上海市人口老龄化与老年保障

上海市人口老龄化与老年保障 桂世勋华东师范大学人口研究所终身教授国家应对人口老龄化战略研究专家委员会委员、上海市老年学学会副会长

∆如果说20世纪是人口增长过快的世纪，那么21世纪是人口老龄化迅速发展的世纪。未来老年人口数量及其占总人口比重的迅速发展，已愈来愈引起国际社会、我国党和政府的高度关注。

Δ2002年4月8日，时任联合国秘书长的安南在西班牙马德里召开的第二届世界老龄大会开幕式讲话中指出：“世界正经历着一个史无前例的人口转变，从现在到2050年，老年人口总数将从大约6亿增加到20亿左右。”“由于老年人口越来越多，以致挑战将越来越复杂。我们需要现在就开始为此做准备。我们必须设计一个适应21世纪需要的老龄问题行动计划。”Δ2002年4月8日，时任联合国秘书长的安南在西班牙马德里召开的第二届世界老龄大会开幕式讲话中指出：“世界正经历着一个史无前例的人口转变，从现在到2050年，老年人口总数将从大约6亿增加到20亿左右。”“由于老年人口越来越多，以致挑战将越来越复杂。我们需要现在就开始为此做准备。我们必须设计一个适应21世纪需要的老龄问题行动计划。”

Δ在2006年12月发布的《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中，不仅把“人口老龄化日益加重，社会保障面临空前压力”作为“我国人口发展呈现出前所未有的复杂局面”的一个突出表现，而且以 “积极应对人口老龄化”为标题，专门用一个部分集中进行论述，全面系统地提出了这方面的任务和要求。

一、21世纪上半叶上海市人口老龄化的严峻态势一、21世纪上半叶上海市人口老龄化的严峻态势

1、老年人口、人口老龄化及老年型人口 (1)老年的起点：1956年，联合国委托法国人口学者皮撒主编出版了《人口老龄化及其社会影响》一书，曾使用过“64岁以上人口在总人口中”的比例。1982年联合国召开的第一届世界老龄大会把老年的起点由过去的65岁降低到60岁。

∆联合国有关老年人口年龄起点变化的原因：一是更能反映发展中国家以至全球的人口老龄化情况；二是更能反映发展中国家人口老龄化对经济社会发展的压力。 (2)人口老龄化：老年人口数占总人口数的比例（即老年人口系数）不断增大的变化趋势。它是反映人口年龄结构的一个动态指标。

(3) 老年型人口：65岁及以上老年人口占总人口比例超过7%，或60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%的人口类型。它是反映人口年龄结构的一个静态指标。当一个地区成为老年型人口时，也可通俗地说进入老龄化社会。 ∆ 上海市在1979年末成为老年型城市，中国（不包括港、澳、台及金门、马祖等地区）在2000年末成为老年型国家(2000年普查时 ≥60岁老年系数为10.46% ，≥65岁老年系数为6.96%)，全世界的在2001年成为老年型世界（2000年≥65岁老年系数为6.9%）。

2、21世纪上半叶上海市户籍人口老龄化的特点 ∆上海市是中国按户籍人口计算，最早进入老年型人口的省、自治区和直辖市，1979年末≥65岁户籍老人占户籍总人口的7.2% 。 ∆2010年末，上海市户籍总人口为1412.32万人，其中≥60岁户籍老人有331.02万人，占户籍总人口的23.4%； ≥65岁户籍老人有226.49万人，占户籍总人口的16.0%。

∆2010年11月1日零时，中国第六次人口普查表明，上海市常住总人口为2301.91万人，其中≥60岁常住老人有346.97万人，占常住总人口的15.1% ； ≥65岁常住老人有232.98万人，占常住总人口的10.1% 。

(1)户籍老年人口数发展迅速，2011至2020年为≥60岁户籍老人数的高速增长期。(1)户籍老年人口数发展迅速，2011至2020年为≥60岁户籍老人数的高速增长期。据我主持的2000-2050年上海市户籍人口老龄化发展趋势的生育中方案与净迁入不断增加的中方案（假设总和生育率从2000年的0.825逐渐上升到2005年的1.05、2010年的1.4、2015年的1.5，然后保持不变；每年净迁入人口在2000-2014年为9万，2015-2034年为11万，2035-2050年为13万）预测结果：

∆ 全市≥60岁户籍老人数在2048年达最高峰，为561.35万，比2000年的241.76万增加1.32倍；在2050年为538.30万，仍比2000年增加1.23倍。 ∆ 全市≥65岁户籍老人数在2030年达最高峰，为459.66万，比2000年的187.68万增加1.45倍；在2050年仍为442.06万，仍比2000年增加1.36倍。

≥60岁 ≥65岁 2000-2050年上海市户籍老人数变动趋势

∆ 全市≥60岁户籍老人数的高速增长期为2011-2020年，10年内增长55.3%，年平均增加17.69万人；比全国≥60岁老人数的高速增长期提前10年。 ∆ 全市≥65岁户籍老人数的高速增长期为2016-2025年，10年内增长59.9%，年平均增加15.84万人。

(2)户籍老年人口系数迅速上升，2011至2020年也是≥60岁老年人口系数的高速上升期。(2)户籍老年人口系数迅速上升，2011至2020年也是≥60岁老年人口系数的高速上升期。 ∆ 全市≥60岁户籍老年人口系数在2030年达最高峰，为36.7%，比2000年的18.3%增加了18.4个百分点；经过小波动后到2050年仍为36.2%。∆ 全市≥65岁户籍老年人口系数在2030年达最高峰，为30.4%，比2000年的14.2%增加了16.2个百分点；然后缓慢下降到2050年的28.7%。

≥60岁 ≥65岁 2000-2050年上海市户籍老年系数变动趋势

∆ 全市≥60岁户籍老年人口系数的高速上升期为2011-2020年，10年内由22.8%上升到33.4%，年平均增加1.06个百分点。 ∆ 全市≥65岁户籍老年人口系数的高速上升期为2016-2025年，10年内由18.2%上升到28.1%，年平均增加0.99个百分点。

(3)≥80岁户籍高龄老人数增长速度更快，人口高龄化愈益严重。(3)≥80岁户籍高龄老人数增长速度更快，人口高龄化愈益严重。 ∆ 全市≥80岁户籍高龄老人数在2043年达最高峰，为179.63万，比2000年的30.56万增加4.88倍；然后缓慢减少到2050年的155.44万，仍比2000年增加4.09倍。 ∆ 全市≥80岁户籍高龄老人占总人口比重也在2043年达最高峰，为11.7%，比2000年的2.3%增加了9.4个百分点；然后缓慢下降到2050年的10.1%，仍比2000年增加7.8个百分点。

2000-2050年上海市户籍高龄老人数变动趋势

2000-2050年上海市户籍高龄老人比重变动趋势

(4)平均每对夫妻生育子女数大量减少，2015年后大批独生子女父母将逐渐进入老年。(4)平均每对夫妻生育子女数大量减少，2015年后大批独生子女父母将逐渐进入老年。 ∆ 上海市自1979年以来实行普遍提倡一对夫妻只生育一个孩子的政策，全市户籍育龄妇女的总和生育率从1971年的1.96减少到2000年的0.9以下，2003年达到谷底0.64，目前仍在1以下。预计在2015年后，即使生育政策允许一对夫妻普遍可以生育二个孩子，总和生育率最多回升到1.5左右。

1990年上海市妇女部分年龄组的活产一孩比率 单位：%

∆自1980年以来的30年间全市累计领取“独生子女父母光荣证”的夫妻达595万对，∆自1980年以来的30年间全市累计领取“独生子女父母光荣证”的夫妻达595万对， ∆现在上海市的大部分高龄老人的子女虽然只有1-2个孩子，但是由于他们的子女较多，所以仍是“多子多孙”。 ∆在2015年左右开始进入60岁的上海市老人中，80％以上只有1个子女，而且由于他们的子女也只能生育1-2个孩子，所以那时的老人才是真正的“少子少孙”。

Δ预计2035年后上海市开始进入80岁的高龄老人中，80％以上只有1个孩子，从而使家庭照料的功能明显减弱，社会照料的需求大大增加。Δ预计2035年后上海市开始进入80岁的高龄老人中，80％以上只有1个孩子，从而使家庭照料的功能明显减弱，社会照料的需求大大增加。 Δ那些独生子女不幸严重残疾或死亡、父母亲又没有生育或未收养孩子的家庭，不仅在精神上和经济上受到沉重压力，而且给未来老年家庭照料问题带来了严重隐患。

∆ 21世纪上半叶上海市少子老龄化的严峻态势，使老年人的收入保障、医疗保障、服务保障和精神慰籍问题更为突出，对未来老年人的生活质量提高和经济社会的可持续发展，将带来极其深刻的影响。

二、近年来上海市实施的老年社会保障措施

1、探索城乡不同户籍劳动者的养老保险制度。1、探索城乡不同户籍劳动者的养老保险制度。 Δ近年来上海市在改革城镇企业职工基本养老保险制度，并向个体工商户业主和帮工、自由职业者扩大基本养老保险覆盖面和继续实施机关亊业单位职工退休制度、农村社会养老保险的基础上，在2002年探索实施了小城镇社会保险，为本市郊区范围内具有本市户籍的被征地人员及其他从业人员的基本养老保险、住院和门诊大病、工伤等基本医疗保险、失业保险、生育保险提供了新的社会保险办法。

2、提高城镇企业退休人员的基本养老金。 Δ从2005年起，上海市按照国务院的要求，连续6年提高企业退休人员的基本养老金，人均每年增长10％左右。每年对按照企业办法计发基本养老金(生活费)的人员，先“普加”养老金55元，并按照本人工作年限，每满1年增加1元；并对70周岁及以上、月养老金(生活费)不到一定数额的退休(职)人员，再分70-74岁、75-79岁、≥80岁，按本人工作年限，每满1年“特加”1-3元，但最高不超过2000元。

3、对城乡低收入户籍老人实施养老补贴制度。3、对城乡低收入户籍老人实施养老补贴制度。 Δ在1998年起施行城乡户籍居民的最低生活保障制度的基础上，2006年起又实施对男70岁、女65岁以上、月基本养老金低于一定数额(当时为750元)的退休人员实行养老金“托底”增长办法； Δ2005年起实施农村老年农民月退养金低于一定数额(当时为75元)的补足该数额的养老金补贴制度；

4、对事业单位早退休的高级知识分子发放特殊补贴。 Δ上海市从2008年起对1985年工资改革前退休，原国家机关技术6级或相当工资额及其以上的人员，按相当于正高级或副高级职称和不同年龄段，发放有差别的特殊补贴，并规定了其每月领取基本养老金或退休金，加上特殊补贴的最高限额标准。

5、将城镇无保障老年人纳入养老保障。 Δ上海市从2007年起开展了城镇高龄无保障老人纳入养老保障的试点。2008年12月1日起又规定未享受上海市城镇基本养老保险和医疗保险、征地养老待遇，在本市居住、生活满30年、现为本市城镇户籍且已满15年的，年龄在65至69周岁的老人，“城镇老年居民养老待遇”为每月400元；年龄在70周岁及以上的老人，“城镇老年居民养老待遇”为每月500元。

6、在城乡户籍老人中实施医疗保障制度。 Δ在改革城镇基本医疗保险制度并向退休人员倾斜的基础上，2000年实施強制性的地方附加医疗保险、2001年支持上海市职工保障互助会实施自愿性的“退休职工住院补充医疗互助保障计划”，尽可能减轻城镇退休人员自负的医疗费用负担。

Δ从1997年起不断改革和完善农村合作医疗制度，建立了以区(县)为单位，个人、集体、政府参与的社会统筹的农村合作医疗制度。Δ从1997年起不断改革和完善农村合作医疗制度，建立了以区(县)为单位，个人、集体、政府参与的社会统筹的农村合作医疗制度。 Δ 在2007年12月发布了《上海市城镇居民基本医疗保险试行办法》。比如，规定70周岁以上人员，筹资标准每人每年1500元，其中个人缴费240元； 60周岁以上、不满70周岁人员，筹资标准每人每年1200元，其中个人缴费360元。

7、在城镇职工基本医疗保险中实施综合减负。7、在城镇职工基本医疗保险中实施综合减负。 Δ2004年起实施将个人自负医疗费负担与个人年收入挂钩的城镇职工基本医疗保险综合减负办法。比如，年基本养老金大于上年度本市职工最低工资标准的退休人员，其年自负医疗费累计超过其年基本养老金40％以上部分，可以获得综合减负，减负比例为90％。

8、对特殊户籍老年群体给予特殊老年保障照顾。8、对特殊户籍老年群体给予特殊老年保障照顾。 Δ在1994年起对城镇领取“独生子女父母光荣证”的退休人员各一次性发放2300元的基础上，从2005年起实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。 Δ对独生子女伤残的家庭一次性发放3000元补助，对独生子女死亡并不再生育的家庭一次性发放5000元补助；对独生子女伤残或死亡、母亲年满49岁及以上，每月发放特殊扶助金。

Δ对5万多支内退休回沪定居人员发放生活补助，并将他们纳入“市民社区医疗互助帮困计划”。Δ对5万多支内退休回沪定居人员发放生活补助，并将他们纳入“市民社区医疗互助帮困计划”。 Δ对城镇8万多“一老养—老”人员实施实物补助，并提高职工遗属补助标准(由162元/月提高到290元/月)。 Δ为高龄或残障、重病的独居老人建立“结对关爱网”。

9、探索外来从业人员的社会保险。 Δ从2000年起实施了外来从业人员(包括非上海户籍的农民工)的综合保险，规定“符合本市就业条件，在本市务工、经商但不具有本市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员”（不包括从事家政服务和从事农业劳动的人员），用人单位以其使用外来从业人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60%为基数，按12.5%的比例缴纳综合保险费，为外来从业人员提供老年补贴、工伤保险或意外伤害、住院医疗保险。从2011年7月1日起又将综合保险逐渐调整为上海市城镇企业职工的基本养老保险。

10、开展社区居家养老服务。 Δ从2000年起上海市开展了社区居家养老服务。它是以家庭为核心、以社区为依托，依靠专业化的服务，为生活自理困难的居家老年人，通过上门或日托提供以生活照料等为主要内容的社会化服务。 Δ从2003年起对 ≥60岁生活自理有困难、家庭人均收入属于“低保”、“低收入”(比上海市最低生活保障标准高50％)的上海市户籍城乡居民，发放居家养老补贴(2004年起改为居家养老服务券)。

Δ从2009年7月1日起，上海市将照料等级为轻度的居家养老服务补贴标准提高到人均300元/月，中度的再加养老服务专项护理补贴合计为400元/月，重度的再加养老服务专项护理补贴合计为500元/月Δ从2009年7月1日起，上海市将照料等级为轻度的居家养老服务补贴标准提高到人均300元/月，中度的再加养老服务专项护理补贴合计为400元/月，重度的再加养老服务专项护理补贴合计为500元/月 Δ从2009年7月1日开始，凡 80岁及以上生活自理有困难并独居或属纯老家庭的上海市城镇户籍老人，本人月养老金低于上海市城镇企业上年度月平均养老金的，可按养老服务补贴和养老服务专项护理补贴标准合计的50％获得补贴。

Δ上海市又提出到2010年，全市将形成 “9073”的养老服务格局目标，即在≥60岁户籍老人中，90％靠家庭自己解决养老服务(包括雇私人保姆)，7％居家接受社区上门服务或进社区日间服务中心，3％入住养老机构接受服务。 Δ在2005至2010年期间，上海市加快了养老机构的建设，每年新增床位1万张，2010年末全市民政部门主管的养老机构床位总数为97841张，占≥60岁户籍老人数的3.0％。

三、进一步搞好和完善上海市老年保障的基本思路三、进一步搞好和完善上海市老年保障的基本思路

1、充分发挥人口老龄化的正面效应，增强社会保障的物质基础。1、充分发挥人口老龄化的正面效应，增强社会保障的物质基础。 (1) 上海市在人口老龄化的进程中，将会出现一段时期总抚养比较低，可以享受“人口红利”的机遇。如果能抓住这个机遇，重视人力资本的投入，提高就业比例，将大大有利于加快经济的发展。

人口视窗 2018 2000 2050 2000年后上海市户籍“人口视窗”开启的年份注：人口视窗开启的年份为0-14岁人口数与≥65岁人口数之和，除以15-64岁人口数的比重小于50%的年份。

(2) 未来上海市老年人口数的迅速增长，将会使最终满足老年人特殊需求的产品和服务突出起来。随着经济发展和人民收入增长，这方面的有效需求还会不断提升。如果能抓住这个机遇，形成促进内需的新的经济增长点，也将大大有利于加快经济的发展。

2、制定老年保障的政策措施必须充分注意对构建和谐社会的长效性。2、制定老年保障的政策措施必须充分注意对构建和谐社会的长效性。 Δ现阶段上海市研究制定的老年保障措施不能仅仅考虑满足现在330万≥60岁户籍老年人口的需要，而且要考虑能否满足未来500多万≥60岁户籍老年人口的需要；不能仅仅考虑现在≥60岁户籍老年人口系数在23％、15-59岁劳动年龄人口的老年抚养比在35％时如何有利于代际和谐，而且要考虑能否在未来≥60岁户籍老年人口系数在35％以上、老年抚养比超过70％时能否有利于代际和谐。

Δ发达国家老年保障政策措施的深刻教训启示我们，在人口老龄化初期制定的高福祉政策，即使当时“皆大欢喜”，但随着老龄化的加剧、老年人口数量大大增加、劳动适龄人口数量明显减少和经济增长速度减慢，便难以为继。现在无论釆取削减老年福祉水平或提高从业人员缴纳社会保险费(税)的比例，都会引发代际利益冲突，影响社会的和谐与稳定。Δ发达国家老年保障政策措施的深刻教训启示我们，在人口老龄化初期制定的高福祉政策，即使当时“皆大欢喜”，但随着老龄化的加剧、老年人口数量大大增加、劳动适龄人口数量明显减少和经济增长速度减慢，便难以为继。现在无论釆取削减老年福祉水平或提高从业人员缴纳社会保险费(税)的比例，都会引发代际利益冲突，影响社会的和谐与稳定。

Δ因此，上海市在制定完善老年保障政策措施时，一定要按《中央中央关于构建社会主义和谐社会的若干问题决定》所指出的“一切从实际出发，自觉按规律办事，立足当前，着眼长远，量力而行，尽力而为，有重点分步骤地持续推进”。Δ因此，上海市在制定完善老年保障政策措施时，一定要按《中央中央关于构建社会主义和谐社会的若干问题决定》所指出的“一切从实际出发，自觉按规律办事，立足当前，着眼长远，量力而行，尽力而为，有重点分步骤地持续推进”。

3、搞好机关和事业单位工作人员的养老保险制度改革。3、搞好机关和事业单位工作人员的养老保险制度改革。 Δ我建议国家在机关和财政全额拨款的从事公益性服务的事业单位养老保险制度改革中，将现行的退休制度分解为基本养老保险和职业年金两大板块，其中基本养老保险与完善后的城镇企业基本养老保险的缴费办法和计发办法相同；职业年金与企业年金相对应，其缴费水平和领取水平可比企业同类人员的标准高些。

Δ对机关和事业单位的“中人”，可加发由各级财政支付的“过渡性退休津贴”或“过渡性生活补贴”，按他们退休前若干年的月平均工资性收入，乘上本人在事业单位参加工作至事业单位养老保险制度改革开始实施前的年数，再乘上过渡性退休津贴系数加以确定。使他们退休后领取的“基本养老金+职业年金+过渡性退休津贴”的总额不低于其按改革前老办法计发的退休金水平。Δ对机关和事业单位的“中人”，可加发由各级财政支付的“过渡性退休津贴”或“过渡性生活补贴”，按他们退休前若干年的月平均工资性收入，乘上本人在事业单位参加工作至事业单位养老保险制度改革开始实施前的年数，再乘上过渡性退休津贴系数加以确定。使他们退休后领取的“基本养老金+职业年金+过渡性退休津贴”的总额不低于其按改革前老办法计发的退休金水平。

4、适时推迟城镇职工特别是女职工的退休年龄。4、适时推迟城镇职工特别是女职工的退休年龄。 Δ建议在国家最迟在“十三五”期间选择适当时机，按“小步渐进”、“先女后男”的原则，逐步推迟城镇职工的法定退休年龄。 Δ在国家还未决定推迟城镇职工退休年龄前，我建议上海市可考虑符合城乡医院和学校对口支援精神，身体健康、农村需要、本人愿意的高级医务人员和高级教师推迟到男65岁、女60岁退休。

上海市人口老龄化 与老年保障