Civitas S.r.l. a socio unico

1. Civitas S.r.l. a socio unico Relazione 30 giugno 2011

2. Cosa è Civitas S.r.l. • Civitas S.r.l. è una società strumentale del Comune di Ventimiglia partecipata al 100% e soggetta al Controllo analogo. • Un servizio si definisce strumentale quando si sostanzia nello svolgimento di un’attività finalizzata alla produzione di beni e servizi da erogare per lo svolgimento di funzioni amministrative di natura pubblicitistca, di cui resta titolare l’ente di riferimento e con cui lo stesso provvede al perseguimento dei propri fini istituzionali (TAR Lombardia, Milano, sez. I, sent. N. 8/2010) • In altri termini, un servizio è strumentale quando il suo esercizio determina un vantaggio immediato e diretto per la pubblica amministrazione e solo in via mediata e indiretta riverbera i suoi effetti sulla comunità amministrata. La caratteristica della strumentalità va, pertanto, riferita agli scopi istituzionali dell’ente, il cui perseguimento è garantito anche attraverso l‟esercizio dei servizi, appunto, strumentali • Tali servizi sono finalizzati alla migliore realizzazione (dal punto di vista operativo) delle finalità proprie dell’amministrazione, garantendo, in particolare, il corretto sviluppo dei processi intermedi necessari al raggiungimento delle predette finalità, anche in termini di efficienza gestionale (Corte Costituzionale n. 36/2004)

3. Cosa non è Civitas S.r.l. • Civitas S.r.l. non è un’azienda che fornisce un servizio pubblico locale. • I servizi pubblici locali si sostanziano in attività volte al soddisfacimento di esigenze e bisogni propri della comunità (locale) amministrata e, quindi, i loro effetti si riverberano in maniera diretta ed immediata a vantaggio della collettività. • In particolare, come risulta da un parere relativo all’affidamento diretto dei servizi di manutenzione immobili comunali, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato precisa che “il servizio di manutenzione degli immobili e dei beni del Comune non è riconducibile alla categoria dei servizi pubblici locali di rilevanza economica...”

4. Requisiti società strumentali • Nella maggior parte dei casi le società strumentali vengono costituite, secondo lo schema dell‟in house, dallo stesso ente pubblico per effetto della esternalizzazione di una parte dei propri apparati (come avvenuto per la Civitas S.r.l.). • In estrema sintesi, l’affidamento in house è compatibile con il principio della concorrenza quando (e solo quando) tra ente affidante e soggetto aggiudicatario non vi è sostanziale alterità, bensì un rapporto di delegazione interorganica (concetto meglio espresso nelle slide seguenti) • Per questo motivo, i requisiti richiesti dalla Comunità Europea e ripresi dall’ordinamento italiano sono 2: • L’esercizio del controllo analogo da parte dell’Ente; • La dedizione prevalente e l’oggetto esclusivo

5. L’esercizio del controllo analogo da parte del Comune di Ventimiglia (1) • Civitas agisce solo su impulso del Comune e non del suo Consiglio di amministrazione. • Come noto, lo statuto sociale di Civitas S.r.l. (vedere verbale di C.C. n. 30/2011) prevede anche la necessità dell’esistenza di una “commissione per l’esercizio del controllo analogo” la quale ha come precipuo compito la verifica periodica “dell'attività svolta dall'organo amministrativo in termini di opportunità, efficienza ed efficacia delle scelte poste in essere, in relazione agli indirizzi formulati annualmente dal Comune di Ventimiglia in sede di Relazione Previsionale e Programmatica, Piano Esecutivo di Gestione e/o altro atto di indirizzo programmatorio”. • L’esercizio del controllo da parte del Comune di Ventimiglia si spinge oltre diventando “pregnante” ed essendo attuato non solo ex-post ma anche ex-ante essendo l’azione della società originata esclusivamente da precisi atti di indirizzo provenienti dagli organi di Governance comunali (Consiglio Comunale e Giunta)

6. L’esercizio del controllo analogo da parte del Comune di Ventimiglia (2) • Il controllo esercitato dal Comune di Ventimiglia sulla società si esplicita pertanto in due fasi: • Controllo dell’azione amministrativa della società all’origine (Consiglio Comunale e Giunta); • Verifica periodica che l’effettiva azione posta in essere dalla società corrisponda agli indirizzi provenienti dall’amministrazione (Commissione per l’esercizio del controllo analogo). N.B. La società, entità soggetta alle norme di diritto privato, è controllata da un proprio organo di revisione nominato dal socio unico che svolge pertanto un ulteriore controllo in favore dell’ente.

7. La dedizione prevalente e l’oggetto esclusivo • Il secondo requisito previsto già in sede comunitaria (sentenza Teckal) e ripreso dal legislatore italiano, prevede che “le società, a capitale interamente pubblico o misto […] devono operare con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara […] Le società di cui al comma 1 sono ad oggetto sociale esclusivo […]” (D.l.223/2006, art 13, comma 1 e 2) • Con riferimento al primo comma, si precisa, come noto, che la Civitas S.r.l. ha da sempre operato esclusivamente e senza eccezioni in favore del Comune di Ventimiglia, socio unico. • A spiegazione del secondo comma, vale la pena riportare quanto affermato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con proprio parere indipendente, nel quale si chiarisce che l’imposizione di un “oggetto sociale esclusivo”, non va intesa come divieto delle società a svolgere più attività, ma rafforza la regola dell’esclusività evitando che dopo l’affidamento la società possa andare a fare altro (C. Stato, Sez. V, 07-07-2009, n. 4346). I giudici amministrativi avallano univocamente l’interpretazione della norma che circoscrive il vincolo di esclusività non all’attività affidata alla società in house quanto, invece, ai soggetti pubblici beneficiari delle attività strumentali.

8. Civitas S.r.l. come modalità organizzattiva • Le società strumentali in genere e Civitas S.r.l. nella sua reale e specifica applicazione, rappresentano semplicemente una diversa modalità organizzativa dell’ente, essendo esse considerabili alla stregua di un qualsiasi altro ufficio comunale. • Tale concetto viene spiegato esemplarmente dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, con determinazione n. 10/2010 avente ad oggetto la movimentazione di denaro tra ente e società strumentale in cui si legge che “devono ritenersi escluse dall’ambito di applicazione della legge n. 136/2010 anche le movimentazioni di danaro derivanti da prestazioni eseguite in favore di pubbliche amministrazioni da soggetti, giuridicamente distinti dalle stesse, ma sottoposti ad un controllo analogo a quello che le medesime esercitano sulle proprie strutture (cd. affidamenti in house), in quanto, come affermato da un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, in tale caso, assume rilievo la modalità organizzativa dell’ente pubblico, risultando non integrati gli elementi costitutivi del contratto d’appalto per difetto del requisito della terzietà”

9. Il contratto di servizio tra Comune di Ventimiglia e Civitas S.r.l. • Come noto, il contratto di servizio siglato tra Comune di Ventimiglia e Civitas S.r.l. remunera le seguenti attività: • 1) la manutenzione ordinaria e la manutenzione di pronto intervento a fronte del canone di cui all’art.15 del contratto medesimo; • 2) l’attività legata alla manutenzione straordinaria, il recupero del patrimonio gestito e la realizzazione di nuovi investimenti non rientranti in quelli di cui al precedente punto, il tutto a seguito di impegni di spesa effettuati da parte del Comune a titolo di finanziamenti infruttiferi o su commessa e comunque definiti di volta in volta tra Comune e Società; • 3) l’attività legata alla manutenzione straordinaria, il recupero del patrimonio gestito e la realizzazione di nuovi investimenti non rientranti in quelli di cui al precedente punto e senza ulteriori prestazioni economico-finanziarie effettuate da parte del Socio; • 4) la messa a disposizione di tutto quanto acquisito/prodotto internamente dalla società in ragione delle attività di cui ai punti 1), 2) e 3). In tal senso si da atto che, a fronte del canone corrisposto, il Comune di Ventimiglia ha (ed ha sempre avuto sin dalla sottoscrizione del predetto contratto) libero accesso all’utilizzo di tali opere e manutenzioni obbligandosi la società a non operare alcuna restrizione in tal senso

10. La manutenzione ordinaria: il sistema di assegnazione lavori IGS • Con riferimento alla manutenzione ordinaria, i lavori vengono assegnati: • per importi inferiori ad Euro 300, dal responsabile IGS o dai capisquadra; • per importi compresi tra Euro 300 ed Euro 3.000, dall’organo amministrativo e/o direttivo; • per importi superiori Euro 3.000 su precisa indicazione programmatica della Giunta Comunale.

11. La manutenzione ordinaria: il sistema di assegnazione lavori IGS • Il Sistema informativo IGS traccia ogni singola richiesta dal momento in cui viene inserita al momento in cui viene eseguito il lavoro evidenziando quindi l’iter, eventuali criticità, le tempistiche di lavorazione della richiesta. Tale sistema garantisce trasparenza nell’esecuzione dei lavori e mette al riparo da eventuali smarrimenti di richieste o disguidi di altro genere. • A garanzia della massima trasparenza è stato inoltre implementato un blocco dei preventivi che pervengono a mezzo delle ditte convenzionate che non permette l’accesso alle offerte se non prima di una data preimpostata.

12. 2009

13. 2010

14. 2011

15. COMPLESSIVO

16. Sviluppi futuri • Il Software IGS, espressamente costruito per Civitas S.r.l., è ulteriormente implementabile. Ci si muove quindi alla ricerca del “programma perfetto” sulla base delle esperienze maturate con la collaborazione fattiva di tutta le persone coinvolte; • È intenzione di questa società promuovere nel breve futuro (è già stata approntata una bozza) una indagine di mercato rivolta a cooperative sociali, imprese edili, piccoli artigiani da poter inserire nel circuito IGS. Allargando il numero di partner coinvolti nelle opere di piccola manutenzione, ci si muove verso il raggiungimento sempre più efficace ed efficiente del’obiettivo: una risposta qualitativamente e qualitativamente adeguata alle richieste dei cittadini e dell’amministrazione nel pieno rispetto della concorrenzialità del mercato.

17. Manutenzione straordinaria e nuove opere: una precisazione preliminare • L’autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici ha di recente fornito utili precisazioni in merito alla possibilità di svolgere lavori da parte delle società strumentali. In particolare, con deliberazione n. 51/2011, l’AVLP precisa, richiamando una precedente nota, che “Nella predetta comunicazione, oltre ad escludersi - fuori dai casi di lavori in economia o comunque di valore contenuto nei limiti di € 100.000 entro i quali è ammessa la procedura negoziata - la praticabilità dello schema dell’in house providing nel settore dei lavori […] Pertanto, nel caso di affidamento diretto di servizi di global service, qualora le attività di manutenzione costituiscono lavori pubblici, la società partecipata è obbligata all'esternalizzazione degli stessi mediante procedura ad evidenza pubblica per l’individuazione di un soggetto qualificato”. • Civitas pertanto può, senza alcun dubbio, affidare a terzi, nel rispetto della normativa vigente, lavori per qualsiasi tipo di importo; • Civitas può inoltre effettuare lavori direttamente (con proprie maestraenze) per un importo di Euro 100.000; • Nell’ottica della “formazione continua” a cui questa società si ispira, è stato inviato un quesito all’AVLP affinchè possa precisare se il limite di Euro 100.000, fissato all’epoca, debba ritenersi adeguato, secondo il mutato quadro normativo, ad Euro 1.000.000 • In ogni caso, si precisa, che la soglia di Euro 100.000 di lavori prodotti direttamente dalla Civitas non è mai stata in alcun modo nemmeno lontanamente raggiunta.

18. La manutenzione straordinaria: l’iter di assegnazione (prima il Comune…)

19. La manutenzione straordinaria: l’iter di assegnazione (…segue Civitas)

20. 2008 2009

21. 2010

22. 2011

23. RIEPILOGO

24. Vantaggi • Snellezza della procedura a parità di controlli formali e sostanziali; • Organo direttivo “a obiettivo”; • Reinserimento immediato delle economie realizzate nel circuito dei lavori; • Pagamento dei fornitori a 30 giorni; • Specializzazione nelle procedure e degli operatori • Ottimizzazione delle risorse, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, secondo una logica privatistica

25. L’IVA • Come è pacifico, gli enti locali non sono, in linea di massima, soggetti passivi IVA per definizione (come invece accade per le società), in quanto essi perseguono fini meramente publicistici. Alla stessa stregua delle persone fisiche, quindi, gli enti locali rivestono lo status di soggetto passivo solo nel momento in cui realizzano attività commerciali con il requisito dell’abitualità, escludendosi pertanto, le operazioni meramente occasionali ed, in ogni caso, limitatamente a quell’attività; • Sono invece soggetti passivi coloro che esercitano l’attività di impresa, arti o professioni. Per questo motivo, Civitas S.r.l., essendo in tutto e per tutto un soggetto che esercita l’attività di impresa, applica l’iva a debito sulle prestazioni che offre, registra l’iva a credito per le prestazioni che riceve e liquida, trimestralmente, il saldo tra l’iva derivante da fatture attive e passive. • Il meccanismo che si viene a creare è pertanto lineare e del tutto privo di meccanismi evasivi o elusivi dell’imposta: un esempio potrebbe essere quello di un normale cittadino consumatore finale, dunque non soggetto passivo iva, (e quindi “non può scaricarla”) per i normali acquisti ma, al tempo stesso, partecipa una società che esercita attività di impresa e che è naturalmente soggetto passivo iva per le operazioni poste in essere. • Il “vantaggio” IVA di Civitas S.r.l. è “temporaneo”, il credito IVA diminuisce quando Civitas fattura al Comune. Non esistono pertanto, allo stato attuale, problematiche inerenti l’imposta che non siano quelle normali di una qualsiasi altra società.

26. Il patrimonio CIVITAS S.r.l. (1) • Con deliberazione di Consiglio Comunale n. 40/2009, sono stati conferiti a Civitas S.r.l. i seguenti immobili: • Palazzetto dello Sport di Roverino • Terreno a catasto foglio 1 mappale 216 (nord di Monte Pozzo) • Ex liceo classico di Piazza XX Settembre • Ex Enaip di Via Hanbury • Ex liceo scientifico di Via Martiri della Libertà • Alloggio Via Battistero, 4 • Ex scuola elementare di Trucco • Ex Scuola di San Bernardo • Ex Scuola di Sealza • Ex bagni pubblici di Marina San Giuseppe • Ex scuola Grimaldi • Ex scuola di San Lorenzo Tali immobili e terreni sono ad oggi privi di alcun tipo di ipoteca o qualsiasi altro genere di garanzia o vincolo. Non è peraltro possibile procedere a ipotecare, vendere tali proprietà senza una preventiva delibera del Consiglio Comunale per espressa previsione contrattuale oltre che per i motivi già in precedenza illustrati alla sezione Controllo Analogo.

27. Il patrimonio aggiuntivo “creato” da Civitas S.r.l. • Oltre agli immobili precedentemente descritti, Civitas ha acquisito, su espresso impulso degli organi Comunali preposti, due ulteriori immobili e “prodotto” la palestra di Via Roma/Via Sottoconvento. I valore (al costo di acquisto o di produzione) degli immobili così acquisiti e: • Immobile ex-Aci, Euro 330.000 (mutuo garantito da ipoteca) • Immobile ex-Enel Euro 430.000 (leasing immobiliare) • Palestra Via Roma/Via Sottoconvento, Euro 344.138 (finanziamento Euro 300.000)

28. Capitale Operativo • Con Capitale Operativo (o Working Capital) si definisce l’ammontare di risorse che compone e finanzia l’attività operativa di un’azienda ed è un indicatore utilizzato allo scopo di verificare l’equilibrio finanziario dell’impresa nel breve termine. • Sintetizzando, il capitale operativo emerge dal confronto delle seguenti voci: Disponibilità • Cassa e conti correnti • Crediti v/clienti • Magazzino e prodotti finiti • Anticipi a fornitori Impegni • Debiti Verso Fornitori • Debiti verso dipendenti e lavoratori terzi • Debiti tributari • Altri Debiti a breve • L’indice risponde alla domanda “riesco con le mie attività a breve a ripagare tutte le passività a breve senza intaccare il mio patrimonio? • Un indice positivo garantisce senza dubbi la solvibilità e la liquidità della società

29. Situazione Finanziaria al 30 giugno 2011 (a breve)

31. Situazione Finanziaria al 30 giugno 2011 (ipotesi di chiusura)

36. COMPLESSIVO