“ 十一五 ” 重大项目管理体制政策措施研究

“十一五”重大项目管理体制政策措施研究 福建省地震局二○○七年十二月

前言 “十五”期间我们承建了中国数字地震观测网络项目，在项目建设中反映出管理上存在的一些问题。本文旨在分析“十五”项目管理方式的基础上，结合“十一五”重大项目的特点以及国家对项目管理新要求，探讨我局系统“十一五”项目的管理体制并给出初浅的政策措施建议。

汇报提纲 • “十五”数字地震项目建设现状 • “十一五”防震减灾重大项目特点 • 现有政府投资项目管理模式探讨 • “十一五”重大项目管理政策措施建议

一、 “十五”数字地震项目建设现状

管理模式 根据项目管理理论，网络项目采用的管理模式主要是政府部门型，少量采用了事业单位型和基建处室型。

优点 • 建设点位分散的台网建设和征地工作能较顺利地完成 • 地震专业仪器设备的集中采购和分散安装也相对比较顺利 • 项目还缓解了部分二级建设单位事业发展的资金压力 • 培养和锻炼了一批基本建设管理和地震专业技术人才。

不足 • 实施与概算不符，设计变更较多 • 缺乏科学合理的进度控制系统 • 费用类支出超出概算，不利于项目决算审核的通过 • 占用大量行政资源，一定程度上影响了其他工作的正常有序开展

实施与概算不符，设计变更较多 2004年批复的初步设计和概算（中震发财[2004]110号），采用全国统一模版，台网、台站和技术系统的建设内容、台站面积及单点投资等全国基本一样。与各省实际情况差距很大，在项目实施中，变更较多，存在边施工边设计的现象。

缺乏科学合理的进度控制系统 • 初期建设进展缓慢，后期进度要求过紧项目的建设分为土建、设备采购、专用设备研制、生产以及专用软件研制等几大项内容。这些建设任务分别由两级单位承担，造成了项目建设进度推进不一，互相制约，一定程度上影响了项目的整体进度。

缺乏科学合理的进度控制系统 • 建设资金到位情况与实施进度及实际需求不相适应由于各承建单位项目实施的实际进度不一，造成一些单位资金长时间沉淀、另一些单位又缺乏大量资金的现象，很大程度上影响了项目整体进度。

费用类支出超出概算，不利于项目决算审核的通过费用类支出超出概算，不利于项目决算审核的通过由于地震台网建设地点分散，建设管理的成本高，导致数字地震项目的管理类费用支出比一般普通意义上的基建项目的管理费高出许多。按现有的国家基建投资项目财务评审管理办法，将给项目的最终决算带来十分不利的影响。

占用大量行政资源 ，一定程度上影响了其他工作的正常有序开展由于数字地震项目多以自行建设为主，工作量剧增，人力明显不足，不得不占用一些下属单位的科研人员和机关职能处室的工作人员大量时间和精力，导致这些人员体力和精力严重超支，一定程度上影响了他们本职岗位工作的开展。

原因分析 • 前期工作不够深入，对困难估计不足 1.工程设计深度不够，设计方案与各地实际相差甚远，在建设地点事先未确定的情况下，很难较为准确地估算项目投资。 2.中央与地方投入比例、配套方式不符合实际状况，造成地方配套资金到位不理想。

原因分析 • 缺乏大型基建项目管理经验我局首次承担如此大型的基建项目。国家对基建项目有一整套的管理规范，它与我们以往承担的科研项目，无论在项目内容还是资金上的管理都是截然不同的。在项目建设过程中，仍然延用科研项目的管理思路来管理基建项目。造成建设内容随意变更、投资概算不断调整等。

原因分析 • 缺乏具体行业定额和规范 1.台站勘选费用远高于目前全国通用的一般建筑的勘察费用 2.台站摆房土建投资因特殊需求远高于一般建筑的土建定额 3.专业仪器设备的安装、调试费用也找不到标准与依据

二、“十一五”防震减灾重大项目特点

与“十五”网络项目共同点 • 投资规模大----预计将达几十亿 • 建设地点分散、征地工作难度大----几乎每个省份都有，而且在省内的建设地点也很分散 • 深化设计难度大----各地建设成本不一 • 项目管理难度大---对管理力量及水平要求不断提高

与“十五”网络项目共同点 • 项目专业性强---专用仪器设备、软件等采购来源较单一 • 管理性费用开支高---与现行的基本建设项目管理费取费标准比，明显偏高 • 最终财政评审难度大---目前缺乏行业工程造价标准和工程规范，进行造价审核时无政策依据

与“十五”网络项目不同点 • 政府投资体制改革和财政预算管理体制改革不断深化，对“十一五”重大项目的资金支出和管理要求将日趋严格和苛刻。 • 社会发展使代建制作为一种政府投资项目管理的新模式正得到不断推广和成熟。

三、现有政府投资项目管理模式探讨

现有项目管理模式 A、工程指挥部型。多为一次性业主,计划部门下达基本建设计划后,由政府有关部门牵头,组建一个临时性的基建班子(建设工程指挥部),待基建任务完成后,基建班子解散。 B、事业单位型。政府设立其他的事业单位,从事工程建设的组织实施,如高速公路管理局、公路局等。

现有项目管理模式 C、项目法人型。一些主要由政府投资的如高速公路、机场等基础设施工程,由政府设立企业法人负责项目建设资金的筹措和建设管理,项目建成后负责项目的运营管理。 D、政府部门型。地方财政投资的城市道路、桥梁等市政工程及水务工程,由政府相关部门组织内部人员临时筹建项目班子，直接负责组织项目的建设和管理。

现有的项目管理模式 E、基建处室型。主要存在于一些常年有建设任务的政府部门,由其代替政府行使部门业主职能。 F、代建型。选择专业化的项目管理法人单位(代建人)接受业主委托承担建设项目全过程管理工作。项目竣工验收后移交给使用单位。

国家投资体制改革对项目管理的新要求 《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）要求政府投资项目要进一步加强管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目要加快推进包括代建制在内的管理模式改革。在实践过程中，“代建制”是一种适合政府投资项目的管理模式。

代建制的优点 • 项目决策更加科学深入 • 项目管理水平和工作效率得到大幅提高项目控制得到真正落实 • 竞争机制发挥充分作用 • 有利于遏制腐败 • 政府对项目的监管更加规范有力

代建制是发展趋势 从长远看政府投资非盈利性项目的管理走向代建制已是投资体制改革的发展方向，也是社会经济发展的必然。各地发展和改革部门也先后出台一系列政策，积极推广代建制。

我们的应对策略 充分认识现状，加强队伍建设和服务作风建设，同时研究如何在代建制的管理体制下做好防震减灾的项目管理，落实本行业工程的标准和规范，学会与社会化代建公司打交道，充分发挥项目管理方和使用方的监督作用。

我们的应对策略 在“十一五”期间，即投资体制改革的过渡阶段，我们可以发挥行业自身的资源优势，结合项目特点，在制度和规范尚未健全和成熟时，探索适应本行业项目特点的管理方式，并取得投资管理部门和预算管理部门的理解和支持。

四、“十一五”重大项目管理政策措施建议

政策措施建议 • 高度重视项目前期工作 • 改进项目管理体制与管理模式 • 尽快建立行业初步定额与规范 • 尽快培育行业专门的重大项目的咨询、设计、设备生产及施工队伍

高度重视项目前期工作 • 认真做好台网建设布局（包括测震、强震、前兆及GPS等）的规划； • 项目可研阶段应与省局充分沟通，申请并下拨一定前期经费，供各省局开展前期工作（包括选台、勘探和征地等）； • 由下到上做好项目初步设计及概算编制并达到可实施的深度；

高度重视项目前期工作 • 涉及省局的建设项目，建设任务及概算直接审批到省一级； • 与发改委、财政部等项目和经费审批部门提前充分沟通，在行业定额没有确定以前，对勘选、设计及建设单位管理费等取费标准予以适当提高，以满足工程建设的实际需求。

实行代建制 实行项目企业法人制以下属企业法人为树干，下属事业单位或合资的下属企业法人分公司为枝桠，全面负责非代建部分的建设任务，其中下属企业法人对非代建部分实行建设法人负责制项目改进项目管理体制与管理模式

理由 • 代建制是国家投资改革的发展方向，必须坚持。同时这样的管理模式容易得到国家发改委的批准，也较容易得到财政部门的认同；因此务必坚持代建制作为“十一五”重点项目的发展方向。

理由 • 下属事业单位具有地缘优势，熟悉当地地质状况及条件，具有行政和人力资源，同时也是项目的使用单位，在设计、征地、工程建设、安装、试运行等方面均能为项目建设提供协助，是台网项目建设的有力保障，应该充分考虑，并纳入“十一五”的项目管理体系。

具体思路 • 和社会化的监理或代建公司合资成立专门负责项目建设的下属企业法人（地震系统应考虑控股50%以上，如低于50%，则实行全面代建制），人员包括核心技术骨干，向合资方引进或向社会招聘有资质的工程建设管理人员等。

具体思路 • 建设地点相对集中的国家防震减灾基础设施建设分项，可以考虑充分发挥代建制的优点，实行代建下的总承包制，工程“三控”均由代建方负责。 • 建设地点分散、专业性强的背景场探测、预报实验场和地震安全服务等分项工程，实行项目企业法人制管理模式。

具体思路 以下属企业法人为建设主体企业，各二级单位（省地震局和科研院所）以合同协议的方式参与工程建设，实行有酬技术服务；或者该建设主体企业与各二级单位合资成立建设主体单位的下属分公司，负责二级单位所在省份的台站工程建设。

具体思路 • 监督方式：通过招投标产生的监理可以对建设主体企业的工程在建“三控”等进行监督，中国地震局可以对项目建设主体企业进行集中审计监督或委托省地震局对项目建设主体企业的分公司进行审计监督。

该管理模式的优点 • 积极适应政府投资体制改革的趋势和大方向，实现地震系统参与国家投资体制改革、实现自身管理创新的有益实践。 • 项目实施代建制和企业（建设主体企业）法人负责制，解决了管理职责纠缠不清的局面。

该管理模式的优点 • 下属事业单位作为市场主体，以合同服务方参与项目建设，有利于分清职责，实现技术创新和服务增值，提高服务效率，同时避免行政和管理资源的无度浪费。

该管理模式的优点 • 工程在建“三控”水平可以得到较大提高，代建企业和建设主体企业均具有工程专业资质，能有效起到项目管理控制作用，同时资金利用效率较高，造价控制合理，各类建设档案齐全，能满足财政部门对项目预算资金监督和检查的严格要求。

该管理模式的优点 • 有效结合地震系统的实际情况，下属二级单位参与项目建设提高了征地、勘选和设备安装等环节的工作效率。同时，事业单位人员以企业聘用人员的身份参与项目建设，可以获得相应酬金，有助于提高他们参与项目建设的积极性与主动性。

该管理模式的优点 • 有效规避了项目建设的质量风险和资金风险，适应防腐倡廉工作的要求，改进了行业作风，对于项目的审计监督工作更加集中有效。

该管理模式的优点 • 在下属企业法人完成项目台网建设的过程中，可以逐步生成地震行业的工程定额标准和技术规范，为将来项目决算和“十二五”及以后项目的申请和实施打下基础；同时可以培育一个基建项目建设企业，争取进入发展改革部门核准的代建企业名单，走向市场，承接系统内外管理的各类地震基建工程项目的建设。

该管理模式的不足 • 建设主体企业能否充分实现成本核算和商业决策 • 企业化独立经营行为是否会受到行政干预 • 现行的代建费率等不适应项目需求，需详细测算并征得财政部门的认可

综述 这种管理模式具体考虑到了现阶段地震系统的实际情况，可以较好地实现项目“三控”，提高项目的建设效率，有效规避项目建设风险，避免行政资源的大量浪费，它的优点应该大于不足。

在此献芹，希望能为中国地震局 的政策调研提供一些微小的帮助。不足之处，恳请批评指正。谢谢大家！

“ 十一五 ” 重大项目管理 体制政策措施研究