주거환경개선사업의 문제점과 개선방안

주거환경개선사업의 문제점과 개선방안 조 덕 호(경주대학교 도시공학과 교수) 차례

I.연구의 목적 및 문제점 주택개량재개발사업,특히 1989년에 제정된 `저소득층의 주거환경개선을 위한 주거환경개선에 관한 임시조치법'을 중심으로 주거환경개선사업(공공주택건설방식과 현지개량방식)의 문제점을 분석하여 불량주거지 재개발사업의 새로운 방향을 제시하고자 한다. 첫째,도시재개발사업의 제도적 변천을 분석하고 둘째,주거환경개선사업의 실질적인 규정들을 다른 재개발사업과 비교검토하며 셋째,이를 바탕으로 현재 시행되고 있는 주거환경개선사업의 사례분석을 통하여 문제점을 파악하고, 넷째,한시법인(1989-1999년)주거환경개선사업에 관한 임시조치법의 개선방향을 제시함으로써 지금까지 주택의 수적인 증가(AvailableHousing)혹은 물리적인 개발에서 실질적으로 주민의 주거환경을 개선할 수 있는 주택(AffordableHousing)을 제공할 수 있는 방향을 제시하고자 한다. II.불량주택재개발사업의 발전과정 1.불량주거지의 개념 ① 집단화된 저소득층의 주거지다.이 지역에 거주하는 주민들은 도시의 빈곤층이며,이들은 주로 농촌이나 다른 지역에서 이주하여 정착하고 있는 특징을 지닌다. ②불량촌의 형성은 상당히 오랫동안 지속되어 온 것으로 해당국가의 도시화 혹은 산업화와 깊은 연관이 있다. ③개도국의 불량주택들은 도시의 특정지역에 자리잡고 있다. ④이러한 주거지는 불량 혹은 불법으로 판단되기 때문에 도시서비스나 하부기반시설이 열악하고,도시미관을 해치고 전근대적인 주거지역으로 구분되어 정책적인 냉대와 비난의 대상이 되기도 한다. <표 1>블량주택의 판단기준

2.불량주거지 재개발제도변천 <표 2> 불량주거지재개발 관련제도의 변화 자료:한근배(1996),도시재개발계획 p.181을 10년 단위로 재편집하였다.

3.도시재개발사업의 유형도시재개발법의 법적체계는 도심지재개발과 주택개량재개발, 다시 주택재개발사업 (도시재개발법),주거환경개선사업(저소득층의 주거환경개선을 위한 임시조치법),재건축사업(주택건설촉진법)으로 분류되며, 사업주체를 개인,조합,공공 및 제3자로 나누어 시행.재개발조합에 이해 시행되는 것이 대부분이며 자금조달방식에는 자력재개발과 합동재개발<표 3>재개발사업의 유형별 특징 현지개량방식:-지자체:공공시설설치,-주민:주택개량 전면매수방식:토지를 전면 매수하여 공동주택을 건설하고 이를 주민에게 공급,주택공사가 현재 시행하는 방식 관리처분방식:주민이 토지 등 현물 제공시 공동주택을 건설하여 이를 배분청산 자료:대한주택공사(1995),주거환경개선사업실무요령 5-9페이지를 수정,보완하여 표로 재정리

III.임시조치법에 의한 주거환경개선사업1.주거환경개선사업의 개요주거환경개선사업은 합동재개발의 문제점을 개선하고 재개발의 부작용을 최소화하는 데 그 목적이 있으며 1989년 4월 1일 동법이 제정되고,89년 8월 10일 동법시행령이 공포시행 되었으며,1999년 12월 31일까지 효력을 가지는 한시법이다.주거환경개선사업지구는 도시계획구역안에서 주택이 노후 불량하고 공공시설의 정비상태가 불량하여 주거환경이 열악한 곳을 대상으로 주택개선을 촉진하기 위해 법 제3조의 규정에 의해 지정된다.주거환경개선이라 함은 개선지구에 필요한 주택의 건설,건축물의 개량,공공시설의 정비,소득원의 개발 등을 의미하여 사업지구의 지정요건은 공간적인 요건과 주민동의로 분류할 수 있는 데 구체적인 요건은 <표 4>와 같다.<표 4>주거환경개선사업의 지정요건 자료:주거환경개선사업에 관한 임시조치법과 한근배(1996),p.187을 수정 보완하였다.

2.주거환경개선사업의 내용주거환경개선법의 제1조는 "도시의 저소득주민 밀집지역의 주거환경개선을 위하여 필요한 사항을 정함으로써 저소득주민의 복지증진과 도시환경개선에 이바지함을 목적으로 한다"라고 규정하고 있다.이는 도시불량촌지역 주민의 복지증진이라는 "복지 정책적인"목표와 주거환경을 개선하고자 하는 주택정책의 복합적인 목표가 내재하고 있다(하성규,김재익,1995).이와 같은 주거환경개선사업의 특징을 도시재개발법과 비교하면 <표 5>와 같다.<표 5>주거환경개선사업과 도시재개발법의 특징 자료:하성규(1995년),p.449

주거환경개선사업이 종전의 합동재개발과 다른 점은 첫째,물리적인 주택재개발방식에서 탈피하여 저소득층의 주거안정을 통한 주민의 복리증진에 정책의 목표가 있다. 둘째,사업비를 국고 혹은 국민주택기금에서 조달 가능하도록 하여 상업성위주의 재개발을 어느 정도 막을 수 있다. 셋째,사업시 현지개량방법을 취할 경우 주민은 주택을 개량하고 지방자치단체는 공공시설정비를 통하여 현지주민의 경제적인 부담을 줄일 수 있다. 넷째,현지개량을 기본적으로 원주민이 해당지구에 계속 거주하는 것을 원칙으로 하기 때문에 지역공동체를 계속해서 유지할 수 있으며,강제철거의 충격과 주거불안을 어느 정도 해결할 수 있기 때문에 합동재개발과 같은 전면철거재개발에서 나타나는 세입자-집주인간의 갈등을 완화할 수 있다. 다섯째,주거환경개선사업은 원칙적으로 지방자치단체장이 실시함으로 공공적 성격이 강하며 저소득층의 주거안정에 공공기관이 개입하는 주거복지정책적인 접근을 지향하고 있으며 주민의 범위에 세입자를 포함되어 공공임대주택의 입주자격을 부여하고 있다

3.주거환경개선사업의 방식<표 6>주거환경개선의 사업방식별 비교 자료:대한주택공사(1992),불량주택활성화를 위한 제도개선방안,한근배(1996),도시재개발계획(p.195)에서 재인용되었다.

IV.주거환경개선사업의 추진실태 1.주거환경개선사업의 현황법 제정이래 1993년 3월 현재까지 전국적으로 502개의 대상구역 중 254개 지구가 지정되었고 서울시의 경우는 87개의 대상지구가 있고 그 중에서 63개지구가 사업지구로 지정되어 사업이 시행중인 곳이 41개가 있다.사업계획이 고시된 지역의 사업방식을 살펴보면 12개가 공동주택건설지구이고,51개가 현지개량방식이다.서울시의 경우는 조례 7조에서 토지 및 건축물의 소유주 총수의 2/3이상이 원하거나 국공유지 지역으로 전면철거가 필요한 지역은 공동주택방식을 채택하고 있다.2.대구시 주거환경개선사업의 실태1995년 3월이래 806.6km2로써 주거지역은 91km2로 전체 도시계획구역에서 11.3%를 차지하고 있으며 상업지역은 16.4km2로 2.0%,공업지역은 31km2로 3.9%,녹지지역은 663km2로 82.2%를 차지하고 있다.이 중에서 1997년 9월 30일 현재 주거환경개선사업지구를 공동주택개발방식과 현지개량방식으로 나누어 그 내용을 살펴보면 <표 7>과 같다.<표 7>대구시 주거환경개선사업의 추진현황 자료:대구시청 도시관리과 재개발계의 제공자료를 재정리하였다.

대구시의 총 주거환경개선사업의 면적은 전체 주거지의 면적 91km2중에서 2,266,651m2로 약 2,5%에 해당되며,공동주택건설방식이 10.5%를 차지하고 있으며 나머지 89.5%가 현지개량방식을 취하고 있다.구체적으로는 전체 대상지역 52개 지구 가운데 17개 지구는 기존의 불량주택을 철거한 후 공동주택 8,173세대를 건립하고자 하며,사업이 완료된 세대수가 3,511,추진중인 세대수가 3,564,나머지 2,098세대가 계획 중에 있다.현지개량방식의 경우는 총 35개 지구로 12,238동 중에서 5,549개 동이 완료되었으며 나머지는 단계적으로 추진되어가고 있다.또한 주거환경개선사업을 위해 필요한 공공기반시설은 1999년까지 2,720억원이 투자되어 소방도로의 개설,하수도,경로당 등 공공시설을 건립할 예정이며 지금까지 1,840억원이 투자되었다(대구시 시정백서,1997).공동주택지구는 17개지구 중에서 9개지구가 사업이 완료되었고 3개 지구는 시행중이며 5개 지구는 계획중이다.그렇지만 현지개량방식은 35개 지구 12,247동 중에서 5,549동을 개량 완료하였지만 사업지구별로 보면 현재 모든 지구가 시행중에 있으며 임시조치법의 효력이 만료되는 1999년까지도 사업이 완료되기는 어렵다.사업의 효율성의 측면에서 차이가 나는 이유는 다음 3가지 측면에서 요인을 규명할 수 있다.①사업의 성격상 현지개량방식은 단기간에 끝내기 어렵다.각 개별가구의 경제적인 능력이나 주택에 대한 수요,지역의 건설경기 등 여러 가지 요인 때문에 사업이 일괄적으로 수행되기가 어렵다.②주택공사,지방자치단체 등은 사업의 효율성의 측면에서 공동주택건설 방식을 선호하기 때문이다.그 이유는 첫째,전면 철거에 이르기까지는 상당한 어려움이 있다고 하더라고 일단 철거가 이루어지고 난 후에는 중대형 고층아파트를 건설함으로써 토지이용을 고밀도로 하고 건설된 주택수를 늘림으로써 사업비를 조달하는 데 도움이 된다.토지 및 건물 소유자의 입장에서도 단독주택의 건설보다는 사업지역이 고밀도화됨으로써 주택규모의 증대 등 재산증식효과를 극대화할 수 있다.③우리나라 도시지역 특히 불량주거지는 도시의 기반시설이 미비한 실정이다.따라서 현지개량방식에 의한 도시기반시설의 확충은 사업의 실현이 매우 어렵기 때문이다.

3.사례분석1).대구 신암4지구 주거환경개선사업(현지개량방식)신암4지구는 동구 신암4동 625번지 일대로 지구지정은 1992.10.23일 건설부 제 1992년 561호에 의해 지정되었으며 기준 년도는 1994년이고 목표 년도는 1999.12.31로서 면적은 14,493m2로서 총가구수는 322가구이고 소유자가 142가구(44.1%),세입자가 180가구(55.9%)로 세입자가구가 상대적으로 높은 지역으로 인구밀도는 794인/ha로서 초고밀지역이다.또한 과소필지가 많아서 현행 건축법상 건축가능필지(90m2이상)는 43필지로서 총 가능필지의 17.1%에 불과하다.임시조치법에 의한 현지개량방식을 취할 경우는 건축가능필지(30m2이상)는 177(70.2%)필지이다.따라서 본 사업지역은 현지개량방식으로 불량주택의 개선과 계획도로의 건설,건폐율 및 용적률의 완화로 사업의 원활화,단지내의 공공편익시설 등 상당한 진전을 보이고 있지만(대구직할시 동구청),주민복지적인 차원에서 저소득층의 사회경제적인 능력에 알맞은 적정수준의 주택을 제공하는 가에 대해서는 상당한 의문이 있다.그 구체적인 실례로 주민의 소득개발이나,보조금의 지급,조세감면조치 등에서는 여전히 많은 문제점을 내포하고 있다.2).신천2-1지구 주거환경개선사업(공동주택방식)사업지역은 대구광역시 동구 신천동566번지 일원의 일반주거지역으로 지구면적은 42,679m2로 대상지의 인구는 2,652명이며 가구수는 799가구로서 가구당 평균인구는 3.3인으로 대구시의 가구당 4.1인보다 낮으며 대상지역의 인구밀도는 621인/ha로 밀집주거지의 특성을 보이고 있다.소유형태별로는 자가가 240가구(30.3%)이고 세입자가구가 559가구(69.7%)로 세입자가구가 자가보다 2배 이상 많다.토지이용현황은 대지가 80.7%,도로가 10.9%로 도로용지가 상대적으로 낮아서 도로시설의 확충이 요구되는 지역이다(대구광역시,1993).이 지역에 지상 20층으로 총 1,376세대의 공동주택을 건립하여 1997년 11말 현재 입주가 이루어지고 있는 실정이다.이중에서 1,136세대는 분양하고 나머지 240세대는 장기임대주택을 공급하도록 하고 있다.소득개발사업과 관련하여 상가 및 부대시설을 현지민에게 분양하여 활용하도록 하고 있다.이상의 공동주택방식과 현지개량방식을 살펴보면,상대적으로 주거밀도가 높고 자가소유자가 많은 지역은 현지개량방식을 채택하고,주거밀도가 낮고 세입자가 많은 지역은 고층아파트를 건설 분양하고 있다.또한 2지역 모두 주택의 수적인 증가와 물리적인 환경의 개선에는 상당한 기여를 하였다고 볼 수 있지만,실질적으로 현지민들에게 공급된 주택과 상가에 대해서 소득수준과 관련하여 적정수준(Affordability)인지에 대한 조사는 이루어지지 않고 있다.더구나 임시조치법의 근본취지인 소득개발을 통한 저소득층의 주거안정은 거의 없는 실정이다.

V.주거환경개선사업의 문제점과 개선방향1.주거환경개선사업의 문제점 분석1)법체계 및 관계법률과의 문제점주택건설촉진법은 사업계획승인에 관한 기준을 지자체의 조례로 정하도록 하고 있으나 지자체에서 별도의 규정이 없으며,상위계획인 개선계획은 지자체가 정하고 하위계획인 주택사업계획은 건설교통부장관의 승인을 받도록 하는 것은 모순이므로 주택건설사업계획의 승인은 지자체에 위임되어야 한다.또한 조례에 건폐율과 용적률을 완화할 수 있도록 규정하고 있으나 주촉법에 의해 사업승인을 별도로 받도록 함으로써 하위규정이 무의미하게 된다(대한주택공사,1992).2)타법과의 준용상의 문제점많은 사항이 도시재개발법의 관련규정을 준용하고 있으나 도시재개발법에서는 "주택이 철거되는 자"에 대한 가수용 의무를 규정하고 있으며 가수용 대책은 관리처분방식으로 철거민에게 보상금을 지급하지 않고 사업을 시행하게 된다.따라서 보상금을 지급하는 전면매수방식은 가수용 대상이 아니며 세입자는 원칙적으로 가수용 대상이 아니다.그러나 주거환경개선사업의 공동주택건설방식은 전면매수방식을 취하고 있지만 법제7조 3항에서 도시재개발법 34조의 가수용 규정을 준용하도록 하고 있어서 시행자가 보상금도 지급하고 가수용 대책도 수립해야 하는 모순을 안고 있다.3).지구지정시의 문제점조사항목에서 주민현황,토지소유현황,건축물현황 및 공공시설현황 등을 조사하도록 하고 있으나 건축물의 개량 및 공동주택의 건설과 조사 방법 등을 규정하고 있지 않아서 주민의 의견수렴이나 사업방식의 설정 등에 대한 규정이 미비하다.따라서,사업방식에 관한 주민의견,대상지의 사업방식의 선정에 대한 규정의 보완이 필요하다.

4).주거환경개선계획수립시의 문제점과 개선방안(1)현지개량방식과 공동주택건설방식① 현지개량방식은 세입자에 대한 보상규정이 없고 또한 사업주체에서도 배제되어 있다.②공동주택건설을 위한 전면철거방식일 경우 임대주택을 건설하기 때문에 세입자의 문제는 해결되지만 임대주택 건설자금이 공급되지 않기 때문에 사업추진에 장애가 되며 별도의 세입자용 임대주택건설자금 지원계획이 요구된다.③주거환경개선사업의 시행시에 주민 특히 세입자의 경우는 공사기간중에 주거대책이 문제가 되며 특히 철거로 인해 분산 이주할 경우 공동체의 붕괴로 인해 상당한 어려움을 겪게 되는데 지자체나 주공 등이 미리 공동주택을 확보하고 사업을 시행하는 순환재개발방식의 도입이 필요하다.(2)관리처분방식과 전면매수방식주거환경개선계획의 수립시 사업의 시행에 관리처분방식과 전면매수방식이 가능하지만 관리처분방식이 구체적으로 규정되어 있지 않다.관리처분방식으로 사업을 시행하려면 도시재개발법에서와 같이 관리처분계획,토지 등의 수용,가격평가방법,토지의 처분 및 청산,등기절차 등이 규정되어 있어야 한다.(3)국공유지 무상양여주거환경개선지구안의 국공유지는 주거환경개선계획이 고시되면 용도 폐기되고 사업시행자에게 무상으로 양여 된다.그러나 관리청이 불분명할 경우나 무주부동산에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않기 때문에 이에 대한 보완이 요구된다(대한주택공사,1992).(4)주거환경개선사업의 지원 지원규정은 의무사항이 아닌 임의조항으로 되어 있고 그 지원수준이 명확하지 않아서 실제로 사업을 지원하거나 받기가 쉽지 않다.또한 주민의 주거비 부담능력을 고려하여 장기임대나 영구임대주택을 건설 공급하도록 규정하고 있어서 사업시행자의 자금부담이 늘어나게 되며 또한 임대주택건설자금 등은 입주자 부담금을 제외한 나머지 금액에 대한 지원을 규정하여야만 법의 당초목표인 저소득층을 위한 주거환경개선이 활성화될 수 있을 것이다.(5)사업시행상의 문제점주거환경개선사업으로 건설된 공동주택은 당해지구의 주민에게만 공급되도록 규정하고 있어서 일견 사업의 본래의 목적에 근접하고 있으나 사업의 효율성의 측면에서 문제점이 야기되고 있다.도시재개발법과의 형평성을 고려하여 양도소득세,취득세 등록세 등에 대한 혜택도 본 법의 원래의 목적에 알맞게 조정되어야 하고 개발부담금도 면제되는 것이 바람직하다.

2.주거환경개선사업의 발전방향1)한시법의 법적인 정비구체적인 정비방향으로는 ①도시재개발정책의 목표가 명확해야 한다.이를 위해서는 도시주거환경의 정비,저소득주민의 주거안정,토지이용의 효율성의 제고 등 3가지 목표간의 관계정립이 무엇보다도 중요하다.이를 위해서는 각 도시의 불량주택에 대한 실태조사 및 재개발 기본계획을 수립하여 단계적으로 추진해야 한다.②불량주거지 개선지구의 국공유지처리를 명확히 해야 한다.사업재원조달을 위한 단순한 국공유지의 매각은 향후 도시관리와 주택정책의 공공성유지를 더욱 어렵게 할 가능성이 있기 때문에 장기 임대방식이 바람직하다(하성규,1995).③불량주거지 개선사업의 공공과 민간의 역할분담을 분명히 해야 한다.전술한 것처럼 공동주택건설방식은 주택공사,지방자치단체 등 공공기관에서 수행하고 현지개량방식은 민간주도로 이루어지고 있기 때문에 공공기관에서 이루어지는 사업이 사업본래의 목적인 저소득층의 주거안정보다는 건축물의 물리적인 개발에 치우치는 경향을 보이고 있다.2)최저주거수준의 결정한시법을 개정할 시점에서 최저수준의 기준을 설정하여 각 지역 주민들의 주거환경수준을 정확히 파악하여 개량대상 혹은 철거대상을 설정하고 단순히 사업지역의 주거환경의 재개발차원이 아닌 주택정책의 전반적인 방향이 사회복지적인 차원에서 접근할 수 있도록 해야 한다.3)재개발재원의 확충과 적정주택의 공급(HousingAffordability)최저주거수준의 설정과 함께 적정주택(AffordableHousing)의 기준을 설정하고 이 기준에 미달되는 집단에 대해서는 소득개발,조세감면 혹은 보조금의 지급 등의 조치가 선행되어야 실질적인 주거안정을 도모할 수 있다(DeokhoCho,1993).4)도시토지이용의 합리화토지이용의 효율성을 제고시키기 위해서는 사업지역뿐만아니라,권역별,도시전체의 공간구조와 연계하여 주택,교통,직주근접(JobHousingBalance)등을 고려하여 개발계획을 수립하여야 주거지개발에 따른 또 다른 문제(예를 들면,교통,환경,학교 등)의 발생을 사전에 예방할 수 있다.또한 불량주거지 재개발은 복잡한 이해관계와 갈등이 상존하고 있기 때문에 세입자,주택 및 토지소유자,건설회사,조합,지방정부 등과 이해관계를 조정 협의할 수 있는 장치가 마련되어서 사전에 이들 문제들을 조율할 수 있는 제도적인 장치가 마련되어야 할 것이다.

VI.결론첫째,임시조치법과 도시재개발법을 통합 운영하여 일관성과 지속성을 견지해야 하며 둘째,불량주택의 기준과 적정주거수준을 결정하여 대상지역의 선정을 명확히 하고 선정된 지역에 대한 실질적인 주거수준의 향상을 가져올 수 있도록 적정 주거비 지수(HousingAffordability)을 설정하여 시장계층,지원계층을 분리하여,조세감면,보조금지금,자금지원 등의 방향을 설정하여야 한다.마지막으로 불량주택의 재개발은 단순한 물리적인 주거수준의 향상에 있는 것이 아니라 저소득주민의 삶의 질의 향상에 있기 때문에 재개발정책을 공공복지적인 차원에서 접근하여 실질적인 공공분야에서 재원조달이 가능하도록 하여야 한다.

주거환경개선사업의 문제점과 개선방안