公共管理学 PUBLIC ADMINISTRATION

1. 公共管理学PUBLIC ADMINISTRATION

2. 参考书目 • 陈振明.公共管理学.北京：中国人民大学出版社,2003. • （澳）欧文•休斯 .公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2001. • 张成福，党秀云 .公共管理学 .北京：中国人民大学出版社，2001. • 黎民 .公共管理学 .北京：高等教育出版社，2003.

3. 第一章 公共管理概述 学习要点： 公共管理的概念 公共管理与私人管理的区别 公共管理与公共行政的区别 公共管理学的研究对象 新公共管理学的基本观点

4. 第一章 公共管理学导论 一、公共管理概述 二、公共管理学概述 三、公共管理学的发展历程

5. 一、公共管理概述 • （一）公共管理的概念 • （二）公共管理的对象 • （三）公共管理与私人管理 • （四）公共管理与公共行政

6. （一）公共管理的概念 • 由“公共的”和“管理”两词组成。 • “公共的”与“私人的”相对，表示公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；是众人的事务领域。 • “management”一词的拉丁词源来自于“manus”,意思是“亲自控制”或“取得结果”。“管理”是指公共管理作为管理活动的一般属性，表明公共管理是公共管理主体实施公共事务管理的一系列计划、指挥、组织、协调、控制等管理活动的总和。

7. 对“公共管理”的几种认识 • ⑴ 胡德（HOOd）认为：“公共管理即‘国家的艺术’，能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题，以及政府行政部门的细微工作”。 • ⑵克莱姆（Kraemer）认为：“公共管理是一种新的途径，是传统公共行政的规范取向同一般管理的工具取向的结合体。它的重点是将公共行政作为作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家”。 • ⑶卡尔森（Garson）认为：“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合”。

8. 对“公共管理”的几种认识 • ⑷ 欧文·休斯（OwenE．Hughes）认为：“政府公共部门施政的价值和努力都是为了实现‘三E’：经济、效率与效能”。 • ⑸ 陈庆云教授认为，公共管理是指那些不以营利为目的，旨在追求增进与公平分配社会公共利益的调控活动。

9. 公共管理（public management） • 公共管理是公共组织为满足公共需求，实现公共利益而运用多种手段对社会公共事务进行有效管理的活动。 • 特征： • 主体是多元化的公共组织 • 客体是各种社会公共事务 • 目标是实现社会公共利益 • 本质是满足社会公共需求 • 可运用一切管理手段（行、经、法等）

10. （二）公共管理的对象——社会公共事务 • 公共事务（Public Affairs）——指涉及社会全体公众整体的公共利益的一系列活动和这些活动的实际结果。即对公共物品形成和效能的实际描述。包括社会问题、公共项目、公共物品和资源。 • 社会问题 • 人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要。 • 公共项目 • 指为实现公共管理目标而采取的一系列行为及其过程。 • 公共物品 • 指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性及收费困难等特征的物品。 • 公共资源 • 指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总称。分为自然和社会资源（公共信息资源、公共人力资源等）。

11. 社会的构成部门与学科 社 会 Society 私人 部 门 Private Sector 社 会 部 门 Social Sector 政 府 部 门 Public Sector （非政府组织） Non-Government organization (各级政府) All levels government (企业) Business 企业管理学科 Business Administration 公共管理学科 Public Management

12. （三）公共管理与私人管理（private management） • 相同点： • 都属于管理的范畴 • 构成要素与职能基本相同 • 管理的主体、对象、目的、职能、方法等 • 计划、决策、组织、协调、控制等

13. （三）公共管理与私人管理 • 区别： • 管理的目标不同 • 实现公共利益——以营利为目的，追求利润最大化。 • 资源基础不同 • 公共权力和公共资源——私权力和企业资源。 • 权威性质不同 • 政治权威和强制性——市场的权威和市场的竞争力。 • 理性和责任不同 • 政治理性，平衡各种社会利益和价值——经济理性。 • 受约束不同 • 严格受宪法和法律约束——更多的受契约的约束。

14. （四）公共管理与公共行政（public administration） • 公共行政（行政管理） • 广义——指一切团体处理行政事务的活动。包括国家机关和非国家机关中的领导、决策、办公室、人事后勤等管理活动。 • 狭义——指政府管理。即政府机关执行的任务和进行的活动。 • Administration来自拉丁文Administratre ，原意为“为----服务”。 • 公共行政（public administration）与私人行政（private administration）都是属于行政（administration）的范畴。

15. （四）公共管理与公共行政 • 联系： • 都是对社会公共事务的管理 • 核心主体都是政府 • 都以追求公共利益为目标 • 都有很强的法律规范性

16. 公共管理与公共行政 • 区别： • 管理主体 • 公共组织——政府 • 管理客体 • 社会公共事务——政府管理的社会公共事务 • 管理思想 • 强调企业管理思想，“管理市场化”——强调执行规范，“政策科学化” • 管理取向 • 外部取向，重视项目、结果、绩效的管理——内部取向，重视机构、过程和程序的管理

17. 二、公共管理学 • （一）公共管理学的定义 • （二）公共管理学的研究对象 • （三）公共管理学的基本特征 • （四）公共管理学的研究内容 • （五）公共管理学的研究方法 • （六）公共管理学的研究途径

18. （一）公共管理学的定义 • 公共管理学是一门研究公共组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。 • 公共管理学是在公共行政学的基础上发展而形成的。

19. 对公共管理学的不同理解 • 将公共管理学等同于公共行政学； • 把公共管理学看成公共行政学的一个分支学科； • 将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。 我们是站在第三种理解上看待公共管理学的。

20. （二）公共管理学的研究对象 公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，或者说，它以现实的公共管理实践作为研究对象，目的是提供与公共管理相关的知识和方法。 ——陈振明 公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题、处理公共事务所需的知识、技能与策略，作为一门学科，它以公共管理者为教学和研究的对象。 ——张成福 公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论和方法研究公共管理活动或公共管理实践的学科，尤其是研究政府为主体的公共组织的管理活动及其运动规律。 ——张康之

21. 公共管理学与相关学科的关系 公共管理学以公共经济学已有的成就为基础，但公共管理学无论是在其研究范围上，还是在其主体上，都比公共经济学更宽。 公共经济学 管理学 社会学 社会学是研究社会公共行为、社会价值准则和社会管理活动的方式等整个社会生活的科学，公共管理学是研究和解决公共问题。 公共管理学 公共行政学 政治学 公共管理学带有明显的政治性，但公共管理学更有着明显的应用性和操作性。 公共政策学侧重于研究公共政策本身的提出、制定、实施以及评估的过程。公共管理学把公共政策作为一种工具或手段，旨在通过公共政策解决公共问题。 公共政策学

22. （三）公共管理学的基本特征 • 综合性与独立性的统一 • 理论性与应用性的统一 • 实证性与规范性的统一 • 公共性与管理性的统一

23. （四）公共管理学的研究内容 • 公共管理和公共管理学 • 公共组织理论 • 公共管理环境 • 公共物品管理 • 公共管理的职能 • 公共政策管理 • 公共项目评估 • 公共资源管理

24. （五）公共管理学的研究方法 • 案例分析法 • 比较分析法 • 系统分析法 • 实验分析法 • 理论分析法 • 数量分析法

25. （六）公共管理的研究途径 • 根据波兹曼的观点，公共管理大致可分为两种研究途径： • 公共政策途径（Public Policy Approach，P途径） • 视公共管理为政策分析互补之物 • 研究取向——重视非理论性的、以实务为基础的规范取向 • 研究方法——个案研究法 • 研究对象——高层管理者 • 企业管理途径（Business Approach，B途径） • 研究取向——认为公私部门管理没有质的差别，偏好企业管理的概念和工具 • 研究方法——个案研究与量化研究 • 研究对象——具备文官资格的公共管理者

26. 三、公共管理学的发展历程 • （一）传统的公共行政学 • （二）新公共行政学 • （三）新公共管理运动 • （四）新公共管理学 • （五）公共管理学在中国的发展

27. 政府管理的研究“范式” 作为政府管理研究领域经历了三次研究“范式”的转换： • 传统的公共行政学 （public administration） • 新公共行政学 （new public administration） • 新公共管理学 （new public management）

28. （一）传统的公共行政学（public administration） • 公共行政学的传统形成于20世纪20—30年代，其思想基础由威尔逊和马克斯·韦伯等人在19世纪末、20世纪初奠定，其主导地位一直持续到20世纪60年代。

29. 传统的公共行政学的代表人物 • 伍德罗·威尔逊 • 弗兰克·古德诺 • 马克斯·韦伯 • 怀特和魏洛比 • 传统公共行政学深受科学管理运动的影响，其代表人物是泰罗和法约尔。

30. 伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson，1856—1924） • 美国现代行政学的鼻祖，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。 • 1887年，威尔逊发表《行政（学）之研究》（The Study of Administration）后，公共行政学成为一门独立的学科。 • “行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些事情。”

31. 弗兰克•古德诺（Frank Goodnow,1859—1939） • 曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。 • 政治－－行政二分说的完善者 • 《比较行政法》（1893） • 《政治与行政：对政府的一项研究》（1900） • 提出：政治是民意的表现，行政是民意的执行。

32. 马克斯•韦伯（Max Weber ，1864—1920） • 曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。他的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。 • “现代组织理论之父” • 官僚体制理论创始人 • 《经济与社会》（1910）,《社会组织与经济组织理论》（1922） • 认为：现代组织的理想类型是官僚制度（Bureaucracy，科层制） • 主张：建立劳动分工、层级结构和对事不对人的官僚体制。

33. 弗雷德里克·泰罗（Fredrick W. Taylor,1856—1915） • “科学管理之父” • 《计件工资制》（1895） • 《工场管理》（1903） • 《科学管理原理》（1912） • 效率是管理的最高原则 • 提高效率的途径：挑选一流工人、标准化操作、记件工资制等。

34. 亨利•法约尔（Henri Fayol ，1841—1925） • 《工业管理和一般管理》（1916） • 《论一般管理上的原则》 （1908） • 管理的五要素 planning 、organizing 、commanding 、coordinating、controlling • 管理的十四条原则

35. 传统的公共行政学的基本内容 • 以正式政府组织机构（官僚组织）作为研究的主要领域； • 以政治－－行政二分法作为理论基础； • 致力于行政管理普遍原则的探索； • 以效率作为公共行政的最高标准，倡导建立权力集中、指挥统一、体系完整、分工明确、职责分明的政府系统。

36. 传统的公共行政学的局限 • 强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组织与管理的静态方面，忽视了政策制定中人的社会性及环境因素 ； • 坚持政治与行政二分论，只强调行政本身的原理性研究，忽视政治过程或政策过程的作用 ； • 过分强调效率，忽视公平。

37. （二）新公共行政学（new public administration） • 新公共行政学在20世纪60年代末、70年代初的兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府管理研究新范式的出现。其主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上,强调公共行政应该追求社会公正,不能仅仅追求“效率”。

38. 明诺布鲁克会议 • 1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。

39. 新公共行政学的代表人物 • 赫伯特·西蒙科学决策理论的创始人。 • 其贡献表现为：第一，认为决策贯穿整个管理过程，从而从理论上批判和否定了政治－－行政二分说。第二，广泛吸纳其它学科的研究方法，拓宽了行政学视野。 • 乔治·弗雷德里克森 1971年出版代表作《论新公共行政学》，便较为成熟地提出了以公平为核心的基本价值，向传统公共行政学发起了挑战。突出地提出了社会公平问题。

40. 赫伯特•西蒙 (H.Simon) • 《管理行为——管理组织决策过程的研究 》（1947） • 西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分： • 行政管理研究方法理论； • 决策理论； • 对行政组织及决策技术的实际研究。 其中，决策理论影响较大。

41. 新公共行政学的基本内容 • 抛弃了政治－－行政二分法的观点，认为这种观点缺乏经验的支持，事实上管理者既要制定政策，又要执行政策； • 抛弃了传统的过于稳定的官僚体制，寻求更具灵活性的组织结构：分权、权力下放、项目管理、组织发展等问题被广泛提出。 • 新公共行政学以民主和公平为理论基础。突出地提出了社会公平问题，强调以社会公平为核心。

42. 新公共行政学提出的问题 • 传统公共行政学试图回答二个问题： • 我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率）？ • 我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？ • 新公共行政学提出了一个全新的问题： • 这种服务是否增进了社会公平？

43. （三）新公共管理运动 • 一般是指从20世纪70年代末80年代初首先由英国撒切尔夫人内阁和美国里根政府开始的对公共部门组织和管理的彻底改革，其措施主要包括严格的成本控制、权力分散化、加强一线管理、运用市场机制和强化服务质量。

44. 各国新公共管理运动简况 • 英国 • 美国 • 法国 • 新西兰 • 日本

45. 英国 （1）引进私人部门管理技术阶段（1979——1982） 任用雷纳为首相的效率顾问，设立一个效率小组。提出“政府财政管理项目”（FMI）的改革方案。 同时撒切尔夫人提出了著名的3E标准，作为衡量政府行政管理和公共服务的最终尺度。3E：节约（Economy） 、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness） （2）公共服务私有化阶段（1983——1987） “缩减国有的疆界” 其目的是解决公共服务效率低下的问题。 “保守党内阁拒绝集权式管理、官僚主义和干预者风格的政府形象，政府不必告诉人们应该做什么和怎样做，政府干预的利益早已经消失了，政府必须坚信自由和自由市场，自觉限制自己的活动范围，相信企业的创造力。”（撒切尔夫人语）

46. 英国 （3）公共服务代理化阶段（1988——1996） 1988年，《提高政府管理：下一步》报告，又称《伊布斯报告》。针对政府存在的五个方面的问题，提出了一个政府机构和职能改革的全新架构，其核心思想是政府职能代理化。政府公共服务的新架构有两部分组成，一部分是负责政策制定的核心政府部门，一部分是负责政策实施的代理机构。 保守党领袖梅杰上台（1990——1997）后，推出“公民宪章”运动。英国政府于1991年颁布公民宪章,主张施行以顾客为导向的公共管理。 （4）公共和私人部门伙伴关系阶段（1997——） 1997年工党领袖布莱尔上台后，大力推行以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合。

47. 美国 始于里根1981年入主白宫。 1982年2月，成立一个专门委员会，由来自私人部门的彼德•格利斯任委员会主席，对联邦行政系统的运作成本进行全面调查。委员会以“公共部门和私人部门本质上是一样的，他们应该按照同样的经济参数和管理原则进行判断和评价，政府就应该像一个大型美国公司那样进行组织管理”为理念。 90年代初克林顿执政以来，开始了美国政府重塑运动，并遵循以下四条原则：（1）顾客至上原则；（2）简化管制原则；（3）授权与考核原则；（4）提高效能原则。 主要内容：（1）以企业家精神改造政府；（2）打破垄断放松管制，实行私有化；（3）实行“新联邦主义”，扩大州和政府的职权。

48. 法国 始于20世纪80年代。 密特朗当选总统之后，主要采取了以下措施：实行以权力下放为主要内容的地方管理制度改革，主张以民主监督、自治治理、人民参政为中心的方式，改变几个世纪以来法国高度中央集权的地方管理制度，实现地方自治、民间团体参与地方管理的“新公民制度”；改革司法制度，增加劳动者权利，提高职工在企业中的地位，提高低工资者待遇，缩小贫富差距。 1995年希拉克执政后，进行了较深入与广泛的自由主义改革。如改善政府与公务员之间的关系；对公共服务政策进行评估；设立服务窗口与服务电话，提高公民服务机构的服务质量，改善政府与公民的关系；进一步扩大地方自主权等。

49. 新西兰 始于1984年。遵循以下五个原则： （1）凡是可以由私人经济部门和非政府组织妥善履行的职能，政府就不介入，政府只能涉足于民间经营缺乏效率与效益的领域； （2）公共部门的事业组织与运营模式应该采取私人经济部门的模式； （3）降低中央集权控制，实现各部门各负其责时，政府公共管理活动最富于效率； （4）明确制定各类政府组织的目标，严格区分部长的决策功能和部门执行行政主管的执行功能； （5）公共服务的供给应遵循竞争招标原则。 新西兰改革的范围包括财政管理改革、预算改革、机构改革、公务员改革、民营化改革等。

50. 日本 主要特点： （1）强化立法，健全法规； （2）通过民营化，实现“由官向民的转移”： （3）推动规制缓和，促进有效竞争； （4）精简政府机构与人员。