אחריות רשויות שלטוניות בנזיקין

1. אחריות רשויות שלטוניות בנזיקין הוכן ע"י עוה"ד איילת ברעם

2. הבחנה בין שני סוגי פעילות של הרשות • פעולות הרשות בכובע פרטי מקבילה לזו של אדם פרטי: • מכירה וקנייה של נכסים • החזקת מקרקעין • התקשרות בחוזים. • פעולות הרשות בכובע השלטוני • הרשות מפיקה ומייצרת שירותים ציבוריים (משטרה, צבא, חינוך, תברואה) • הרשות מפעילה סמכויות שלטוניות אשר ניתנו בידה מכוח חקיקה. • הרשות מפעילה סמכויות פיקוח, מנפיקה רישיונות והיתרים • הרשות גובה מיסים ברמה מקומית וארצית.

3. דוגמאות למקרים בהם מתעוררת שאלת אחריות המדינה • האם יש אחריות בנזיקין על המשטרה אשר לא עוצרת אדם חרף תלונות נגדו ולמתלונן נגרם נזק (פס"ד וייס)? • האם למשרד המשפטים יש אחריות בגין זיכוי נאשם במשפט פלילי? • האם לשב"ס יש אחריות בגין אסיר שברח ופגע באזרח? • האם למשרד הבריאות יש אחריות בגין אחות שהתרשלה בתפקידה? • האם המדינה צריכה לפצות פלסטינים שנפגעו בפעולות צה"ל בשטחים?

4. הסיבות להענקת חסינות • חשש להרתעת יתר ושיבוש פעולת הרשות. • חשש מהצפת ביהמ"ש מתביעות נגד הרשות והקושי השיפוטי להכריע בהן. • חשש להטלת עול כספי כבד מדי הרשויות הציבוריות. • חשש שמא יינתן משקל בכורה לשיקול אחד על פני שיקולים חברתיים וכלכליים סותרים במטרה להימנע מתביעות.

5. הסיבות להטלת אחריות על הרשות • המדינה היא "כיס עמוק" ויכולה לפזר את הנזק– שיקולי צדק חלוקתי. • רצון ליצור הרתעה ולרסן את כוח השלטון. • שיקולי צדק – הפרטים נשאו בעלויות הנזקים שיצרה פעילות השלטון + הבחנה לא ראויה בין הפרט לשלטון.

6. הכלל: אי חסינות של רשויות מאחריות • בשנת 1952 נחקק חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב – 1952. • סעיף 2 לחוק קובע כי דין המדינה, לעניין אחריות בנזיקים, כדין כל גוף מואגד, פרט לאמור להלן בחוק זה.

7. עד שנות ה – 80: צמצום אחריות הרשויות • ע"א 6/66, שחאדה נ' חילו, קובע בית המשפט העליון כי יש לצמצם את חובת הזהירות של המדינה שכן אין להעלות על הדעת שהמדינה תישא באחריות נזיקית לכל מעשה רשלני או מכוון של כל אחד מפקידיה.

8. ע"א 862/80, עיריית חדרה נגד זוהר (1983) השופט ברק קובע כי חובת הזהירות המושגית בנזיקין חלה על הרשות הן לעניין פעולותיה "הפרטיות" והן לעניין פעולותיה "המנהליות" של הרשות (בין אם פעולותיה המנהליות מעוגנות בחוק ובין אם הן פעולות יום-יום של הרשות ונובעות מסמכויות המנהלתיות הכלליות). • פס"ד זה הופך את הלכת שחאדה ולראשונה נקבע כי לרשויות יש סמכויות שליטה ופיקוח ולסמכויות אלה נלוות אחריות

9. קווי אבחנה שנשללו במהלך השנים • פעילות פרטית מול פעילות שלטונית - ערעור האבחנה: השופט ברק בע"א 83/243 עירית ירושלים נ' גורדון, פ"ד לט(1) 113 (1985). • מעשה מול מחדל – ערעור האבחנה: השופט ברק בע"א 429/82, מ"י נ' סוהן, פ"ד מב (3), 733 (1988). • אחריות מרובה כאשר הפרט מסתמך על הרשות – מבסס חזקה זו השופט בך בע"א 126/85, ר.ג.מ. מרט נ' מ"י, פ"ד מד(4) 272, 1990

10. הלכת לוי – צמצום אחריות המדינה • ע"א 915/91, מ"י נ' לוי, פ"ד מח(3), 45 (1994) – תביעה נ' המפקח על הביטוח. אבחנה בין סמכות פיקוח לסמכות ביצוע. • פיקוח כרוך בהפעלת שיקול דעת ולכן יש למעט אך לא לשלול הטלת אחריות ברשלנות על המדינה בגין החלטות אלו בהם יש הפעלת שיקול דעת רחב. מסקנה: במקרים של הפעל שיקול דעת רק סטייה ניכרת ממתחם הסבירות תביא להטלת אחריות. • שיקולים: אין להפוך את המדינה למבטחת משנה, ביהמ"ש אינו מבקר הרשות, קושי להוכחת רשלנות במקרים של הפעלת שיקול דעת רחב.

11. ביהמ"ש לאחר פס"ד לוי • ע"א 1678/01, מ"י נ' וייס, פ"ד נח(5), 45 (2004) – התעלמות מהאבחנה בפס"ד לוי. • ע"א 10078/03, שתיל נ' מ"י, (פורסם באתר נבו) (2007) – ביהמ"ש מבטל את הלכת לוי וקובע כי דין הרשות כדין הפרט ואין לצמצמם את האחריות.

12. היקף אחריות המדינה: אחריות ישירה ושילוחית • אחריות ישירה למעשה האורגנים של המדינה • אחריות שילוחית מכוח סעיפים 13 ו – 14 לפקנ"ז. גם כאשר התובענה נגד עובד הציבור עצמו נדחית בשל חסינותו.

13. חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב - 1952 • סעיף 2 קובע כי דין המדינה לעניין אחריות בנזיקים כדין כל גוף אחר, פרט לאמור בחוק זה. • מהם החריגים הקבועים בחוק?

14. חריג 1 לאחריות – מעשה בהרשאה חוקית • סעיף 3 לחוק קובע כי: "אין המדינה אחראית בנזיקים על מעשה שנעשה בתחום הרשאה חוקית, מתוך אמונה סבירה ובתום לב בקיומה של הרשאה חוקית; אולם אחראית היא על רשלנות שבמעשה".

15. חריג 2 - חסינות מלחמתית • סעיף 5 לחוק קובע: "אין המדינה אחראית בנזיקים על מעשה שנעשה על ידי פעולה מלחמתית של צבא-הגנה לישראל".

16. מהי פעילות מלחמתית? ע"א 5964/02, בני עודה נ' מ"י – ביהמ"ש קובע כי המונח 'פעילות מלחמתית' מפורש כנבדל מ'פעילות שיטורית' כך שאם מדובר בפעילות שיטורית באופיה, אף היא מבוצעת על ידי הצבא, החסינות לא תחול. שיקולים שנבחן: מהי מטרת הפעולה, מקום האירוע, היקפו ומשכו, זהות הכוח הצבאי הפועל, האיום שקדם לפעולה ושנצפה ממנה, עוצמת הכוח הפועל.

17. הוספת הגדרה לחוק אחרי פס"ד עודה "פעולה מלחמתית" – לרבות כל פעולה של לחימה בטרור, במעשי איבה או בהתקוממות, וכן פעולה לשם מניעתם של טרור, מעשי איבה או התקוממות שנעשתה בנסיבות של סיכון לחיים או לגוף. [ע"א 3889/00, לרנר נ' מ"י; (הרחבה), ע"א 5604/94, חמד נ' מ"י (צמצום)].

18. סעיף 5א - מגבלות טכניות לתביעה נגד צה"ל תובענה נגד המדינה או נגד שלוח של המדינה בשל נזק שנגרם באזור (איו"ש ועזה) כתוצאה ממעשה שנעשה על ידי צבא הגנה לישראל תידון בכפוף להוראות סעיף זה - סעיף 5א(2)(א): על הנפגע להגיש הודעה בכתב על נזקיו תוך 60 יום. סעיף 5א(3): "לא ידון בית המשפט בתובענה שהוגשה לאחר שחלפו שנתיים מיום המעשה נושא התובענה". סעיף 5א(4): "הוראות סעיפים 38 ו-41 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] לא יחולו בדיון בתובענה".

19. פטור בנוגע לנתיני מדינת אויב וארגוני מחבלים סעיף 5ב: "על אף האמור בכל דין, אין המדינה אחראית בנזיקים לנזק שנגרם למי שמפורט בפסקאות (1), (2) או (3) • נתין של מדינה שהיא אויב, אלא אם כן הוא שוהה כדין בישראל; • פעיל או חבר בארגון מחבלים • מי שניזוק בעת שפעל בשליחותו או מטעמו של נתין מדינת אויב, חבר או פעיל בארגון מחבלים"

20. פטור בנוגע לאזורי עימות סעיף 5ג: "על אף האמור בכל דין, אין המדינה אחראית בנזיקים לנזק שנגרם באזור עימות בשל מעשה שביצעו כוחות הביטחון". הפטור בוטל בבג"ץ 8276/05 עדאלה נ' שר הביטחון, פדאור 06(30) 365 (2006).

21. פטור בגין נזקים לחיילי צה"ל סעיפים 6 ו – 7 לחוק קובעים כי אין המדינה ושלוחיה אחראים בנזיקין בגין חבלה/מוות/מחלה או החמרת מחלה שנגרמו לאדם בתקופת שירותו הצבאי עקב שירותו הצבאי.

22. חסינות עובדי ציבור סעיף 7א לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]: "לא תוגש תובענה נגד עובד ציבור על מעשה שעשה תוך כדי מילוי תפקידו השלטוני כעובד ציבור, המקים אחריות בנזיקין; הוראה זו לא תחול על מעשה כאמור שנעשה ביודעין מתוך כוונה לגרום נזק או בשוויון נפש לאפשרות גרימתו במעשה כאמור." סעיף 7(ב) – לא גורע מאחריות שילוחית לפי סעיפים 13 ו – 14 לפקנ"ז (חסינות דיונית)

23. חסינות שיפוטית סעיף 8 לפקנ"ז: "אדם שהוא גופו בית משפט או בית דין או אחד מחבריהם, או שהוא ממלא כדין חובותיו של אדם כאמור, וכל אדם אחר המבצע פעולות שיפוט, לרבות בורר - לא תוגש נגדו תובענה על עוולה שעשה במילוי תפקידו השיפוטי". ע"א 324/82, עיריית בני ברק נ' רוטברד: החסינות לא חלה על גופים שיש בהם לעיתים סממנים מעין שיפוטיים. בר"ע 2315/00 מ"י נ' פרידמן – אחריות שילוחית.

24. סוף