice i kukuruza i opravdanosti uvoza pšeničnog brašna, 25. 10. 1996. • Istražno povjerenstvo za ispitivanje okolnosti nastanka plana Lisica, utvrđivanje njegovih autora i motiva, 22. 12. 1998. • Istražno povjerenstvo radi utvrđivanja okolnosti i krivnje državnih i političkih tijela SR Hrvatske za oduzimanje oružja od Teritorijalne obrane Hrvatske dana 30. svibnja 1990., 2. 4. 1999. • Istražno povjerenstvo za ispitivanje činjenica u svezi s prodajom poduzeća Večernji list, d.d., Zagreb, 29. 3. 2000. • Istražno povjerenstvo za utvrđivanje činjenica u svezi s izdanim državnim jamstvima kreditorima privatnog društva Brodogradilište Viktor Lenac d.d., sada u stečaju, 1. 10. 2004. • Istražno povjerenstvo za utvrđivanje činjenica u svezi zaključenih ugovora između državnih tijela i tvrtki u vlasništvu ili djelomičnom vlasništvu dužnosnika, 4. 2. 2005. • Istražno povjerenstvo za utvrđivanje činjenica u vezi nabave 39 vojnih kamiona od strane Ministarstva obrane Republike Hrvatske u prosincu 2004. godine, 20. 2. 2009. • Istražno povjerenstvo za utvrđivanje činjenica u vezi s privatizacijom Ine, 23. 4. 2010.

39. Zaštita zastupničkog mandata: povlastica i imunitet Dvije dimenzije zastupničkog imuniteta: • zastupnička povlastica (parliamentary privilege): zaštita od pravnih radnji/kaznenog progona zbog izjava koje iznose tijekom obnašanja zastupničke dužnosti; prije svega zaštita slobode govora od tužbi i progona za klevetu i uvredu • zastupnički imunitet (parliamentary immunity): zaštita od građanske i kaznene odgovornosti – uključujući i zaštitu od uhićenja – za djela počinjena izvan obnašanja zastupničke dužnosti – uhićenje i odgovornost mogući su samo uz odobrenje parlamenta

40. Uređenje zastupničkog imuniteta u hrvatskom Ustavu (čl. 75 Ustava) Zastupnici u Hrvatskom saboru imaju imunitet. Zastupnik ne može biti pozvan na kaznenu odgovornost, pritvoren ili kažnjen za izraženo mišljenje ili glasovanje u Hrvatskom saboru. Zastupnik ne može biti pritvoren niti se protiv njega može pokrenuti kazneni postupak bez odobrenja Hrvatskoga sabora. Zastupnik može biti pritvoren bez odobrenja Hrvatskoga sabora samo ako je zatečen da vrši kažnjivo djelo za koje je propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina. O takvom se slučaju izvješćuje predsjednika Hrvatskoga sabora. Ako Hrvatski sabor nije na okupu, odobrenje da se zastupnik liši slobode ili da se protiv njega nastavi kazneni postupak daje i o njegovu pravu na imunitet odlučuje mandatno-imunitetno povjerenstvo, s time što njegovu odluku mora naknadno potvrditi Hrvatski sabor

41. Kombatibilnost zastupničkog mandata i ministarske funkcije

42. sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske sudac državni odvjetnik zamjenik državnog odvjetnika pučki pravobranitelj, zamjenik pučkog pravobranitelja predsjednik ili potpredsjednik Vlade Republike Hrvatske, ministar ili drugi član Vlade Republike Hrvatske, zamjenik ministra, pomoćnik ministra ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik i pomoćnik ravnatelja državne upravne organizacije tajnik Vlade Republike Hrvatske, tajnik ministarstva, predstojnik ureda i ravnatelj agencije Vlade Republike Hrvatske predstojnik Ureda Predsjednika Republike predstojnik Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost veleposlanik generalni konzul župan ili podžupan gradonačelnik ili zamjenik gradonačelnika Grada Zagreba djelatna vojna osoba, službenik i namještenik u Oružanim snagama član uprave trgovačkog društva, ustanove i izvanproračunskog fonda u pretežitom državnom vlasništvu čelnik pravne osobe koja je Saboru obvezna po zakonu podnositi izvješće Inkompatibilnost zastupničke dužnosti prema čl. 9 Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (NN 69/2003.) • Inkompatibilnost prema Zakonu o sprečavanju sukoba interesa u obnašanju javnih • dužnosti (NN 163/2003.), čl. 11, Izmjene i dopune Zakona (NN 94/2004.): • više od 0,5% dionica trgovačkog društva: upravljačka prava prelaze na povjerenika • koji nije u srodstvu/braku sa zastupnikom • član uprave ili nadzornog odbora trgovačkog društva (iznimka: trgovačka društva u • državnom vlasništvu, a od posebnog državnog interesa, ali bez prava na naknadu)

43. Zastupnička uloga Dva temeljna oprečna shvaćanja zastupničke uloge: • povjerenik,trustee = birači povjeravaju zadaću zastupanja općih interesa zastupniku, koji slobodno odlučuje • izaslanik,delegate = birači izabiru zastupnika da zastupa njihove interese, u odlučivanju je vezan interesima svoga izbornog tijela Danas prevladava teorija slobodnog mandata, iako su realno zastupnici u većini parlamenata ograničeni smjernicama svoje stranke → • predstavnik stranačke politike, politico (H.Eulau/J.C. Wahlke, The Politics of Representation, Sage, 1978.) = birači izabiru stranke čiji su programi u najvećoj mjeri sukladni njihovim interesima, a zastupnici provode taj program, u odlučivanju zastupnik je vezan naputcima stranačkog vodstva u parlamentu

44. Tipične uloge običnih članova Donjeg doma britanskog parlamenta • odvjetnici politika: žele utjecati na nacionalnu politiku • aspiranti na ministarske položaje: parlament kao odskočna daska za ministarsku karijeru • predstavnici izbornih okruga: vide se u ulozi izaslanika svoje izborne jedinice • parlamentarci: rade na ugledu institucije

45. Profesionalna struktura članova donjih domova 1990.-1992.

46. Udio žena u parlamentima u svijetuIzvor:Participation of Women in Political Life http://www.ipu.org/PDF/publications/womenplus5_en.pdf