L’analisi dei conti pubblici italiani

1. L’analisi dei conti pubblici italiani Salvatore Parlato ref. - Ricerche per l’Economia e la Finanza 1

2. Indice • L’oggetto dell’analisi • Il Conto Consolidato della Pubblica Amministrazione • Le fonti informative • La macroeconomia e la finanza pubblica • La finanza pubblica e la macroeconomia • Le regole di bilancio: Patto di Stabilità e Crescita e Patto di stabilità interno • Una retrospettiva storica dei conti pubblici italiani • Il quadro tendenziale • La Finanziaria e il quadro programmatico • ...e per concludere 2

3. Oggetto dell’analisi Settore Statale (Criterio di cassa) (Finanza derivata) 3

4. Oggetto dell’analisi • Perché la Pubblica Amministrazione? • Omogeneità internazionale (SEC 95) • Maggiore significatività economica (criterio della competenza) • Tiene conto del peso crescente degli enti decentrati (federalismo) 4

5. Entrate: struttura e tassonomia Entrate fiscali (92.7%) Entrate tributarie (64.9%) 5

6. Uscite: struttura e tassonomia 6

7. Saldi e indicatori 7

8. Il Conto Consolidato della Pubblica Amministrazione 8

9. Le fonti • Relazione trimestrale di cassa (RGS, trim.) • la più importante è la prima, perché contiene il consuntivo dell’anno precedente e una previsione assestata dell’anno in corso • importanti i dati sulle entrate del Bilancio dello Stato, che forniscono la prima resocontazione del gettito • aggiorna le misure di collegamento tra conto di cassa e quello di competenza 9

10. Le fonti • La Relazione generale sulla situazione economica del Paese (ISAE, annuale, maggio) • fornisce il dettaglio delle singole voci che compongono il conto della PA • conto consolidato della Previdenza, della Sanità • analisi delle entrate della PA 10

11. Le fonti • Il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF) (Ministero dell’Economia, annuale, fine giugno) • aggiorna le previsioni tendenziali, fornendo la prima verifica di mid term dei conti pubblici • presenta, quantificandoli, gli obiettivi del Governo: quadro programmatico • illustra gli interventi necessari al perseguimento degli obiettivi che dovranno essere contenuti nella Finanziaria • La Nota di Aggiornamento al DPEF (Ministero dell’Economia, annuale, settembre) • eventuale aggiornamento delle previsioni tendenziali e programmatiche, qualora i dati di cassa registrati in estate siano incoerenti con gli obiettivi del Dpef 11

12. Le fonti • Il programma di Stabilità • contiene gli obiettivi del Governo presentati in sede europea in termini di debito, indebitamento e crescita economica, fornendo un maggior dettaglio sugli obiettivi di medio termine di finanza pubblica • La Relazione Previsionale e Programmatica II sez. (RPP II sez.) (RGS, annuale, dicembre) • è il primo documento che quantifica gli effetti della manovra finanziaria sulle poste di finanza pubblica • presenta il quadro dei conti pubblici per l’anno successivo 12

13. Le fonti • Bollettino Economico (Banca d’Italia, febbraio-ottobre, semestrale) • febbraio, contiene la quantificazione definitiva della Finanziaria e l’analisi di entrate e spese della PA per l’anno passato, dato definitivo debito • ottobre, fornisce una prima quantificazione della Finanziaria e un’analisi delle tendenze dei conti pubblici 13

14. Le fonti • Comunicazione ufficiale Istat, fine febbraio • dato ufficiale di consuntivo anno precedente • revisione dei dati dell’ultimo quadriennio • Altre comunicazioni Istat • criteri di contabilizzazione di alcune voci • revisione dei dati passati per effetto di nuove informazioni provenienti dagli enti decentrati 14

15. Le fonti • Dati mensili sul Fabbisogno (Min Economia) • Dati di cassa sul gettito (Min Economia) • Comunicati (Min Economia) • Schede di analisi degli effetti finanziari dei provvedimenti del Governo (Servizio Bilancio di Camera e Senato) 15

16. La macroeconomia e la finanza pubblica 16

17. La macroeconomia e la finanza pubblica • L’equazione dinamica del debito • Debitot=Debitot-1+Deficitt (=Interessi-Avanzo) • dt=(1+i)/(1+g)dt-1-at, con i=c.m. debito e g=var. Pil corr. • La condizione di stabilizzazione • dt=dt-1=d* a=d*(i-g)/(1+g) • Es: d=60%, g=i=5% a=0, Deficit/Pil=3% • Es: d=100%, g=3 i=5% a=2%, Deficit/Pil=3% 17

18. Obiettivi finali dell’analista • L’indebitamento e il debito della Pa (in % del Pil): perché sono i parametri su cui si concentra l’impegno europeo • L’avanzo primario e la spesa per interessi (in % del Pil): perché forniscono un’indicazione sulla sostenibilità dei conti pubblici 18

19. Obiettivi intermedi dell’analista • Il fabbisogno di cassa della PA • perché è l’informazione a più elevata frequenza circa l’andamento dei conti pubblici • ma negli ultimi anni • discrepanze significative tra le due misure • andamento particolarmente erratico 19

20. La finanza pubblica e la macroeconomia La questione delle tasse • Le tasse e il reddito disponibile • Effetti keynesiani e non-keynesiani sulla domanda aggregata • l’escamotage dei condoni • Le tasse e gli investimenti • le aliquote marginali effettive il costo delle fonti di finanziamento • le aliquote legali e la visibilità dell’imposta • Le tasse, la contribuzione e l’offerta di lavoro • il mito della curva di Laffer • il cuneo fiscale • La tassazione delle rendite finanziarie • il peso del debito • la globalizzazione • Imposizione indiretta e distorsioni • il costo dei fattori di produzione • la traslazione dell’imposta 20

21. La finanza pubblica e la macroeconomia La spesa pubblica • I consumi collettivi (la G di Keynes) • spreco o ricchezza (la sanità e il ruolo dello Stato)? • Le pensioni pubbliche • mercato versus pubblico • una digressione sul bonus!! • I trasferimenti pubblici alle imprese • La spesa per investimenti • cosa sappiamo? • la golden rule: mito o realtà? 21

22. Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità e Crescita • Regola comune di politica fiscale • Finalità: • evitare comportamenti opportunistici (free-riding) e tensioni sui mercati finanziari • rendere flessibile l’unica leva di politica economica rimasta agli stati dell’Unione • Punti deboli: • rigidità nella transizione, se cicli sono sfasati • poca credibilità, se è infranto da i big • non coerente con riforme di lungo periodo 22

23. Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità e Crescita • Elementi essenziali: • Principio del close to balance • Pareggio di bilancio nel medio periodo • Deficit eccessivo • Limite del 3% sul Pil • Penalizzazioni monetarie • Entro 10 mesi dall’accertamento • Prima deposito infruttifero, poi sanzione • Eccezioni • evento non controllabile dallo Stato trasgressore • contrazione del Pil dello 0.75% su base annua 23

24. Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità e Crescita • Nuovo parametro • Pareggio strutturale al 2005/06 • Riduzione annua di 5 decimi del deficit strutturale fino al pareggio • ma la sanzione resta sullo scostamento dal 3% • Il deficit strutturale • Deficit/Pil - e*output gap • dove e è l’elasticità del deficit al ciclo = 0.45 (UE) • output gap = (Pil - Pil°)/Pil°*100 • con Pil° = Pil potenziale (UE) 24

25. Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità interno LA REGOLA DEL 2% Muta la programmazione • dalla correzione del tendenziale alla definizione del tasso di crescita Trade-off tra regole e discrezionalità (politica monetaria) • Implicazioni teoriche a favore • trasparenza, credibilità, limite alle “incursioni”, stabilizzazione aspettative sui risultati di bilancio • Implicazioni teoriche problematiche • accountability, punishment, ruolo delle preferenze dei cittadini (dimensione target e voci di spesa) • credibilità del target: • target unico (chiarezza, trasparenza, efficacia); • target differenziato (spese non uguali, vincoli di legge, poste volatili) Considerazione: approccio morbido e di medio periodo 25

26. Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità interno • L’automatismo della regola • Dinamica prestabilita del saldo primario • Proprietà • autocorrezione nel medio periodo (da utilizzare come riferimento) • dipende comunque dalle previsioni di crescita • Esempio su ipotesi Finanziaria 2005 e Dpef Target Dpef 4.8% 26

27. Le regole di bilancio: il Patto di Stabilità interno Ma le quantificazioni • Si basano su conti consuntivi di competenza secondo il SEC 95: mancanza di raccordo con il Bilancio dello Stato • La base iniziale di calcolo era il preconsuntivo 2004 con piena efficacia taglia-spese, adesso è la media del triennio: minori risparmi rispetto al tendenziale…ma anche maggiore sostenibilità • L’incertezza sui parametri di calcolo è tale da rendere difficoltosa l’applicazione già dal 2005 27

28. Il risanamento dei conti pubblici • Il percorso (1990-95) • Situazione iniziale anni ‘90: indebitamento netto -11,8%; saldo primario –1,3%; interessi 10,5%; debito 97,2%. Trattato di Maastricht e crisi politica • Manovre ‘90-‘92: obiettivo la stabilizzazione di D/Y; interventi elevati, non sempre strutturali, aumento del primario ma quasi compensato dalla crescita degli interessi • Manovra Amato ‘93: 90.000 Mld di lire, crisi finanziaria, riforme (pensioni, sanità, pubblico impiego, finanza locale) • Riduzione manovre ‘94-‘96, più contenute per timore effetti macro. 1995: stabilizzazione D/Y, soprattutto da svalutazione, inflazione e crescita Pil nominale. 28

29. Il risanamento dei conti pubblici • Il percorso (1996-2000) • Consuntivo 1996: indebitamento –7,1%; primario 4,4%; interessi 11,5%; debito 122,1%. • Convergenza Maastricht 1997: riduzione del deficit da 120.000 a 60.000 Mld di lire. Componenti dell’intervento: 35.000 (?) strutturali, 12.500 Tassa per l’Europa, 10.000 rettifiche di bilancio, 18.300 sfasamenti entrate e spese, controlli di cassa, correzione integrativa in primavera, 15.500 da anticipi di entrate e rinvii di spese. Consuntivo: indebitamento –2,7% (-4,4); primario 6,7% (+2,3); interessi 9,4% (-2,1). • Stabilizzazione interventi straordinari 98 e 99, in realtà da ulteriore riduzione interessi per 1,3 punti per anno. Interventi limitati 2000 e 2001, ancora minori interessi, riduzioni fiscali, spese sociali. 29

30. Il risanamento dei conti pubblici 30

31. Il risanamento dei conti pubblici • I principali caratteri (1990-95) • Primario e interessi 1990-99: la riduzione dell’indebitamento netto è di 10,1 punti, di cui 6,3 di primario (9 dal 1985) e 3,8 di interessi (6,3 dal 1993). Gli interessi sono decisivi, ma la credibilità del risanamento e la convergenza tassi sono resi possibili da un primario elevato. “Gioco cooperativo” tra autorità monetarie e fiscali • Entrate e spese: ex post l’aumento delle entrate (4,5%) è superiore alla riduzione della spesa primaria (-1,7%). Dibattito su stabilità, effetti macro e sociali • Composizione bilancio: sostanzialmente invariata, con riclassificazioni (tra imposte indirette e contributi sociali, tra prestazioni sociali e consumi intermedi). Crescita delle prestazioni sociali di 1,2 punti (4 negli anni ‘80. Elasticità/Pil della spesa primaria da 1,3 degli anni ‘80 a 0,9 nei ‘90) 31

32. Il risanamento dei conti pubblici • I principali caratteri (1996-2000) • Effetti macro: incertezza e valutazioni diverse, breve e lungo periodo. • Effetti negativi sulla crescita a breve, secondo Banca d’Italia 0,3 punti per anno, 1990-96; differenziali negativi di crescita rispetto alla media dell’Europa per la maggiore entità dell’aggiustamento richiesto; avanzo primario storicamente alto, con effetto su fiscal stance, scambio fiscale e redistribuzione (interessi); effetti keynesiani (caduta domanda) prevalenti nel 1993-94; antikeynesiani (interessi, salari (?), aspettative) prevalenti nel 1995-1998 per la credibilità della stabilizzazione. • Effetti di lungo periodo: forse una possibile riduzione dell’accumulazione per le prolungate politiche restrittive. Sono state svolte simulazioni controfattuali (cautele) per cui insostenibilità finanziaria (estero e finanza pubblica) in assenza intervento restrittivo • Effetti distributivi: esercizi di microsimulazione: effetti modesti, in genere perequativi su redditi ex post. Redditi ex ante? Caduta salari, ampliamento differenziali, reddito e ricchezza titoli pubblici 32

33. Il consuntivo 2004 • Il tendenziale del Dpef e le misure per stare sotto il 3% • Condono, dismissioni, concordato, manovrine • I risultati ex post e le tendenze recenti • Slittamento condono, rallentamento dismissioni, fallimento concordato • effetti manovrine positivi, ma pendono ancora giudizi su fondo immobiliare e rischio revisioni • Le grandezze principali • Deficit =3%, primario =2%, debito in crescita senza privatizzazioni 33

34. Il quadro tendenziale 2005-07 34

35. Il quadro tendenziale 2005-07 35

36. La Legge finanziaria per il 2005 36

37. .....i risparmi dalla sanità 37

38. Il “vero” quadro programmatico 2005-07 38

39. Conclusioni • Dal risanamento alla deriva: come fu che l’Italia perse il controllo dei conti pubblici 39