第三章 行政伦理规范

1. 第三章 行政伦理规范 主讲人：张毅

2. 基本内容 3.1 非伦理行为 3.2 使政府负起责任:内部控制与外部控制 3.3 行政伦理规范的立法化 3.3 我国的伦理规范（立法） 3.4 美国行政伦理规范（立法） University of International Business and Economics use for teaching

3. 3.1 非伦理行为的类型3.1.1 现代行政的特点 • 角色多元化 • 现代社会中的人承担了各种各样的角色，比如你可能是一家公司的债权人，同时也是对这家公司拥有管辖权的政府部门的公务员 • 这些角色所承担的责任和义务可能会发生冲突 • 公共行政的政治特性 • 早期的理论认为，政策制定是在立法过程完成的，行政过程只是执行而已，是不涉及价值判断的管理技术。所以，行政人员只要按章办事就行了，这就是维护了公共利益。 • 事实上，现在的理论发展和实践都证明，行政过程并不是纯粹的执行政策，而是制定政策。 University of International Business and Economics use for teaching

4. 管理者的差异 • 作为公民，每个人的偏好和需求都是不同的，一刀切的标准服务降低了服务水平和服务质量。 • 有很多公共服务必须考虑到不同公民的参与成本，考虑到由于财富、地理条件和居住环境的不同而产生的差异。 • 现代的公共服务要求“顾客至上”，也就是像一个服务企业那样将服务对象看成是企业的“顾客”，提供多元化的、人性化的甚至量身定做的服务，就是根据公民（顾客）的不同需求提供相应的服务。 • 这就要求行政人员有很大的自由裁量权，针对不同的服务对象做出不同的决定。 • 虽然自由裁量权的增加使行政人员在提供服务方面更加灵活，但是也增加了滥用权力的风险。当他们决定如何利用手中的权力提供人性化的、多元化的服务时应该首先知道如何保证服务提供的公正、平等，避免以权谋私和权权交易，等等。 University of International Business and Economics use for teaching

5. 案例：背着国徽去开庭 • 距昆明700余公里高寒山区的云南宁蒗彝族自治县，隶属丽江市，下辖16个乡镇，散居着普米、傈僳等11个少数民族和汉族。 • 23万人口中彝族占了56％，山民人均年收入不足千元。由于地处偏远，文化落后，加上复杂的民族习俗和文化背景，给仅有30来人的县人民法院办案平添许多困难。 对于当地村民来说要享受到法院提供的司法服务来解决纠纷，成本是很高的。 为此，县法院开办了流动法庭。从1998年至今，流动法庭共办案近200件。有些案件虽然现场审理只用个把小时，可法官们却要走上两天路。5年间，流动法庭法官们足迹遍及全县6025平方公里。许多少数民族山民依旧住在远离公路的深山边寨，使得这些"边贫"法官们不得不背着国徽去开庭。 University of International Business and Economics use for teaching

6. 委托代理的多层次性 • 当前政府是由一个金字塔型的组织系统构成的金字塔等级系统。所以 行政组织的管理制度也被形象的称之为等级制或者层级制。 • 从上至下的金字塔是一个逐级向下的授权和委托，除了最高的 行政级别之外，每一个级别都既有上级又有下级。既要对上级 负责，又要对下级负责。 • 整个的金子塔系统，也就是全部的行政组织都要向立法部门负责 并受其监督，因为立法部门是代表公民们的利益代表。 • 我们的国家中国共产党领导下的政治协商制度，当前的执政党是 中国共产党。中国共产党是一个有着党章和组织纪律的先进组织。 作为一个共产党员，受到组织内部的纪律的约束同时也承担了相 应的权利和义务。 公 民 立法部门 特定的公民(顾客) University of International Business and Economics use for teaching

7. 比如，在党章当中关于党的纪律当中规定，党组织对违犯党的纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。党的纪律处分有五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。比如，在党章当中关于党的纪律当中规定，党组织对违犯党的纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。党的纪律处分有五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。 • 党员对组织也负有责任和义务，比如，贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，带头参加改革开放和社会主义现代化建设，带动群众为经济发展和社会进步艰苦奋斗，在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用。坚持党和人民的利益高于一切 ，等等。 • 世界上的很多国家，是多党竞争的政党制度。党的组织利益是同公共利益不完全一致的，所以对于隶属于不同政党的公务员来说，就可能存在政党的组织利益与公共利益之间的冲突。比如美国的水门事件。 University of International Business and Economics use for teaching

8. 处于利益冲突中的个人 政党利益 公共利益 University of International Business and Economics use for teaching

9. 案例：水门事件 • 水门事件 • 水门是华盛顿的一座大厦。 • 在1972年的总统大选中，为了取得民主党内部竞选策略的情报，1972年6月17日，美国共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯·麦科德（James W. McCord, Jr.）带领5人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室。当他们在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。 • 之后，尼克松受到多项指控，并最终被迫辞职。 • 1972年8月9日早上，尼克松在办公桌上的一张写有“我谨此辞去 • 美国总统之职”的纸上签了字，而后走出白宫和接替总统 职位的 • 副总统 福特告别。 水门事件后，尼克松接待来访者 University of International Business and Economics use for teaching

10. 水门事件中的利益冲突 • 水门事件是典型的利益冲突案例，即政党利益与公共利益相冲突。在整个水门事件当中，尼克松指使白宫的公职人员去窃听民主党的竞选情报，就是将政党利益凌驾于公共利益之上。而我们知道，白宫的公职人员以及尼克松本人都是应该服务于公共利益，向人民负责的，他们的权力是与公共服务的责任相对应的，由于责任而被赋予权力。但是他们为了个人的政治前途或者政党的执政地位而利用公共权力，正是违背了宪法和法律赋予他们的职责，也违背了行政伦理。 University of International Business and Economics use for teaching

11. 多重委托代理关系造成了责任的多重性，也使处于公务员系统中的个人容易在多重责任的冲突中面临复杂的选择困境。行政伦理则有助于行政人员分清各种责任的来源，清楚在面临这样的困境的时候到底“应该向谁负责”。哪些责任是更重要的，哪些伦理原则是高级别的，像字典中的排序一样高于其他的伦理原则。多重委托代理关系造成了责任的多重性，也使处于公务员系统中的个人容易在多重责任的冲突中面临复杂的选择困境。行政伦理则有助于行政人员分清各种责任的来源，清楚在面临这样的困境的时候到底“应该向谁负责”。哪些责任是更重要的，哪些伦理原则是高级别的，像字典中的排序一样高于其他的伦理原则。 University of International Business and Economics use for teaching

12. 3.1.2 责任冲突的类型 • 权力冲突 • 由权力来源的不同所引起。 • 行政组织内部两个或者两个以上的上级 • 政党与行政组织 • 立法部门与行政组织 • 公民与行政组织 • 政党与公民 • 利益团体与行政组织 University of International Business and Economics use for teaching

13. 角色冲突 • 由于社会角色的多重化所引起。 • 每一个社会角色都赋予了相应的责任和义务，党这些角色和义务发生冲突的时候，就面临着伦理选择的困境。 • 角色冲突包括内部角色与内部角色的冲突和内部角色与外部角色的冲突 • 内部角色与内部角色的冲突 University of International Business and Economics use for teaching

14. 案例：华南虎照事件 • 内部角色与外部角色的冲突 近几年来一些政府官员纷纷开设博客，并通过博客来展示自己的观点，记述自己的一些经历和感受。 2007年10月12日，陕西林业厅公布了猎人周正龙用数码相机和胶片相机拍摄的华南虎照片。 随后，照片真实性受到来自部分网友、华南虎专家和中科院专家等方面质疑，并引发全国性关注。 2007年年10月26日，陕西省林业厅信息宣传中心原主任关克在自己的实名博客中发表第一篇文章《对周正龙拍摄野生华南虎的情景还原》。随后，在《是什么把真老虎变成了纸老虎》、《谁在为我们的英雄脸上抹黑》和《我坚信周正龙拍摄的野生华南虎照片为真》等文章中，关克就老虎照片的细节、拍摄合理性与“打虎派”展开激烈辩论。 关克 周正龙获得奖励 陕西省公布的华南虎照片 University of International Business and Economics use for teaching

15. 利益冲突 • 从根本上来说，利益冲突是指其他利益与公共利益之间的冲突。责任冲突和角色冲突最终都可以归结于利益冲突，因为任何冲突都可能带来对公共利益的违背。 • 责任冲突和角色冲突更关注引发冲突的来源，而利益冲突则只关注结果，只要这种冲突最终是与公共利益相违背的，都是属于利益冲突 • 利益冲突是行政伦理规范和立法的主题。如何防止任何个人和团体违背公共利益贯穿了整个行政伦理研究、行政伦理规范和行政伦理立法的全部内容。 University of International Business and Economics use for teaching

16. 3.2 使政府负起责任:内部控制与外部控制3.2.1 外部控制 • 外部控制 • 通过公务员自身之外的手段来对官员的行为进行控制，来防止利益冲突事件的发生。 • 包括颁布新的立法、新的规则和制度；以及重新安排组织结构或者建立新的组织，更严格的监管行政人员的行为。 • 前者包括行政伦理立法，既包括一些专门针利益冲突行为的条款，也包括申报财产、写评价报告这样的程序。 • 后者以美国政府到的办公室（US Office of Government Ethics (OGE)）这样新的专门机构的建立为例，这个机构是根据1978年的政府伦理法案建立，专门用来对行政人员在公务中的道德行为进行专门的监督，阻止潜在的利益冲突，并处理已经发生的利益冲突事件。 University of International Business and Economics use for teaching

17. 3.2.2 内部控制 • 内部控制 • 通过塑造内在的态度、价值观和信仰来使人们做出符合行政伦理要求的行为。 • 如果人们不是有着对共公共利益的内在信仰和忠诚，那么再好的制度和法律、程序都无法杜绝利益冲突的发生。 • 内部控制通过职业培训和公民教育等方式塑造人们的公共伦理观念。 University of International Business and Economics use for teaching

18. 3.3 行政伦理规范的立法化 3.3.1 伦理与立法 • 伦理立法是将一些具有惯例和行业章程这样的伦理规则和职业伦理规范通过立法的过程上升为法律。 • 法律与伦理的不同 • 法律具有强制性。 • 伦理对个人的约束力是有限的，它虽然为个人行为提供了行动指南，但是人们在行动之前是依靠自己的主观认识来选择合理的行为并承担相应的后果的。 • 法律提供了行动的正当性，并且具有强制性，不论个人有什么样的主张和思考都必须遵守法律的规定。人们的自由选择和义务被法律的规定取代，不需要再加以伦理上的思考和选择。 • 法律具有正当性，适用范围更确定，更普遍。 • 法律比伦理更符合民主的精神和公共利益的要求。 University of International Business and Economics use for teaching

19. 3.3.2 伦理立法的利弊 • 伦理立法的有利之处 • 民治 • 法治与问责 • 惩治与警示 University of International Business and Economics use for teaching

20. 伦理立法的弊端 • 法律过于抽象，难于应用。 • 举报艰难。 • 催生内部的小集团，培植亲信。 University of International Business and Economics use for teaching

21. 3.3.3 伦理立法的内容 • 贿赂 • 权力兜售 • 信息兜售 • 财政交易 • 馈赠与消遣 • 组织外就业 • 再就业 • 亲属问题 University of International Business and Economics use for teaching

22. 3.4 我国的伦理规范（立法） 3.4.1 贪污 3.4.2 挪用公款 3.4.3 受贿 3.4.4 行贿 3.4.5 礼物 3.4.6 巨额财产来源不明 3.4.7 非法侵占国家和集体财产 3.4.8 保密 3.4.9 商业贿赂 3.4.10 不当谋利 3.4.11 旋转门 3.4.12 回避 3.4.13 内幕信息披露 University of International Business and Economics use for teaching

23. 3.5 美国的行政伦理规范（立法） • 总纲：公务员的基本义务 • 执行公务是受公众的委托，所以政府工作人员都对美国政府和公民负有责任，要忠于宪法、法律和道德原则并将之置于个人利益之上。为了保证使每个公民都对联邦政府的廉正拥有充分的信心，政府全体工作人员都应尊重和遵循如下各项道德行为的准则。 • 1 ．政府工作人员应忠于宪法、法律和道德原则并将之置于个人利益之上。 • 2 ．政府工作人员不得持有与执行公务相冲突的经济利益。 • 3 ．政府工作人员不得利用不公开的政府信息来进行金融交易以牟取私利。 • 4 ．政府工作人员不得向下列人士或机构索取或者接受其礼物，如果这些人士或机构正在寻求政府部门的官方行动和政府部门有业务往来，或者其活动受政府部门管理、或者其利益可能会受到政府工作人员执行公务的影响。 University of International Business and Economics use for teaching

24. 5 ．政府工作人员应认真执行公务。 • 6 ．政府工作人员不得有意地作出会束缚政府手脚的任何承诺。 • 7 ．政府工作人员不得假公职而谋私利。 • 8 ．政府工作人员应秉公办事，不得偏袒任何私人团体或个人。 • 9 ．政府工作人员应保护政府财产，不得将之用于未经授权的任何活动。 • 10 ．政府工作人员不得从事任何与政府公务职责有冲突的兼职或活动。 • 11 ．政府工作人员应向有关方面揭发浪费、欺诈、滥用职权和贪污腐化的行为。 University of International Business and Economics use for teaching

25. 12 ．政府工作人员应认真履行各项公民义务，包括法律规定的向联邦、州，或地方政府纳税的义务。 • 1 3 ．政府工作人员应遵循为全体美国人民，不论其种族、肤色、宗教、性别、出生国、年龄、身体障碍，提供平等机会的所有法律和规章。 • 14 ．政府工作人员应努力避免任何会造成违法或违背道德准则的印象的行为。 University of International Business and Economics use for teaching

26. 收受外界礼物和例外 • 工作人员互赠礼物 • 财务利益冲突 • 兼职 • 滥用职权 • 政府外活动 University of International Business and Economics use for teaching