องค์กรกำกับดูแลในภาคไฟฟ้า: การแปรรูปกิจการไฟฟ้าของไทย และประสบการณ์จากต่างประเทศ

1. องค์กรกำกับดูแลในภาคไฟฟ้า:การแปรรูปกิจการไฟฟ้าของไทย และประสบการณ์จากต่างประเทศ ชื่นชม สง่าราศรี กรีเซน 23 สิงหาคม 2548 ณ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

2. การแปรรูปกิจการไฟฟ้า • การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ได้แปลงสภาพเป็น บริษัท กฟผ.จำกัด (มหาชน) หรือ บมจ. กฟผ. แล้ว • แปลงสภาพโดยออกพระราชกฤษฏีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และผลประโยชน์ของ บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ. ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 • พ.ร.บ. กฟผ. ถูกยุบเลิก แต่สิทธิ อำนาจ ประโยชน์ ส่วนใหญ่ เช่น สิทธิในการผูกขาดการจัดหาไฟฟ้า ได้โอนไปยัง บมจ. กฟผ. • กำหนดการขายหุ้น 25% ของ บมจ. กฝผ. ในตลาดหลักทรัพย์ : ภายในปี 2548

3. แผนการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลแผนการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแล • รัฐบาลเห็นด้วยในหลักการถึงความจำเป็นของการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าที่มี พ.ร.บ. รองรับ • เนื่องจากต้องเร่งแปรรูป กฟผ.จึงออก พ.ร.บ. จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลไม่ทัน ดังนั้นให้มี “องค์กรกับดูแลชั่วคราว” • “องค์กรกับดูแลชั่วคราว” คือ คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า จัดตั้งโดยอาศัยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ซึงประกาศใช้ตั้งแต่เดือนเมษายน 2548 • พ.ร.บ.การประกอบกิจการไฟฟ้าเพื่อจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า “ถาวร” ยังอยู่ระหว่างการจัดทำของกระทรวงพลังงาน

4. ความจำเป็นขององค์กำกับดูแลอิสระความจำเป็นขององค์กำกับดูแลอิสระ • เพื่อให้มีการแยกบทบาทอย่างชัดเจนระหว่างการกำหนดนโยบายการกำกับดูแล และการประกอบการ • เพื่อถ่วงดุลระหว่างผู้ประกอบ และผู้บริโภค โดยคุ้มครองดูแลผู้บริโภค และให้ความเป็นธรรมแต่ผู้ประกอบการทุกฝ่ายเท่าเทียมกัน • เพื่อให้การตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแล เช่น การวางแผนการลงทุน การกำหนดค่าไฟ การออกกฎกติกาต่าง ๆ ในการซื้อขายไฟ หรือเชื่อมโยงระบบ เป็นไปด้วยความโปร่งใส เชื่อถือได้ ไม่ถูกแทรกแซงจากการเมือง หรือผลประโยชน์กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

5. บทบาทการกำหนดนโยบาย การกำกับดูแล และการประกอบการที่ไม่ชัดเจนในปัจจุบัน

6. องค์กรกำกับดูแลอิสระมีความจำเป็นอย่างยิ่งเมื่อมีการแปรรูป กฟผ. • อำนาจ และสิทธิบางอย่างที่โอนให้ บมจ. เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแล • กฟผ. แปลงสภาพจากองค์กรของรัฐที่ให้บริการสาธารณูปโภคเป็นหลัก เป็นบริษัทแสวงหากำไร เพื่อประโยชน์สูงสุดของผู้ถือหุ้น • จำเป็นต้องจำกัดสิทธิผูกขาด และอำนาจพิเศษต่าง ๆ เพื่อไม่ให้เกิดการแสวงหากำไรเกินควร ซึ่งจะเป็นภาระต่อผู้ใช้ฟ้า และไม่เป็นธรรมต่อผู้ประกอบการรายอื่น • กรอบการกำกับดูแลต้องชัดเจนก่อนการแปรรูป

7. ประสบการณ์จากต่างประเทศประสบการณ์จากต่างประเทศ

8. องค์กรกำกับดูแลภาคพลังงานในประเทศต่าง ๆ

9. กฎหมายจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลในประเทศต่าง ๆ

10. ประเทศอินโดนีเซีย • มีแผนที่จะจัดตั้งองค์กรกำกับอิสระ แต่ต้องสะดุดไปเมื่อกฎหมาย Electricity Law20/2002 ถูกตัดสินโดยศาลสูงสุดว่า “ขัดรัฐธรรมนูญ” เนื่องจากมีส่วนที่กำหนดให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกิจการไฟฟ้า • รัฐธรรมนูญของอินโดนีเซียนั้นระบุว่าไฟฟ้าเป็นบริการสาธารณะที่ควรอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาล ดังนั้นกฎหมายฉบับดังกล่าวที่ยอมให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจการไฟฟ้าจึงถือว่าขัดรัฐธรรมนูญ

11. สรุปบทเรียนจากต่างประเทศสรุปบทเรียนจากต่างประเทศ • จากการสำรวจองค์กรกำกับดูแลด้านพลังงานในประเทศต่าง ๆ (ประเทศที่พัฒนาแล้ว 4 ประเทศ และที่กำลังพัฒนา 19 ประเทศ ) พบว่า • • ในเกือบทุกประเทศ มีการจัดตั้งองค์กรอิสระขึ้นมากำกับดูแลกิจการไฟฟ้า (และมักจะรวมก๊าซหรือภาคพลังงานทั้งหมดด้วย) ยกเว้นสองประเทศคือ อินโดนีเซียและไทย • • ในทุกประเทศ ยกเว้นไทย องค์กรกำกับดูแลถูกจัดตั้งโดยการออกกฎหมาย (ระดับสูง) ก่อนที่จะมีการแปรรูปการไฟฟ้าที่เป็นรัฐวิสาหกิจและเป็นการผูกขาด

12. พัฒนาการขององค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าในประเทศไทยพัฒนาการขององค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าในประเทศไทย • มติครม. 17 ต.ค. 2542 เห็นชอบแนวทางการจัดตั้งองค์กรกำกับอิสระรายสาขาซึ่งรวมถึงสาขาพลังงาน ตามมติคณะกรรมการกำกับนโยบายด้านรัฐวิสาหกิจ (กนร.) • มติครม. 31 ต.ค. 2543 เห็นชอบร่าง พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงาน ซึ่งใช้จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลสาขาพลังงาน • ในการแปรรูป บมจ. ปตท. รัฐบาลได้ระบุในหนังสือชี้ชวนว่าจะจัดตั้งองค์กำกับดูแลสาชาพลังงาน (ไฟฟ้า และก๊าซธรรมชาติ) โดยประกาศใช้พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานภายหลังการแปรรูป • สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ได้เสนอร่าง พ.ร.บ. การประกอบกิจการไฟฟ้า และก๊าซธรรมชาติ ในปี 2547 • ปัจจุบันยังไม่มีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลใด ๆ

13. รองนายกฯ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ กล่าวในคราวเยือน กฟผ. เมื่อต้นเดือน กรกฎาคม 2548 ว่าจะจัดตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าให้เสร็จภายใน กรกฎาคม 2548 คณะกรรมการฯ ดังกล่าว (หรือ “องค์กรกำกับดูแลชั่วคราว”) ใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี จัดตั้ง จากการศึกษาพบว่ามีข้อห่วงใยหลายข้อ “องค์กรกำกับดูแลชั่วคราว”

14. องค์กรกำกับดูแลชั่วคราว : ที่มา

15. องค์กรกำกับดูแลชั่คราว : ความเป็นอิสระด้านการปฏิบัติงาน และงบประมาณ

16. องค์กรกำกับดูแลชั่คราว : อำนาจตามกฏหมาย

17. องค์กรกำกับดูแลชั่วคราว : ขอบเขตหน้าที่ (1)

18. องค์กรกำกับดูแลชั่วคราว : ขอบเขตหน้าที่ (2)

19. องค์กรกำกับดูแลชั่วคราว :คุณสมบัติของ คกก.

20. องค์กรกำกับดูแลชั่วคราว : สรุป • ไม่เป็นหลักประกันที่เพียงพอของผู้บริโภค • ไม่มีความเป็นอิสระทั้งในเรื่องที่มา การดำเนินงานและงบประมาณ • อีกทั้งยังขาดอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่เพียงพอ และเบ็ดเสร็จ ขาดเอกภาพ และยังอาจเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนอีกด้วย

21. สรุป และข้อเสนอแนะ • องค์กรกำกับดูแลชั่วคราวไม่ใช่หลักประกันของผู้บริโภค • สนับสนุนความพยายามของรัฐบาลที่จะเร่งจัดทำร่างพ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานให้แล้วเสร็จ และจัดรับฟังความคิดเห็นให้เร็วที่สุด • ควรพิจารณาชะลอการแปรรูป กฟผ. ออกไปก่อนจนกว่าจะมีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลอิสระ สาขาไฟฟ้า และก๊าซธรรมชาติ โดยใช้ พ.ร.บ. แล้วเสร็จ เพื่อประโยชน์ของประชาชน และประเทศโดยรวม