教師權益之行政救濟 --- 教師申訴制度

1. 教師權益之行政救濟---教師申訴制度 主講者：黃金宏 97.12.31

2. 一、教師申訴制度之性質之一： • 1.屬於行政救濟之ㄧ環 (1)依現行教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」 a.申訴---再申訴---訴願---行政訴訟 b.申訴---再申訴---行政訴訟 c. 訴願---行政訴訟 (2)實務作法

3. 一、教師申訴制度之性質之二： (3)擬修正教師法第49條：「…教師不服申訴決定者，其原措施為行政處分者，其後續救濟途徑：一、得不提起再申訴，逕依訴願法提起訴願。二、提起再申訴者，再申訴決定視為訴願決定，不得再依訴願法提起訴願…」 a.申訴---再申訴---行政訴訟 b.申訴---訴願---行政訴訟 c. 訴願---行政訴訟

4. 一、教師申訴制度之性質之三： 2.專屬於教師身份之行政救濟 • 專任教師：教師法第3條：「本法於公立及已立案之私立學校編制內，按月支給待遇，並依法取得教師資格之專任教師適用之。 」 • 幼稚園教師：教師法第36條第1項：「本法各相關條文之規定，於公立幼稚園及已完成財團法人登記之私立幼稚園專任教師準用之。 」第2項：「未辦理財團法人登記之私立幼稚園專任教師，除本法第二十四條、第二十五條外，得準用本法各相關條文之規定。 」

5. 一、教師申訴制度之性質之四： • 校長：教師法第36條之1：「各級學校校長，得準用教師申訴之規定提起申訴。 」 • 代理及代課教師：「中小學兼任代理及代課教師聘任辦法」第7條第1項第4款規定：「對主管教育行政機關或學校有關其個人待遇及解聘之措施，認為違法或不當致損害其權益者，得準用教師法之申訴程序，請求救濟。」 • 試用教師及實習教師。

6. 一、教師申訴制度之性質之五： • 案例：學校依高級中等以下教師成績考核辦法核予代課教師申誡乙次，該代課教師依教師申訴制度提起申訴？ • 案例：代課教師針對原措施學校不續聘措施提起申訴？

7. 二、教師申訴評議委員會組織及評議準則之法律性質：二、教師申訴評議委員會組織及評議準則之法律性質： • 1.屬於法律授權： 教師法第29條第2項後段：「……教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者 ，且未兼行政教師不得少於總額的三分之二，但有關委員本校之申訴案件 ，於調查及訴訟期間，該委員應予迴避；其組織及評議準則由教育部定之 。」 • 2.屬於法規命令

8. 三.申訴制度與行政程序法關係之一 • 行政程序法具有補充適用的性質：「行政程序法」第2條第1項所列舉之作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情者，應只是例示其範圍而已。 • 行政程序基本法 ：「行政程序法」具規範行政程序事項普通法地位，原則上仍有特別法優先普通法適用的問題。鬆者從行政程序法；嚴者從嚴者。臺北高等行政法院91年度訴字第1688號判決亦採相同見解。

9. 三.申訴制度與行政程序法關係之二 • 法律另有規定之意義：「行政程序法」第3條第1項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」就文義上而言，既然係使用「法律」而非「法規」，即應可認定本條僅限於其他經立法院通過，總統公布之名為法、律、條例或通則者，且基於確保「行政程序法」之立法目的與精神之落實，防止行政機關自定法規命令來排除「行政程序法」之適用，似乎應作較嚴格之解釋；惟依法務部見解，所稱「法律另有規定」係包括法律授權之法規命令在內 。如此「教師申訴評議委員會組織及評議準則」將有排除適用「行政程序法」之可能。

10. 四、申評會組織之ㄧ：（第5條） • 人數：「教師申訴評議委員會組織及評議準則」第5條規定：「各級主管機關申訴評議委員會置委員15人至21人，均為無給職，任期二年，由機關首長遴聘教師、教育學者、該地區教師組織或分會代表、主管機關代表、社會公正人士擔任，其中未兼行政職務之教師不得少於委員總額三分之二；任一性別委員應占委員總數三分之一以上。」 • 案例：委員會人數規定之法律性質？ 1、「組織適法」公正作為必要條件之ㄧ。 2、「組織不適法」常見情形：應由委員會作成決定而未召開委員會、委員出席人數不足法定開會人數、委員在場人數未達法定決議人數、委員會組成不符資格限制等情形 。 3、實務上，若委員會有違反「任一性別委員應占委員總數三分之一以上」 、「議員不得兼任各該直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所及其所屬機關任何職務或名義」及「未兼行政職務之教師不得少於委員總額三分之二」規定者，皆屬「組織不適法」，其所作成決議自得加以撤銷之。

11. 四、申評會組織之二：（第5條） • 未兼行政職務之教師不得少於2/3： (a)現行教師法第29條第2項規定：「…未兼行政教師不得少於總額2/3…」 (b)擬修正教師法：「…教師申訴評議委員會之委員，應有1/3以上具有教師資格，委員會中社會公正人士、法律學者及教育學者專家不得少於委員總額1/2……」

12. 五、管轄（第9條）V.S.移轉管轄 • 採雙軌二級二審制 • 「行政程序法」第17條規定：「行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。人民於法定期間內提出申請，依前項規定移送有管轄權之機關者，視同已在法定期間內向有管轄權之機關提出申請。」 • 案例：縣級申評會逾越5個月未完成評議時，得否逕向省級申評會提起申訴？ 1、91年10月24日台申字第91159275號書函：「……法並無規定下級申評會未遵期評議時，上級申評會得逕為受理。」 2、97年9月30日台申字第0970189027號書函：「……倘若參酌就訴願法規定得由上級單位竟為受理，則當事人審級利益將因此受損，亦與教師申訴二級制之立法意旨未合。」

13. 六、正當法律程序：（Due Process of Law） （ㄧ）公正作為： • 迴避制度 • 組織適法 • 程序外接觸

14. 迴避制度之一： • 迴避制度之精神 係指公務員因與受處分人具一定特殊關係，為維持行政行為或審理裁判之公平與威信，放棄對該案之決定或裁判之機會。 • 迴避情形 原因有三：一為「利益衝突」，指公務員因「個人利益」與「職務利益」發生衝突，難期公正作為；二為「存有定見」，如於行政懲處文書中已簽擬意見者，又擔任審理該申訴案件之教師申訴評議委員即屬之；三為「因有其他具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者」。

15. 迴避制度之二： • 迴避方式有三種：分別為公務員「自行迴避」、由當事人「申請迴避」及由公務員所屬機關「命為迴避」。 • 違反迴避規定之法律效果 公務員違反「迴避制度」，應迴避而未迴避者，因違反正當行政程序，依行政法院75年（1986年）判字第2469號判決意旨，其決議得撤銷之。實務上並不認為違反「迴避制度」者，法律效力係屬當然無效。屬得撤銷性質。行政法院75年判字第2469號：「……鄉公所耕地租佃委員會委員，就其議案並未迴避，被告機關據以決定由承租人續訂租約，難謂無違誤。」 • 「評議準則」規定迴避有2種類型，一為「主動迴避」，委員於申訴案件有利害關係者，應自行迴避（教師法第29條後段規定：「但有關委員本校之申訴案件 ，於調查及訴訟期間，該委員應予迴避 」）；另一為「申請迴避」。

16. 六、正當法律程序：（Due Process of Law） （二）聽證權：事前告知、陳述機會 （三）事後告知 （四）附記救濟途徑

17. 七、行政行為之基本原則之ㄧ： • 明確性原則：行政行為之內容應明確（行政程序法第5條）。 • 衡平原則：行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇（行政程序法第6條） 。

18. 七、行政行為之基本原則之二： • 比例原則：（行政程序法第7條） 1、合目的性原則 2、最小侵害或最小損害原則 3、均衡原則

19. 七、行政行為之基本原則之三： • 信賴利益原則 ：行政程序法第8條 所謂「信賴利益保護原則」，係指行政機關為行政行為後，人民因信賴此特定行政行為所形成之法秩序，而據此為一定信賴表現行為，國家機關即不得因為嗣後行政行為之變更而影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之損害。 （一）有信賴基礎存在，必須行政機關已頒布法規範或作成行政處分、行政措施等具體作為，形成「法之外觀」。

20. （二）主張信賴利益保護者須有客觀信賴作為表現，而且此項信賴表現與信賴基礎必須有因果關係存在。若純屬願望、期待而未有具體表現並產生客觀上之信賴事實者，不屬之。（二）主張信賴利益保護者須有客觀信賴作為表現，而且此項信賴表現與信賴基礎必須有因果關係存在。若純屬願望、期待而未有具體表現並產生客觀上之信賴事實者，不屬之。 （三）需有信賴利益存在，即人民之「既得權益」已產生。 （四）信賴利益值得保護，主張信賴利益保護者，需未有使用詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政行為；未有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政行為；未有明知行政行為違法或因重大過失而不知者。

21. 八、申訴提起之ㄧ： • 構成要件：（第3條） 1、 具備教師身份： 2、 針對個人之措施： (1)必須是主管教育行政機關或學校所為針對教師個人者 。 (2)申訴之標的，只要是「行政措施」即可，不一定得是「行政處分」。所以舉凡內部之人事自治管理事項，如考績、懲處、差勤……皆屬申訴制度之標的 。最高行政法院92裁字第1549號，因曠職致考績考列丙等，係屬行政機關內部管理事項，非屬行政處分範疇。 3、 認為違法或不當：主觀認定即可。

22. 八、申訴提起之二： 案例：法規命令可否成為申訴標的？教師以教育局所公布之縣內介聘要點中未有「多角互調」規定，進而主張該要點內容不周延導致損害其調動權益逕針對法規提起申訴？ 因為「法規命令」所規範適用對象，乃是抽象之不特定多數人，非針對教師個人所為之具體措施，因此構成要件不該當，應該不予受理 ；另有主張應依「教師申訴評議委員會及評議準則」第20條第3款「非屬教師權益事項」予以不受理。 亦即教師無由以「法規命令」作為申訴之標的。

23. 八、申訴提起之三： • 申訴提起之時間？（第11條） (1)於收受或知悉措施之次日起30日內提起申訴(第1項) 。30日之規定屬申訴制度之不變期間，為一強制規定。逾越此不變期間，除非有「行政程序法」第117、128條之情形，委員會即應依該評議準則第20條第1款規定為「不受理」之評議決定。 (2)原措施學校或主管教育行政機關應以可供存證查核之方式送達,並以該送達之日為知悉日(第2項)，亦即行政機關負送達之舉證責任。至於第12條第1項第4款規定：「申訴應具申訴書，載明收受或知悉措施之年月日……」，則課以申訴人須載明收受或知悉措施之年月日責任。

24. 八、申訴提起之四： 案例：申訴人提起申訴始日之計算？ 依「訴願法」第14條第3項規定：「訴願之提起，以原行政處分機關和受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」係採「訴願書到達主義」，因此郵務單位屬於訴願人之使用人，訴願人自然承擔郵務單位疏失之風險；但申訴制度（評議準則）並無類似規定，解釋上並不當然類推此項規定。另依「行政程序法」第49條規定：「基於法規之申請，以掛號郵寄方式向行政機關提出者，以交郵當日之郵戳為準。」則係採「文書發信主義」，亦即以付郵日為基準，因此文書到達風險應由行政機關承擔。行政程序法作為行政程序之基本法，申訴制度自應依此規定為之。：

25. 八、申訴提起之五： • 申訴書應記載事項（第12條）： 案例：申訴人申訴內容與希望獲得之具體補救內容不盡相符合時，應如何處理？ • 提起再申訴者，其範圍不得逾申訴之內容。(第30條第2項) 案例：逾越部分應如何處理？ 逾越部分，可為「不受理」之評議決定；惟若有「行政程序法」第17條移轉管轄之情形，則應適用之。 • 補正問題(第13條):新修訂之評議準則第13條已明確規定補正期限為20日。申訴人並無提出「補正」之問題。經通知應為補正而不為者，委員會得逕為評議。

26. 八、申訴提起之六--送達： • 行政程序法之送達與民事訴訟法上之「起訴狀送達」及刑事訴訟法上之「起訴書送達」相當，皆係為使當事人或關係人知悉文書內容，督促相對人採取程序行為。主管教育行政機關或學校所為行政措施文書必須合法送達後，對申訴人始發生一定法律效果。 • 評議準則有關送達制度，並無明確規定，因此應以行政程序法相關規定做為補充適用。 • 行政文書向自然人所為之送達，以向應受送達人之住居所、事務所或營業所為之為原則，但若與應受送達人當場會晤時，則亦得於會晤處所為送達，而不限於自然人之住居所；另應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。（「行政程序法」第72條第1項及第3項 ） 案例：可否於學校當場交付申訴人行政處分書？ • 若向自然人之住居所為送達而不可得者，可將該文書交付給有辨別事理能力之同居人，如同居之配偶、成年子女。

27. 九、申訴評議過程之一：（第14~18條） • 申訴書之處理：學校應於20日內擬具說明書連同相關文件，送受理之申評會，並將說明書抄送申訴人。（準則第14條第2項、訴願法第58條第4項) 案例：學校未將說明書抄送申訴人之法律效果？ • 會議之召開： 1、以不公開為原則。 2、得經委員會議決議邀請申訴人、關係人、學者專家或有關機關指派之人員到場說明。

28. 九、申訴評議過程之二：（第14~18條） 3、到場說明時，得偕同輔佐人1人為之。 4、有實地瞭解必要者，推派委員代表3人以上為之，並於委員會議時報告。 案例：調查小組人數規定之法律性質？例如：超過5人進行實地調查。 5、維持評議程序中之對等地位（第17條第3項）。 案例：原措施機關或主管教育行政機關，可否申請到會說明？可否僅邀請一造到場陳述？ 6.委員可否與當事人於程序外接觸？所謂程序外接觸之禁止係指申訴案件繫屬之後，教師申訴評議委員會委員即不得與爭訟當事人有任何接觸、聯繫，以維持審理之公正性。

29. 九、申訴評議過程之三：（第14~18條） • 到場陳述意見之程序： 當事人到場陳述意見之程序，「評議準則」並無規範，各級教師申訴評議委員會可參酌「訴願法」第66條有關言詞辯論之規範訂定實際運作之程序，臺灣省教師申訴評議委員會即參酌上開規定並已形成運作慣例，其程序如下： • 1.再申訴人說明 • 2.接受委員提問 • 3.相對人說明（可能為原措施機關或原申訴人） • 4.接受委員提問 • 上述程序仍未能釐清案情時，得邀請兩造同時在場交叉詢問。

30. 十、評議決定之一：（第19~31條） • 評議期規定之法律性質？（第19條） 依「教師申訴評議委員會組織及評議準則」第19條規定，委員會自收受申訴書之次日起，應於3個月內為之；必要時，得予延長，並通知申訴人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。亦即自受理案件起最多5個月內委員會必須評議決定完成。若逾越此期間，其所做評議決定效力如何？ • 行政法院48年判字第85號判例謂：「……官署辦理訴願案件如有延不決定之情形，人民僅得向其上級監督官署呈請督催迅速進行，雖其決定遲緩，就於其效力無何影響。」 • 教育部90年1月9日台（89）申字第89170630號書函略以 ：「教師申訴評議委員會組織及評議準則第20條（現修正為第19條）第1項規定之評議期限，純為促令機關……純屬訓示規定，如有違反，於其效力尚不生影響…… 」

31. 十、評議決定之二：（第19~31條） • 不受理之情形？（第20條） • 提起申訴逾第11條規定之期間。即自知悉行政措施之日起算，超過30日不變期間者。 • 申訴人不適格。 • 非屬教師權益事項。必須是因為教師身分所產生的權益事項始屬之。 案例：學校解除教師兼任導師職務，教師得否提起申訴？ • 原措施已不存在或依申訴已無補救實益。 • 對已決定或已撤回之申訴案件就同一原因事實重行提起申訴。

32. 十、評議決定之三：（第19~31條） • 評議決定之計算：（第25條） • 教師申訴評議委員應親自出席委員會議，經委員二分之一以上出席，始得開議。 • 一般事項之決議，以出席委員過半數之同意行之。 • 評議決定應經出席委員2/3以上之同意行之。亦即「申訴有理由」應經出席委員2/3以上之同意，「申訴無理由」亦同時需要經2/3以上之同意始得成立。此表決制度之設計，旨在要求委員能更深思熟慮去形成心證。因此可能出現一個案件必須經數次會議討論、表決之情形，例如出席委員共15人，經無記名投票結果，「申訴有理由」8票，「申訴無理由」7票，此時兩者皆未達2/3所需要的票數10票，因此委員會必須再經過討論，重新進行第2輪投票，直至一方獲得10票以上之票數為止。此制度之設計雖有延宕評議之嫌，但畢竟利多於弊，仍應值得肯定。

33. 十、評議決定之六：（第19~31條） • 附記：（第28條第2項） • 「救濟途徑的教示」亦為正當行政程序的一環，為評議書應記載的附記項目。 • 內容包含救濟方法、救濟期間及受理機關。 • 違反救濟途徑教示之情形，有「未為教示」或「教示錯誤」類型，此種瑕疵並不會產生評議書當然無效的結果 • 處理程序應依「行政程序法」第98條、第99條相關規定辦理

34. 告知之救濟期間有錯誤：應由該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。（第98條）告知之救濟期間有錯誤：應由該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。（第98條） • 告知之救濟期間較法定期間為長者：如相對人或利害關係人信賴原告知之救濟期間，致無法於法定期間內提起救濟，而於原告知之期間內為之者，視為於法定期間內所為。 （第98條） • 未告知救濟期間或告知錯誤未為更正：如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。 （第98條） • 未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者：該機關應於十日內移送有管轄權之機關，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。 （第99條）

35. 十、評議決定之七：（第19~31條） • 不同意見之處理（第27條） • 依第27條規定，個別委員出現與評議決定不同之意見時，個別委員可要求將其意見記載於會議紀錄中。不屬於評議書一部分。 • 不同意見書。屬於評議書的一部分。 • 教育部台91訴字第91118814號訴願決定書即出現附記不同意見書之案例。 • 縣級申評會亦有類似作法。

36. 十一、評議書之效力(第32條) • 「評議決定確定後，學校或主管教育行政機關應依評議決定執行，主管機關依法監督其確實執行。」 • 限訂期限回報處理機制： • 擬修正教師法：「申訴案件經評議確定者，原措施之主管機關或學校應自申訴或再申訴評議書送達之日起2個月內確實執行，主管機關並應監督原措施之學校確實執行。」 (公務人員保障法第91條) • 擬修正教師法：「原措施經撤銷後，原措施之主管機關或學校應依申訴或再申訴評議決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理申訴機關。」 (訴願法第96條)

37. 再 會 • M.P. 0933830628 • 臺南師專74級 東吳大學法律系 北京大學國際法研究所 • 現職：臺北縣新莊市丹鳳國小教師 • 經歷：上海浦東天域律師事務所顧問 臺北縣第 2 屆申評委 輔仁大學第1、2屆申評委 臺灣省第2-5屆申評委