15 aastat Tallinna linnaosi

1. 15 aastat Tallinna linnaosi Sulev Mäeltsemees Tallinna Linnavolikogu liige 1989-1996 Tallinna Kesklinna Halduskogu liige 1993-1999

2. Tallinnas on kogukonna elu korraldamisel linnasisest detsentraliseerimist kasutatud juba sajandeid. Suuremates linnades oli ka nõukogude ajal ette nähtud linnarajoonide moodustamine. Tallinnas oli kuni 1970. aastate keskpaigani kolm linnarajooni, aga kui linna rahvaarv ületas 400 000 piiri, siis lisandus üks. 1980. aastate lõpus oli Tallinnas neli linnarajooni (Kalinini, Lenini, Oktoobri ja Mererajoon).

3. Tolleaegsete linnarajoonide piirid olid kunstlikud. Linnarajoonide moodustamisel ei järgitud suuri erinevusi piirkondade ajaloolises taustas, linnaehituses, elulaadis jm.

4. 1980. aastate lõpul sai Tallinnas oluliseks eesmärgiks otstarbekate linnaosade moodustamine. • 10. detsembril 1989. aastal toimunud linnavolikogu valimiste kandidaatide valimisplatvormides detsentraliseerimine! • Kuu aega varem, 1989. aasta 10. novembril vastu võetud KOAS (§ 10) sätestas linnaosade moodustamise võimaluse.

5. Pärast 10. detsembril 1989 toimunud Tallinna Linnavolikogu valimisi hakati sihipäraselt tegelema linna juhtimise otstarbeka detsentraliseerimisega. • Tallinna Linnavolikogus moodustati haldusreformi komisjon, 30. jaanuaril 1990. aastal kinnitas Tallinna Linnavolikogu Tallinna Linnavalitsuse kooseisu ametikoha järgi linnarajoonide valitsuste esimehed jne.

6. Kiirelt sai selgeks oli, et detsentraliseerimise sisuliste küsimuste lahendamine hakkab eeldatavalt rohkem aega nõudma, mistõttu otsustati kiirendatud korras (viis kuud pärast linnavolikogu kokkutulemist) Tallinna linnarajoonide nimed ära muuta. • Nelikjaotus – ilmakaared… või …? • Mererajooni nimi? Linnarajoonide asend looduses ei vastanud päris hästi talle antud ilmakaare nimele. Arvamus oli – selliste “ nimede kasutamine ei kesta kaua.

7. Detsentraliseerimise territoriaalse aluse osas väga erinevaid ettepanekuid. Ükski neist ei näinud ette vähem kui kaheksa linnaosa. • Üks linna detsentraliseerimise skeem pandi Tallinna Linnavalitsuse 26. oktoobri 1990 otsusega rahvaarutelule (avaldati ajalehes). • Oli radikaalsemaid ettepanekuid, sh soovitus jagada Tallinn ligi sajaks linnaosaks. Just asumiteks jagamist pidasid mõned neist kõige loogilisemaks territoriaal-seks aluseks Tallinna detsentraliseerimisel.

8. Kuigi territoriaalse alusega tegelemine oli/on huvitav, oli linna juhtimise detsentralisee-rimise põhiküsimus linnaosade õiguslikust ja finantsmajanduslikust sisustamisest. • Suurel arvul linnaosade moodustamine oleks jätnud nad nö seltsi õigustesse. • Haldussuutlike linnaosade arv pidi jääma alla tosina.

9. Üleminekuks linnaosade lõikes juhtimisele oli eri Tallinna piirkondades kohalik aktiivsus erinev. • Korraldasime rahvusvahelise konverentsi “Juhtimise detsentraliseerimine suurlinnas”, 9. – 10. veebruar 1996). • Helsingi mudel ei olnud kasutatav.

10. Tallinna detsentraliseerimise ettevalmistuses saime lisaks meie 1989. aasta KOASile tuge Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast. • Artikkel 6 võimaldab kohalikel võimuorganitel seaduses lubatud piires oma sisemised juhtimisorganid ise kindlaks määrata, et kohandada need vastavalt kohalikele oludele ja tagada efektiivne juhtimine.

11. Esimese linnaosana määratles Tallinna Linnavalitsus 31. jaanuaril 1992. aastal määrusega nr 20 Haabersti linnaosa staatuse, kinnitas Haabersti Ajutise Haldusnõukogu koosseisu, kinnitas Halduskeskuse põhikirja ja kiitis heaks Haabersti linnaosa piirid. • “Arutanud läbi Haabersti linnaosa omavalitsusliku halduskeskuse staatuse taotluse ja pidanud otstarbekaks otsustada esmatasandi omavalitsuse staatuse andmist pärast Tallinna haldusreformi kontseptsiooni kinnitamist Tallinna Linnavolikogus, Tallinna Linnavalitsus määrab ....”. • Vastavalt põhikirjale oli Haabersti Halduskeskus Tallinna linna Haabersti linnaosa kohaliku omavalitsuse organ?

12. Halduskeskuse juhtimiseks oli kõrgeim juhtorgan kümnest liikmest koosnev haldusnõukogu (Haabersti linnaosast valitud Tallinna Linnavolikogu liikmed ja teised Haabersti linnaosas elavad isikud). Haldusnõukogu üks liige oli näiteks Väike-Õismäe asumi omavalitsuse moodustamise Asutava Kogu liige.

13. Haldusnõukogu valis oma liikmete hulgast Haldusnõukogu esimehe. • Halduskeskuse direktori valis Haldusnõukogu, kusjuures Haldusnõukogu esimees võis olla ka Halduskeskuse direktor. • Kui Haldusnõukogu esimees ei olnud Halduskeskuse direktor, siis tuli direktor ametisse määrata Haldusnõukogu poolt. • Halduskeskuse põhikiri määratles Haldusnõukogu funktsioonid ja – sätestas HALDUSNÕUKOGU AINUPÄDEVUSSE KUULUVAD ÜLESANDED.

14. 4. juunil 1992 moodustas Tallinna Linnavolikogu vastavalt Nõmme Linna Taastava Kogu ettepanekule Nõmme linnaosa ja kinnitas Nõmme Haldusnõukogu koosseisu. • Kuu hiljem (3.07.1992) kinnitas Tallinna Linnavalitsus Nõmme Halduskeskuse põhikirja ja linnaosa piirid. • Erinevalt Haabersti Halduskeskuse põhikirjast sätestati Nõmme Halduskeskuse põhikirjas, et Nõmme Halduskeskus on Tallinna linna koosseisus oleva NÕMME LINNA (Nõmmel olid nt oma esindajad Eesti Linnade Liidus!) kohaliku omavalitsuse organ rajoonivalitsuse õigustes, kuivõrd põhikirjas ei ole reguleeritud teisiti.

15. Nõmme Haldusnõukogu oli 22 liikmeline (Nõmme Linna Taastava Kogu juhatuse liikmed, Nõmme linnast valitud Tallinna Linnavolikogu liikmed ja teised Nõmme elanike esindajad). • Nõmme Haldusnõukogu moodustati ajutiselt “kuni Nõmme Volikogu valimisteni”.

16. 10. detsembril 1992 kinnitas Tallinna Linnavolikogu Pirita linnaosa staatuse, kinnitas linnaosa piirid, põhikirja ja Haldusnõukogu koosseisu. • Vaidlused – kas linnaosal peaks olema halduskeskuse põhikiri või peaks olema linna põhimäärusega analoogiline õigusakt. • Kaks kuud hiljem (5. 02. 1993) kinnitas Tallinna LinnavalitsusPirita Linnaosa Valitsuse põhikirja. • See esimene linnaosa valitsuse põhikiri varasemate halduskeskuste põhikirjade asemel. • Põhikirja kohaselt oli Pirita Linnaosa Valitsus Tallinna omavalitsusliku allüksuse – Pirita linnaosa – täitevorgan.

17. 1993. aastal aktiviseerus linna juhtimise detsentraliseerimisele suunatud tegevus ka Kesklinna linnaosas. • Haldusnõukogu liikmed valiti rahvakoosolekul. • Kesklinnas kujunes linnaosa (tol ajal veel ette teadmata piirides!) moodustamine ja selle juhtimisorganite valimine väga konfliktselt. • 17. detsembril 1992. aastal kinnitas Tallinna Linnavolikogu haldusreformi põhisuunad Tallinnas. • Vastavalt nimetatud otsusele: • Kohaliku omavalitsuse volikogude järgmistel valimistel tuli Tallinna linnale valida üks volikogu. • Kesklinna asumitest tuli moodustada üks linnaosa.

18. Kesklinna linnaosas muutus haldusnõukogu moodustamine sisuliselt juhitamatuks. • Tallinna Linnavolikogu kinnitas 4. märtsil 1993 Tallinna linnaosade haldusnõukogude moodustamise korra, mille kohaselt haldusnõukogu liikmeid sai esitada ainult Tallinna Linnavolikogu poolt avalikult kokku kutsutud rahvakoosolekul.

19. Tallinna Linnavolikogu põhimõttelise tähtsusega otsus 4. 03. 1993, millega otsustati Tallinn jagada kaheksaks linnaosaks: • “1. Lugeda otstarbekaks ja majanduslikult põhjendatuks Tallinna jaotumist kaheksaks piiratud omavalitsusega linnaosaks: Haabersti, Kesklinn, Lasnamäe, Lilleküla (Kristiine), Mustamäe, Nõmme, Pirita ja Põhja (esialgsete nimetustega) linnaosa…”

20. Kuna lähenesid kohaliku omavalitsuse volikogude valimised (oktoobris 1993), siis juba kaks kuud varem, 21. jaanuaril 1993 Tallinna Linnavolikogu pöördus ettepanekuga Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse poole sätestada Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses Tallinna spetsiifika nii, et: • 1) valimisringkondade piirid Tallinnas langeksid kokku piiratud omavalitsuslikke õigusi omavate linnaosade piiridega; • 2) pool linnavolikogu mandaatide arvust jagataks kõigi linnaosade vahel võrdselt, teine pool aga jagataks proportsionaalselt valijate arvule linnaosas.

21. Tallinna Linnavolikogu 22. aprilli 1993. aasta otsusega kinnitati viie linnaosa (Kesklinna, Lasnamäe, Lilleküla, Mustamäe ja Põhja-Tallinna linnaosa) veel puuduvate haldusnõukogude koosseisu Tallinna Linnavolikogu liikmed. • Kesklinna Haldusnõukogusse kinnitati 13 linnavolikogu liiget. Kaks päeva hiljem (24. 04. 1993) rahvakoosolek. Selle oli kokku kutsunud Tallinna Linnavolikogu. • Kesklinna Haldusnõukogusse kandideeris 53 inimest, 13enim hääli saanud inimest kinnitas Tallinna Linnavolikogu 29. 04 Kesklinna Haldusnõukogusse.

22. Hoolimata vaieldavustest sai tookord linnaosade juhtimine territoriaalselt loogilise aluse. Linnaosade moodustamise põhimõteteks olid, et linnaosa oleks sisemiselt suhteliselt sarnaste sotsiaalmajanduslike probleemidega, võimalikult ühtse elulaadiga ja ka selgepiirilise ajaloolise taustaga. • Olulist tähtsust omas kohalike elanike arvamus, mida muuhulgas väljendasid kohapeal kujunenud kodanikeühendused (heakorra seltsid jms). Nii tekkisidki kõrvuti elanike arvult suurusjärgu võrra erinevad Lasnamäe ja Pirita jne.

23. 1993. aasta 27. mai Tallinna Linnavolikogu otsus „Omavalitsuse põhiülesanded linnaosas“, mis tunnistati kehtetuks alles 14. 09. 2006. • Linnaosa majandustegevust puudutav vastutusrikas ülesanne tulenes Tallinna Linnavolikogu 26. augusti 1993 otsusest ”Elamumajanduse korraldamisest linnaosades”, millega linnaosade valitsusi kohustati võtma oma haldusse nende haldusterritooriumil asuvad munitsipaalomandis oleva elamufondi koosseisu kuuluvad hooned, ehitised ja rajatised hiljemalt 1. oktoobriks 1993.

24. 1993. aasta 2. juunil võeti vastu KOKS, mille VIII peatükk “Osavalla ja linnaosa moodustamine ning töökorraldus”, kus järgneva enam kümne aastase perioodi jooksul, mil seadust ennast on muudetud üle poolesaja korra on LOdega seonduvalt sisse viidud vähe põhimõttelisi muudatusi.

25. 1994. aastal sisse viidud muudatuse kohaselt sai linnaosa vanem üksikakti andmise õiguse. • Omapärane oli KOKSis LOdega seonduvalt 1997. aastal tehtud muudatus, kus pool aastat hiljem ennistati varasem olukord. 25. 03. 1997 otsustas Riigikogu, et volikogu liikme volitused peatuvad nimetamisega linnaosa vanemaks ka siis, kui linnaosa vanem ei ole linnavalitsuse liige. Juba sama aasta 10. 09 taastati aga KOKSis § 19 punkt 1 endises sõnastuses “volikogu liikme volitused peatuvad üksnes kinnitamisega linnavalitsuse liikmeks”.

26. Ühe üldistava järeldusena võib öelda, et esimeste linnaosade moodustamine toimus õiguslikus mõttes erinevalt. • Haabersti linnaosa moodustas linnavalitsus, aga Nõmme linnaosa juba linnavolikogu. • Erinevad olid dokumendid, mis kinnitati jne. • Oluline terminoloogiline korrastus viidi läbi Tallinna Linnavolikogu 26. augusti 1993 määrusega „Tallinna linnaosade omavalitsusorganite (NB! omavalitsusorganite!), nimetustest ja nende juhtide ametinimetustest“, mille alusel haldusnõukogu nimetati ümber halduskoguks (ja nimetati linnaosa esindusorganiks), mida juhib halduskogu esimees ning linnaosa omavalitsuse täitevorgan nimetati valitsuseks, mida juhib linnaosa vanem.

27. 31. augustil 1993. aastal jõudis haldusreform Tallinnas uude etappi, mil oma tegevuse lõpetasid senised rajoonivalitsused. Eriti keeruline ja kulukas funktsioonide osaline dubleerimine oli olnud juba tegevust alustanud kolme linnaosa puhul. • Järgmisest päevast, st 1. septembrist 1993 võtsid seniste rajoonivalitsuste ülesanded täielikult üle 8 linnaosa oma halduskogudega ning linnaosa valitsuste (kantseleide) ja vanematega.

28. Tallinna Linnavolikogu 9. septembri 1993 määrusega kinnitati 17. oktoobril 1993 toimuvate Tallinna Linnavolikogu valimiste tulemusel moodustavate linnaosade halduskogude suurused: • Haabersti 15, Kesklinn 27, Kristiine 15, Lasnamäe 24, Mustamäe 21, Nõmme 21, Pirita 15, Põhja-Tallinn 21 liiget.

29. Mõned näited linnaosade majandustegevusest: • 1. oktoobril 1993 kinnitati Tallinna Linnavalitsuse määrusega senise Mustamäe Elamuekspluatatsioonivalitsuse õigusjärglasena Mustamäe Kinnisvarahoolduse Munitsipaalettevõtte (selline ettevõtlusvorm oli kuni Äriseadustiku vastavate paragrahvide jõustumiseni 31. augustil 1997) põhikiri. Kinnisvarahoolduse munitsipaalettevõtte põhitegevus-alaks sai Mustamäe Linnaosa Valitsuse halduses oleva kinnisvara hooldus- ja remondialaste teenuste osutamine ning tema kõrgemal-seisvaks organiks oli linnaosa valitsus. • 10. detsembril 1993 kinnitati Tallinna Linnavalitsuse määrusega Munitsipaalasutuse Nõmme Lastemaja põhikiri. Vastavalt põhikirjale oli asutuse kõrgemalseisvaks organiks Nõmme Linnaosa Valitsus ja asutuse aastaeelarve kinnitas samuti Nõmme Linnaosa Valitsus. • Jne

30. Lisaks arengutele, mis toimuvad lääneriikides, eelkõige Põhjamaades, on otstarbekas teada, mida on tehtud ja kuhu on jõutud meiega ligi paarkümmend aastat tagasi ühesuguselt tsentraalse juhtimise platvormilt alustanud riikide pealinnades? • Analüüsides 22 taolise riigi pealinna (Bakuu, Belgrad, Bratislava, Bukarest, Budapest, Jerevan, Kišinjov, Kiiev, Ljubljana, Minsk, Praha, Podgorica, Riia, Sarajevo, Skopje, Sofia, Zagreb, Tallinn, Tbilisi, Tirana, Vilnius, Varssavi) juhtimise väga erinevaid detsentraliseerimise mudeleid ja nende õiguslikke regulatsioone võib välja tuua järgmist:

31. 1) 19s on pealinn jagatud linnaosadeks, kusjuures ühes pealinnas (Bakuu) on ühetasandilise kohaliku omavalitsuse juures oma territoriaalse asendi tõttu meie mõistes linnaosad iseseisvad kohaliku omavalitsuse üksused ja ainult kahes pealinnas – Montenegro pealinnas Podgoricas ja Albaania pealinnas Tiranas ei ole ma leidnud, et kasutatakse sisemist detsentraliseerimist (st linnaosi). • 2) Kiievi puhul on linnaosade moodustamine ette nähtud koguni Ukraina Põhiseaduses (art 140) • 3) mitmes pealinnas (Bratislava, Budapest, Kiiev, Praha, Zagreb) valitakse linnaosa esinduskogu otsevalimistega ja seega on pealinnas kahetasandiline kohalik omavalitsus ning linnaosadel on iseseisev eelarve (viimast rõhutatakse eriti Budapesti kohta).

32. 4) meie mõistes linnaosa vanema valimiseks/nimetamiseks on neis pealinnades kasutusel kolm peamist varianti: • a) linnaosa vanem valitakse rahva poolt otse (Bukarestis, kus on 6 linnaosa); • b) linnaosa vanema valib linnaosa esinduskogu; • c) linnaosa vanema nimetab linnavalitsus. • 5) kolmandikus analüüsitud pealinnadest (Kišinjov, Minsk, Riia, Skopje, Tbilisi, Vilnius) täidab linnaosa üksnes administratiivseid funktsioone, mis tähendab, et poliitilist kogu seal ei ole.

33. Linnaosade arv pealinnas

34. Kuidas minna edasi? Kas tsentraliseerimine või detsentraliseerimine? • Tsentraliseerimiseks saab kahtlemata lugeda seda protsessi, kui linnaosad üldse kaotatakse. • Teises suunas liikumine oleks linnaosadele suuremate õiguste andmine. Selle maksimaalseks variandiks peetakse sageli linnaosade muutmist iseseisvateks linnadeks. Aga kas see ikka on detsentraliseerimine? Ilmeka näite võib tuua Londonist, kusjuures meid ei tohiks siinkohal häirida linnade rahvaarvu 15-kordne erinevus.

35. Kuni 1980. aastate alguseni oli Londonis nn Suur-Londoni Linnavolikogu ja 32 linnaosa oma volikogudega 1985. aasta Kohaliku omavalitsuse seadusega otsustas Suurbritannia parlament, et pealinnas Londonis on edaspidi iseseisvad linnaosad. Konfrontatsioon riigi kesktasandi ja pealinna vahel viis Londoni Linnavolikogu likvideerimiseni. Kirjanduse andmetel üks briti omavalitsuspoliitik (Bob Chilton) võrdles linna inimese organismiga ja leidis, et 1980. aastate keskpaigas London kaotas “pea”.

36. Detsentraliseerimise (tegelikult näilise detsentrali-seerimise!) käigus võtsid ministeeriumid üle osa ülelinnalisi ülesandeid (teedevõrk, ühistransport). • Osa linnaosa tasandit ületavate ülesannete täitmiseks moodustati ühised komisjonid nagu tuletõrjes ja päästeteenistuses (London Fire and Civil Defence Authority), planeerimises (London Planning Advisory Committee) jne, mis toimisid kohaliku omavalitsuse üksuste liiduna. • 1990. aastal moodustati Association of London Authorities, kuid paljude ülelinnaliste strateegiliste probleemide lahendamine takerdus.

37. Vahepeal taheti teha Londoni Ministeeriumi, seejärel aga pärast peaministri vahetumist moodustati 1994. aastal Londoni Asjade Amet (Government Office for London). • 1997. aasta valitsuse vahetus seda valdkonda ei muutnud, ainult vastutavaks sai Minister for London.

38. 1997. aastal koostas T. Blairi valitsus valge raamatu „Londoni poliitiline valitsemine“ ning pärast 14 aastast vaheaega taastati sajandi-vahetusel Suurbritannia pealinnas ühtne linna juhtimine ja valiti Londoni Linnavolikogu. Pole seejuures tähtsusetu märkida, et Londoni linnaosadel on ka uues (teatud mõttes vanas) juhtimisstruktuuri oluline koht.

39. Londoni kogemuse põhjal võib muuhulgas olulise järeldusena väita, et ühes terviklikus linnaruumis linnaosade muutmine iseseisvateks kohaliku omavalit-suse üksusteks suurendab detsentraliseerimise asemel hoopis riikliku juhtimise osatähtsust avalikus halduses. • Eestis on kohaliku omavalitsuse osatähtsus riigi-valitsemise kuludes umbes 25%, samas kui Põhja-maades on see suhtarv pool kuni (Taanis) 2/3. See on kahtlemata põhimõtteline poliitilise otsustamise küsimus – kas liigume edasi Põhjamaade eeskujul või avaliku võimu tsentraliseerimise suunas?

40. Tulles tagasi 1980. aastate lõppu, siis võib üsna kindlalt väita, et Tallinna Linnavolikogu 1989. aastal valitud koosseis oli üksmeelne kahes põhieesmärgis: • 1) linna juhtimine tuleb detsentraliseerida; • 2) linnaosad peaksid järgima piirkonna ajaloolist arengut, sealset elulaadi, kohaliku omavalitsuse tasandil täidetavate peamiste ülesannete (nt elamumajanduses) sarnasust jne. • Meedias kajastatu põhjal olid ka linnaelanikud valdavalt seda meelt, et linna juhtimine tuleb otstarbekalt detsentraliseerida ning osa avalikke teenuseid, eriti kus tuleb arvestada kohalikku spetsiifikat, tuleb tuua lähemale kodukohale.

41. Üks asjaolu, mis kindlasti tagasivaatena vajab rõhutamist – linnaosad pidid tol ajal tegelema paljude selliste ülesannetega, mis nüüdseks on avaliku võimu poolt peaaegu unustatud (nt elamumajanduses).

42. Tallinn on Eesti kõige haldussuutlikum ja rahvusvaheliselt konkurentsivõimelisim linn, kuid tema suurusega kaasneb ka anonüümsus, mida just linnaosadega saab vähendada. • Linnaosade moodustamine oli kahtlemata pöördeline samm Tallinna kohaliku omavalitsuse arendamisel.

43. Eesmärk oli anda kohaliku elu korraldamise õigus ja vastutus üle linna kesktasandist madalamatele institutsioonidele ning tuua kohalik OMAVALITSEMINE linnaelanikele lähemale.

44. Kahtlemata on õigustatud küsimused, kuivõrd vastab see XXI sajandi väljakutsetele?

45. Tänan tähelepanu eest!