國際人口移動 - 非法移民問題之探討

1. 國際人口移動-非法移民問題之探討 主講人：汪毓瑋 警大國境警察學系主任 兼移民研究中心主任

2. 內容大綱 • 人口移動之歷史與相關理論 • 目前全球人口移動之趨勢 • 非法移民之發展趨勢 • 中國非法移民犯罪集團之活動 • 中國官方遏阻海外非法移民之作為 • 因應非法移民之策略 • 台灣因應非法移民應有之策略

3. 人口移動之歷史與相關理論 • 人口移動相關之名詞定義 • 人口移動之歷史發展趨勢 • 人口移動之相關理論

4. 人口移動相關之名詞定義 • 人口移動相關之名詞計有「移民」、「國內移民」、「國際移民」及「非法移民」等。 • 有關定義方面，「移民」是指在一定之最短時期內，越過政治或行政單位之人口移動 。「國內移民」則是關於在一個國家之內，從一個地區向另一個地區之人口移動；「國際移民」則是越過用以分離國家之邊境的人口移動，「非法移民」指的是沒有合法證件，或未經由必要之授權，而進入他國之人民。

5. 人口移動相關之名詞定義 • 而當非法移民過程是透過第三者之協助而完成，就涉及了非法交易(trafficked)與偷渡(smuggled)。非法交易是一個較複雜之概念，不僅要考慮移民進入國家之方式，也要考慮其工作條件及是否移民同意非法進入；它的主要目的不僅是從一個國家到另一個國家之非法移民，也是在經常侵害其他人權情況下剝削其勞力。偷渡很清楚的就是關於進入之方法，及涉及第三者之幫忙而成功進入與否的問題。非法交易是一種非自願性的，很可能是誘拐、綁架、強制性勞動、監禁及其它之人權濫用；而無證明文件之移民(undocumented migration)一般是志願的，雖然是非法的進入它國，但 是卻欲自由選擇其工作；但兩者之間還有所謂之灰色地帶，即對於工作期盼被誤導，或獲得的是不清楚資訊、及走私未成年之勞工。

6. 人口移動相關之名詞定義 • 亦有許多學者認為國內移民與國際移民是同一個過程之不同部份，而應該一起分析。然嚴格區分亦可能加以導誤，如國際移民亦可能發生在很短的距離，且是發生在文化類似之人民之間，如南菲律賓人與馬來西亞之沙巴（Sabah）人間之移民；國內移民亦可能發生在長距離，且整合了非常不同之人民，如中國西方之維吾兒民族移往中國東方城市；另有時候是邊境之改變，而不是人民移動，使得國內移居成為國際移居，如前蘇聯崩解，使得數以萬計之前國內居民，成為繼承國家之外國人。然而迄今沒有一個客觀之移民定義，而常是國家政策運作之結果，是對政治，經濟目標，及民眾態度之回應。

7. 人口移動之歷史發展趨勢 • 從人類歷史之發展言，人類經常從事移動以尋求更大之發展空間與生存條件，而這些移動之原因，例如因為帝國戰爭之勝利而到新領土之駐紮，屯墾，被擊敗的民族、種族或無依無靠的人民逃到可防衛或安全的地方，被迫成為奴隸的人遷往奴隸主地區，失業者與未有工作者尋找工作，被迫害的人尋求庇護所，好奇與冒險者尋找新天堂等。

8. 人口移動之歷史發展趨勢 • 而若以擴張性、強度、速度、與對接受國與移出國，國家與社會之衝擊，維持全球勞工市場與移民潮之運輸、通訊與機構之基礎設施結構等加以檢討，則由歷史上回溯全球移民之趨勢可以如下之簡表展現。 • 其中可以發現，在1945年以後，由於運輸系統、邊境控制與勞工市場之高度制度化發展，已導致了大量的非法移民產生。

9. 人口移動之歷史發展趨勢 • 國際移民常是與全球化的發展相契合，且其顯著性在於創造了多種族社會。從歷史發展檢討歐洲國家之國際移民，在國際互動上有4種不同之表現，第一、是二次世界大戰後人民被迫遷移而產生了許多錯置人民，因此造成移民之暫時性升高；第二、在1950年代移民成長率逐漸升高，到1970年代早期達到頂點，但是石油價格對經濟表現之衝擊，致對勞工需求降低，及產生對移民之嚴格政策；第三、雖然1970年代中期移民活動持續進行，但是層次已更低，且概多是家庭團聚而非是經濟因素之驅力；第四、在1980年代由於各國之不同作法，致移民率又開始再升高。

10. 人口移動之歷史發展趨勢 • 而揆諸二次世界大戰以來之國際移民主要模式，概有8種，第一、持續的歐洲與亞洲移民到北美、澳洲與南非；第二、越戰後之難民移民，第三、拉美國家之古巴、墨西哥、與波多黎各移民到美國；第四、前殖民地國家移民到歐洲「母國」，特別是從非洲、南亞及西印度到英國，從北非到法國，從印尼到荷蘭，從非洲到葡萄牙；第五、從南歐之暫時性移民，如土耳其與前南斯拉夫，到經濟發達之北歐，如西德與瑞士；第六、亞洲的暫時性移民到中東之石油輸出國家及日本；第七、從俄國與東歐之猶太移民到以色列；第八、東歐移民到美國與西歐。

11. 就西歐言 • ，大戰後之移民大部份是區域性的，特別是1950與1960年代時，比利時、法國、德國與瑞士需要海外之勞工，當時最主要來源是南歐，其後及於土耳其與北非，這些是半結構性與半官方性之作客性勞工(guest-worker)，且是暫時而非永久性的。而與此行為重疊的，是前殖民地國家之全球性的大量移民到法國、英國與荷蘭。由於殖民關係，這些作為是較永久性，且結合了殖民官員，定居者與有契約之勞工，在1960年代中期，從歐洲人開始，其後是拉美、亞太與加勒比海之人民紛紛移民到澳洲與北美。

12. 就西歐言 • 1970年代中期由於全球經濟下滑，減低了西歐作客性勞工之移民，且移民管制嚴格，使得移民速度減緩，且跨大西洋之移民流動亦改變，如移民會從阿根廷與巴西轉向西班牙、意大利與葡萄牙。地中海國家會成為勞工之出口者與輸入者，且開始遭受第一波之來自北非、巴爾幹半島國家之非法移民。因此，在1980年代之西歐，有普遍件之移民與公民權之緊縮。但相反，在北美與澳洲之移民升高，且從歐洲之來源轉向為來自亞洲與拉美國家之移民。

13. 就西歐言 • 在1990年代，由於西歐經濟發展，東歐、中歐與前南斯拉夫之動亂，歐洲單一市場之建立等均加速了經濟移民之趨勢。這些移民模式亦伴隨移民人口構造與其就業機會而有改變，例如在1950年代與1960年代，移民都是從事公共服務業之卑賤工作(menial jobs)與製造業之骯髒工作(dirty jobs)，而在1980年代與1990年代之「經濟合作暨開發組織」國家所提供對於這兩部門之就業雖未停滯亦未減少，但是移民已成為加速後工業形式之一個要素。

14. 就西歐言 • 首先，移民已進入私人企業與國內服務業；其次，高技術與經過專業訓練之精英移民已不斷增加；又由於多國公司擴展其國際運作；且國內移民單位亦關注於吸收高技術勞工，此包括了西方世界內人口移動，及發展中國家到西方之人才外流，致工作型態已與1950和1960年代不同。根據聯合國估計，在後冷戰之前10年，高技術勞工之國際移民約30到40萬左右，這些精英移民主要是來自印度、中國、斯里蘭卡與迦納，而在目的國當中美國吸收了12萬人，英國與加拿大吸收了8萬人。

15. 就亞洲言 • ，十九世紀中期奴隸貿易之廢除，致亞洲的勞工移民或稱之為苦力勞工開始發展。苦力勞工是基於刑罰制裁之短期契約，並常常與運輸過程之債務承擔，必然不良的工作條件，與償還層級相連接，要正確的評估亞洲勞工很困難，且移民之非法本質更使已不完整之輪廓更複雜，但是很清楚的，是十九世紀末期與二十世紀初期有來自印度、中國、日本與爪哇等之大量勞工移往美國、英國、法國與荷蘭在亞洲、非洲與加勒比海之殖民地。

16. 就亞洲言 • 例如印度在1834年至1937年之間，有3020萬人離開本國到英帝國之前進基地或其它殖民地，有的是短期契約勞工、抄寫員、行政幕僚或是獨立之精英移民以尋求商業機會，其後約有2410萬人回國，然仍有600萬左右之移民出走。但亦有學者統計在1834年至1914年間，只有300萬人左右之移民出國。且印度人概移往緬甸、馬來西亞、新加坡、澳洲、斐濟。

17. 就亞洲言 • 另外中國的移民則是移往東南亞、美國與歐洲。在美國他們形成了建設鐵路與在加州開金礦之基本勞動力，且中國勞工亦可在荷蘭殖民地之蘇門答臘發現。由於苦力勞工之多樣化與非法性，資料免不了破碎且對於總數亦有不同看法。例如有的學者估算中國到東南亞之勞工在十九世紀之前半期一年有75萬人，且在1848年到1888年之間概有235萬之中國人對外移民，但亦有學者估算在1815年到1914年之間有1200萬移民移出。

18. 就亞洲言 • 而日本的契約勞工是從1860年代開始，到1870年代亦斷斷續續有移民到夏威夷及其它南太平洋島嶼。而在國內經濟蕭條期間，則有大量移民到北美西岸之加拿大與加州。一次世界大戰後因美國移民限制，致日本移民轉往南美如秘魯、阿根廷與巴西，例如在1908到 1941年之間有18萬8000日本人移往巴西，官方統計在1900到1940年間，日本移民人數已達62萬人。但相對移往日本之移民人數則較少，在1910年左右只有1萬5000人，到1930年僅達5萬4000人，少於人口比率之0.1%。又二次 世界大戰期間，由於日本對韓國之佔領，使得許多韓國人被迫到日本充作勞工，估算到1943年已有54萬左右之韓人移民。

19. 人口移動之相關理論 • 當代移民潮基本上是第二次世界大戰結束後開始的，大量的人民因為戰亂而被錯置離開自己國家。此時之移民特色是全球性與區域性的，且是經濟與非經濟本質交互作與重疊之複雜模式。其性質是從經濟移民，戰爭影響之移民，到難民移動及庇護所之尋求等。在這股全球移民浪潮之中心，是源於區域層面之經濟驅力而欲移往「經濟合作暨開發組織」之國家；然後是來自於發展中國家之全球性層面之移民。

20. 人口移動之相關理論 • 在1950年代，移民主要是到西歐，然後轉向北美與澳洲，此外全球性移民亦將焦點置於中東。另外大的移民潮則是區域性的，且在1960年代之東南亞、西非、南非、拉美與中東地區間快速發展。因此，當代移民之驅力，概是來自於非正式、特定性、正式與制度性安排下之跨界勞工市場之增加所造成。而對於移民問題之理論，從不同之學科切入而有不同之著眼，且各有關注焦點和據以探討之變數。若以研究問題、分析層次、支配學理、假設變數等加以區隔，可以圖表簡示如下 ：

21. 人口移動之相關理論 • 若綜合前述各學科之重點並從分析層次之角度探討，概可區分移民理論為宏觀與微觀兩種分類。就宏觀言，是關注於移民趨勢，找出發生大範圍移動之條件，且描述移居之人口、經濟、與社會特徵。並關心移民適應過程，經濟與社會整合，同化等。

22. 人口移動之相關理論 • 就微觀言，研究移民與非移民之間的社會心理要素，關心其動機、認同、滿意與決定等。然而不論是那種理論，均須考量社會行動與相關單位，衝突問題，社會體系之矛盾與對立面，結構與變遷之意義及權力之重要等因素。

23. 人口移動之相關理論 • 又若從結構理論之途徑，以主動移民與被動移民為垂直軸，代表了從極大到極小自主的連續決策；以經濟與社會政治因素互動為水平軸，反映了內部與外部國家權力聚合之循環，而可展現出國際性人口移動之典範如下圖：

24. 人口移動之相關理論 • 其中被動移民包括了重置勞工、遣送回國勞工、經濟難民、歧視的犧牲者、種族宗教衝突犧牲者、內戰犧牲者、強迫勞工、自然災害犧牲者、政治迫害者、外部戰爭犧牲者、奴隸、放逐與大量驅離的人民、無國家人民、錯置人民、條約難民等。主動移民則包括了退休人員、遣返者、家庭團圓者、偷渡者、僑民、異議者、作客勞工、逃避兵役者、間諜與叛國者等，其中，非法移民被歸類為主動移民之範疇，有其相當之自主決定權，且是在經濟與社會政治因素之交互運作下產生之現象。

25. 目前全球人口移動之趨勢 • 一般情況 • 亞洲國家被動、主動移民之安全意涵 • 重要區域之人口移動發展 • 全球人口移動中發生之問題

26. 一般情況 • 目前有1億4000萬人口居住在其出生地以外的地區，且在超過50個國家中，移民已占全人口之15%。而在2015年之前，發展中國家每一年將有4500萬人口進入就業市場，但因人數過多而將有許多人找不到工作，且有一些人曾使用合法與非法手段進行移民。因此對於歐洲、亞洲、非洲、拉美等較發達國家的非法移民將會激烈成長，且由於外國人走私(alien-smuggling)集團之運作及腐敗的政府官員受賄，而使非法移民情形加劇。

27. 一般情況 • 此外發展中國家之暴力衝突，經濟危機，與自然災害亦會造成大量移民。而歐洲與日本面對快速老化人口與下降的勞動力，退休金系統償付能力之威脅，受限之經濟成長，而無更大之移民或其它如退休金改革與增加生產力之補充性措施。另由於全球化與民主化之趨勢壓迫，將會限制大部份國家去控制越過邊境之移民的意願與能力。

28. 亞洲國家被動、主動移民之安全意涵 • 就被動移民言，包含了政府主導下之人口遷徙及難民之移動。在政府主導之人口遷徙方面，主要因素有四，分別是使人口分佈更平均，例如印尼實施的移民計劃；從人口高密度區移至低度開發區，以謀求國家經濟發展及減少現有的基礎設施負擔，例如馬來西亞；欲摧毀原有社會結構以增強對人民的控制，例如中共遷徙漢人到西藏；及為了增加國防安全而把人民遷移到邊境或前線，例如印尼、馬來西亞、泰國、越南等。

29. 亞洲國家被動、主動移民之安全意涵 • 在難民、非法移民移動方面，自1975年起，有超過200萬來自越南、寮國、柬埔寨的人民逃離自己家園，且有100萬人喪生，這些逃亡潮對東亞，尤其是東南亞國家帶來經濟與政治上的巨大衝擊。此外近期印尼之動亂，亦造成大量之難民欲逃亡到澳洲等國。不僅引起相關國家不安，也導致區域國家或國際間之緊張，而有其重大之國內、區域及國家安全政策意涵。

30. 亞洲國家被動、主動移民之安全意涵 • 就主動移民言，包括含非法行為在內之國內移民與國際移民。在國內移民方面，從1960年代中期開始，在孟加拉、尼泊爾、印尼、中國大陸及南韓等國家已有快速都市化現象產生，從鄉村到城市之人口遷徙現象增加，以求得更好的經濟生活及公平競爭機會，而政府亦採取相對管制措施來加以控制。但自1990年代中期開始，這些管制由於政府官員貪污、人們漠視政府規定、失業人潮之成長等因素致執行成效不彰。此種大規模人口移動，除了會產生貧民窟，並帶來許多社會不安與經濟動盪，而可能演變成國際間人口遷移，致不利區域安全。

31. 亞洲國家被動、主動移民之安全意涵 • 在國際移民方面，主要是涉及經濟尤其是與勞力有關之因素，除了專業人才及商人外，亦有技術性勞工－在亞洲每個國家常是勞力的輸入者但也是輸出者，這些合法在海外工作的工人通稱為海外契約勞工(Overseas Contract Workers，OCWs) ，與涉及非法交易行為之勞工、童工與妓女等。在一些文化、種族及宗教上特別敏感的國家，這些合法與非法移民常會造成治安之威脅，能形成第五縱隊，散播不利之政治思想及作為顛覆本國之基地等，而造成國家安全上之困擾。

32. 重要區域之人口移動發展 • 美洲：到美國與區域內之合法與非法移民人數將會繼續增加。雖然墨西哥人口成長下降與經濟成長，但是持續的貧窮與薪資的不同，將會加速對美國之大範圍移民。中美洲仍將成為非法移民之第二大來源。且其它的外國人走私基礎設施，亦會成為南美與亞洲等其它移民之通路。古巴或海地之政治不穩定與經濟下滑，可能再次引發對美國之大量移民。拉美非法移民的成長，將會成為政府的爭論議題。

33. 重要區域之人口移動發展 • 俄國與其它歐亞國家：弱化的移民控制制度，不穩定的經濟發展，種族衝突，與對少數民族之差別待遇，將持續造成移民壓力。蘇聯跨台後，已造成超過1000萬之移民。另從其它國家移民俄國，雖可以部份補充短缺之勞工與下降之人口，但亦曾增加福利支出，及可能在俄國遠東地區 產生與中國非法移民之摩擦。

34. 重要區域之人口移動發展 • 中東與次撒哈拉非洲：是主要之難民及移民到發展中國家之主要來源，包括巴勒斯坦、阿富汗與盧安達等，亦是地區不穩定與政治對立之重要源頭，「九，一一事件」後，此種情況可能會更凸顯。對於較發達之國家，區域內部之移民增加，將在其經濟發展中之勞力市場部份扮演重要角色。

35. 重要區域之人口移動發展 • 歐盟：相關國家將調整國家邊界與文化認同之保護，以減少增長中之人口與勞工市場的不平衡。大部份的歐盟國家不大願意選擇大量之新移民，同時法律對於歧視的限制，與法律支持家庭重聚也阻止了「堡壘」(fortress)途徑。反而大部份國家選擇「目標移民」(targeted migration)，而能在選擇的領域內符合短缺勞工之努力，且不用過度的負擔國家健康與福利系統或引起政治反彈。

36. 重要區域之人口移動發展 • 亞洲：人口眾多的國家如中國與印度，將會成為區域與全球移民潮之來源。此區域之發達國家，除了澳洲與紐西蘭外，社會與政治上將會堅強的抵制對移民整合。日本已面對最大之人口不平衡，但是種族的同質性，沒有法律限制歧視，高人口密度，與地緣孤立將會強化目前對於移民高 度警覺、排斥的趨勢。如果因為經濟復甦而需要勞工，或可能改變此種對待移民之立場，而走向更開放、目標移民之途徑。

37. 全球人口移動中發生之問題 • 全球性人口移動可分為八大範疇，即暫時性之勞工移民(作客勞工或海外契約勞工)、高技術與商業移民、異常移民(無證件或非法移民)、難民、尋求庇護所的人、強迫移民、家庭成員(家庭團聚移民)及遣返移民。

38. 全球人口移動中發生之問題 • 而若以空間來分類，計有國內移民與國際移民，並可區隔為從城市到鄉間、從鄉間到城市、從城市到城市、及從鄉間到鄉間；若以時間分類，計有永久性，及暫時性之季節性移民、定期性移民及觀光客與海外留學生；若以動機分類，計有基於經濟、理想、婚姻、社會等因素之志願性移民，及基於對經濟與政治之不安全感的強迫性移民。

39. 全球人口移動中發生之問題 • 這些移民是經濟與社會發展之結果，可能會造成國家進一步之發展及改善經濟與社會條件；但亦可能促成國家經濟停滯與社會不公平。兩種不同之結果，是依移民之性質，與國家對此等行為採取之管理方式。

40. 對於接、送移民國家之影響 • 就送出移民之國家言，將會減輕其失業年輕人之壓力、產生大量的匯款、與提供對接受國家之影響力。返國之移民，也可能成為經濟現代化與政治自由化之代理人。但是移民也會造成有技術的人才流失，且有時種族的分散，會成為分離主義與極端主義之代理人，巴爾幹半島即是一例。

41. 對於接、送移民國家之影響 • 而對於接受移民之國家，既使會增加複雜的政治與社會整合挑戰，但相對老化人口言，亦會提供人口與經濟之活力。例如移民可改善勞動力，軍事人員不足，擴大稅金與消費基礎；移民亦會扭曲社會、教育、與健康服務，且其不同之語言、文化、與宗教實踐，將會引起差別待遇而阻礙未來之同化；而大量非法移民之負面衝擊，將會濫用地方基礎設施結構，傳染流行性疾病，且有時破壞了種族平衡，造成衝突而威脅到政權之改變。

42. 非法移民之發展趨勢 • 造成非法移民之情況 • 非法移民所觸及全球移民體系之相關敏感問題 • 非法移民之發展條件 • 非法移民的一些特色 • 非法移民的主要來源 • 各區域非法移民現況 • 非法移民路徑 • 人員非法交易 （人口販運） • 中國非法移民之犯罪活動

43. 全球移民之現象 • 全球移民是「全球化」的一部份，是當代社會生活的所有層面之更廣、更深、與速度更快的相互連接來賦予其特徵。全球化的關鍵指標，是金融、貿易、理念、污染、媒體產品與人口跨境流動之增加。而所有這些流動之組織性結構，是跨國網路組織，而採取跨國公司、全球市場、國際性政府與非政府組織、全球性犯罪集團、或跨國文化社群來形成。形成之關鍵工具，是現代資訊與通訊科技，包括網路、改善的電話連接、與廉價的空中旅行。

44. 非法移民 • 非法移民指的是沒有合法證件、或已經由必要之授權，而進入他國之人民。而當此種過程是透過第三者之協助而完成，就涉及了非法交易(trafficked)與走私(smuggled)。非法交易是一個較複雜之概念，不僅要考慮移民進入國家之方式、也要考慮其工作條件及是否移民同意非法進入及其工作條件。走私很清楚的就是關於進入之方法及涉及第三者之幫忙而成功進入與否的問題。非法交易是一種非自願性的，很可能是誘拐、綁架、強制性勞動、監禁及其它之人權濫用；無證明文件之移民(undocumented migration)一般是志願的，雖然是非法的進入它國，但是卻欲自由選擇其工作;但兩者之間還有所謂之灰色地帶，即對於工作期盼被誤導、或獲得的是不清楚資訊、及走私未成年之勞工。

45. 造成非法移民之情況 • 有所謂「推力因素」(push factors)與「拉力因素」(Pull factors)。推力因素是造成移出國家的人民欲移往它國之原因，例如戰爭、貧窮、宗教、種族迫害及自然災害等；拉力因素則是作為目的國家何以吸引移往的原因，其範疇從高度發展之社會立法，到國內和平發展，到外國人有其一定之自由權利，及完善之庇護政策等。此外，全球化而來之邊境控制的放鬆，商業旅行之增加，科技進步而可快速認證與印發旅行文件，及複雜之全球性犯罪組織網路之提升等，亦加劇非法移民之發展。

46. 非法移民所觸及全球移民體系之相關敏感問題 • 從一個國家到另一個國家之未經授權的不正常人口移動與人口走私，會造成政府對其國境無法控制之印象。加諸全球化之發展，亦增加了獨立民族國家主權下降之認知。

47. 非法移民所觸及全球移民體系之相關敏感問題 • 對西方國家言，非法移民之人口走私活動亦涉及對不人道之奴隸貿易的回憶，此在歷史上可追溯至1807年廢除奴隸之條款，而須有效加以遏止。

48. 非法移民所觸及全球移民體系之相關敏感問題 • 恐怖主義團體，組織性犯罪與非法移民之結合。例如中國之三合會，由於其隱密之行為及地方性之方言，使得執法單位難以滲入，而造成全國性之犯罪預防與司法體系遭受威脅之印象。

49. 非法移民之發展條件 • 全球化之發展，使國際經濟更相互依賴但亦充滿緊張、矛盾，而提供了非法移民之發展條件 。

50. 非法移民之發展條件 • 需要保護國境，但經濟之現實發展要求，卻增加了基於多國經濟交易之需要，而增加誘因。 • 有效之全球通訊與交通體系，及產生對於民主社會地方性通訊之要求，而增加吸引之認知管道。 • 對於勞工之持續需求，及限制國內勞工市場進入之壓力。