公共管理学

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第十二章公共管理的新策略

内容简介： 本章简要介绍一些在现代公共管理中普遍采用的新的策略，包括：公共服务的民营化、非营利组织参与公共服务、公共部门的目标管理、公共部门的全面质量管理、公共管理的顾客导向。

教学目标：通过本章的教学，使学生了解五种在现代公共管理中普遍采用的新的策略，并基本掌握这五种策略的核心内容。教学目标：通过本章的教学，使学生了解五种在现代公共管理中普遍采用的新的策略，并基本掌握这五种策略的核心内容。重点和难点: 公共服务的民营化非营利组织与公共服务目标管理在公共部门的应用公共服务的质量标准与政府全面质量管理公共管理的顾客导向

关键术语： • 公共服务的民营化、签约外包、特许权、非营利组织、目标管理、全面质量管理、顾客导向、顾客导向的公共管理 • 课时数：6

第一节公共服务的民营化

一、民营化的含义 民营化，是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。也就是政府部门通过契约外包、业务分组、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，唯政府需承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。

二、民营化的类型 • 学者萨瓦斯(Savas)认为民营化有以下几种基本类型： • （一）撤资 • （二）委托 • （三）替代替代

三、公共服务民营化的优点和问题 （一）优点 1、成本降低 2、提高服务质量 3、选择机会增加 4、整合民间资源用于国家发展 5、示范效果

（二）民营化可能导致的问题 1、公共责任问题 2、特权与贪污 3、公共服务的不公正 4、规避巧用 5、管理问题

第二节非营利组织与公共服务

一、非营利组织的性质 • 学者萨拉门(Salamon)认为，非营利组织可以归结为六个特点： • １．正式的组织 • ２．民间的组织 • ３．非利益的分配 • ４．自己治理 • ５．志愿性的团体 • ６．公共利益的属性

二、非营利组织的类型 • （一）联合国的国际标准工业分类系统 • （二）欧共体经济活动的一般工业分类标准 • （三）非营利组织国际分类系统

三、非营利组织与公共服务 • （一）非营利组织在解决公共问题时的六个显著特征（全钟燮，1986） • （二）非营利组织在公共服务方面发挥的主要作用

四、非营利组织和公共管理的互动 • （一）非营利组织对公共行政和管理提出的有价值的参考和挑战 • （二）政府在促进非营利组织的发展和服务提供方面可发挥的重要作用

五、非营利组织提供公共服务的限制 • （一）公益的不足 • （二）非营利组织的发展在当代遇到的困境

第三节　公共部门目标管理

一、目标管理的含义 • 所谓目标管理，就是指首先就管理的任务制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终实现组织绩效的一套管理系统。

二、目标管理的基本形态 • 目标管理是一个管理系统，并非一个孤立的途径和方法，其基本形态包括以下几个重要环节： • （一）目标设定 • （二）预算 • （三）自主 • （四）反馈 • （五）奖赏

三、目标管理的实施 管理学家韦里奇(Weihrich)曾归纳了15项指导纲领，以作为实施目标管理的指引。

四、目标管理在公共部门应用的限制 （一）目标管理对于变动且难以预测的动荡环境则不宜使用；（二）目标管理存在信任问题；（三）公共部门的目标往往比较模糊，不宜量化，其结果也不容易衡量；（四）公共目标的制定过程，并非是一个理性选择的过程，而是一个政治过程，往往充满了多元目标的冲突；（五）目标管理的实施以一年为周期，这种强调短期目标的管理，可能忽视了组织长期目标发展的规划。

第四节　公共部门全面质量管理

一、全面质量管理的含义 全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。一般而言，全面质量管理都是以战略、远景、作业三者为主。全面质量管理是一种强调顾客中心、绩效中心、前馈控制、全面管理的一种现代化的管理典范，它与传统的管理的确有许多不同之处。

二、公共服务的质量标准 根据美国“联邦质量协会”的规定，政府的服务品质，主要包括以下七项：绩效专业特色可信度持久性一致性及时性变动性

三、政府全面质量管理的推行 （一）实施步骤美国联邦政府自1988年起沿用了企业界的TQM的理念，加以改造，使之适合公共部门。他们总结了七大具体步骤：

1、高层人员之领导与支持 2、策略性规划 3、以顾客为导向 4、考评与分析 5、训练和奖惩 6、赋予组织成员活力与团队合作 7、品质保证。

（二）改善服务品质的指标 1、可靠性 2、回应性 3、能力 4、服务通道 5、服务礼貌 6、沟通 7、可信度 8、安全感 9、善解人意 10、有形性

第五节　公共管理的顾客导向

一、顾客导向的含义 在公共管理领域，顾客导向的管理基本上源自于1980年以后的全面质量管理，政府全面质量管理的一个重要基础在于将顾客满意作为政府服务质量的核心。

（一）顾客 在公共管理中，顾客一词基本上是一个比拟的说法，将人民与政府之间的关系重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。对企业而言，顾客是指具有消费能力或消费潜力，会购买产品或服务的人，而顾客对企业的重要性是不言而喻的。对于政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，一般可分为： 1、外部顾客 2、内部顾客

（二）顾客导向 所谓顾客导向，是指组织以及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。具体而言，顾客导向的含义是： 1、实行“站在顾客的立场考虑”； 2、将顾客视为主要资产； 3、顾客满意即组织目标； 4、建立与顾客之间的长期互动关系。

（三）顾客导向的积极作用 奥斯本(Osborne)和盖普勒(Gaebler)认为，顾客导向对于政府有积极的作用。

二、顾客导向的公共管理的推动 从实践来看，许多国家以法令形式，落实顾客导向的服务理念：

（一）美国的实践 1993年，克林顿总统发布了“联邦政府内部革命”的行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，且服务标准必须向企业看齐。这项行政命令包括下列七项内容： 1、确认行政机关的实然顾客和应然顾客； 2、调查顾客所期望的服务项目与品质，了解顾客对现有项目的满意度； 3、公告服务标准，并据以衡量成效；

4、效法企业标杆，提升顾客服务标准； 5、给予顾客多元的服务与输送方式； 6、务求信息、服务以及申诉制度，简明易用； 7、提供畅通的顾客申诉途径。

（二）澳大利亚的实践 澳大利亚也确立了实践型文官体系的顾客服务标准，以七项原则建构而成： 1、了解你的顾客所在； 2、善待顾客的公务人员； 3、顾客为主的洽谈处理公务场所； 4、周延之申诉处理程序； 5、顾客价值导向的绩效评估与目标； 6、电话及柜台应对技巧； 7、永续改善的精神。

三、顾客导向与公共管理形态的改变 顾客导向的公共管理，的确不同于传统上的公共组织管理，它意味着公共管理理念、管理方式的巨大变革。这种变革主要体现在以下方面：

(一)决定施政目标的标准，由专家决定，转变为对公民所需的考虑，使公共资源的投入与执行政策的过程，均能达到顾客期望的结果；(一)决定施政目标的标准，由专家决定，转变为对公民所需的考虑，使公共资源的投入与执行政策的过程，均能达到顾客期望的结果；（二）以成本效益为基础的效率标准，转变为对服务质量以及民众评价的重视；（三）从依法行政转变为“产品质量”的评估与改进，即从消极的控制转变为积极的服务；

(四)管理的理念由控制员工转化为获取员工的认同 ；（五）从对特定“功能”、“权威”及“结构”的服从，转变为对“使命”、“服务”、“顾客”以及成果的高度认同；（六）责任由法规强制，转变为公务人员自主性的建立与认同；

(七)由一味的遵循“法规”、“程序”，转变为对问题彻底理解并找出解决问题的方法 ；（八）从一条鞭式的管理，转变为寻求民众的支持与认同。

本章思考题： • 1、什么是公共服务的民营化？公共服务民营化有哪些主要类型？ • 2、公共服务民营化有哪些优点和缺点？ • 3、什么是非营利组织？非营利组织的特征是什么？ • 4、非营利组织在公共服务的提供方面有何作用和限制？ • 5、非营利组织对公共管理提出了什么样的挑战？ • 6、中国非营利组织的发展现状和问题？

7、什么是目标管理？公共部门应如何实施目标管理？ • 8、目标管理在公共部门的应用有何限制？ • 9、什么是全面质量管理？政府部门如何推行全面质量管理？ • 10、全面质量管理与传统的管理有何区别？ 11、公共部门的质量标准是什么？ • 12、什么是顾客导向？顾客导向的公共管理有什么积极作用？ • 13、公共部门怎样才能以顾客为导向？

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