Мартіньш Кр і євіньш, директор Департаменту з координації політики

1. Процес розробки політики – крок за кроком. Документи планування політики. Методи аналізу ситуації Мартіньш Крієвіньш,директор Департаменту з координації політики Державної канцелярії Латвійської Республіки Консультативна підтримка – Іванна Ібрагімова, Ольга Захарченко Київ, січень, 2009

2. Завдання тренінгу: • крок за кроком пройти всі основні етапи розробки політики, моделюючи процес на реальних прикладах; • визначити зміст типового документа з аналізу політики, який учасники тренінгу розроблятимутьпротягом участі у проекті; • коротко ознайомитися з методами аналізу ситуації; • сприяти подальшій успішній взаємодії між членами груп.

3. Вступ – основні терміни

4. Політика vs політика • Проблема перекладу англійських термінів “politics” та “policy” • “Політика” (politics) - як сфера діяльності політиків, яким народ надав мандат на прийняття рішень в інтересах суспільства та країни • “Політика” (policy) - як сфера діяльності бюрократів, що діють як експерти, допомагаючи політикам знаходити шляхи розв'язання повсякденних проблем суспільства • Термін - прикладна політика?

5. Підходи до розробки політики • Раціональний підхід • передбачає фокусування на розв'язанні проблем шляхом аналізу ситуації, пошуку альтернативних рішень та послідовності в їх впровадженні, а також готовність пожертвувати чимось задля досягнення головної мети політики • Інкрементальний підхід • передбачає покроковий рух до реформ на основі малих (не радикальних) змін і попереднього досвіду та надає перевагу численним консультаціям з усіма зацікавленими сторонами і досягненню компромісів • Підхід так званого “Смітника” • полягає в тому, що політика приймається внаслідок низки взаємопов`язаних подій або через збіг обставин, а також внаслідок катастроф

6. Про що свідчить практика розробки політики? • Стратегічний підхід до розробки політик ґрунтується на поставлених цілях, зосереджуючи увагу на об’ємних та комплексних політиках • Приклади: Середньостроковий план розвитку держави, Програма зниження бідності, Стратегія регіонального розвитку тощо. • Проблемно-орієнтований підхід до розробки політики ґрунтується на необхідності розв'язувати конкретні проблеми в окремо взятому секторі • Приклади: План поліпшення житлових умов для молодих родин з дітьми, Програма працевлаштування колишніх ув'язнених, План зниження смертності серед немовлят і т. п.

7. Принципи розробки політики • Принцип послідовності та координації – передбачає, що процес розробки містить як актуалізацію вже наявних політик, так і координацію з ініціативами, з якими виступають інші “гравці”. • Принцип фінансових можливостей – під час розробки і планування прописуються речі, які реально можна виконати, а не будуються “повітряні замки”. • Принцип участі та прозорості – до процесу розробки і планування політики по можливості варто підключити всіх основних “гравців” (громадські організації, органи самоврядування, приватний сектор, профспілки і т. п.) залежно від встановленої мети та обсягів політики. Також необхідно інформувати суспільство про вжиті кроки та альтернативи. • Принцип відповідальності – процес розроблення/планування, орієнтований на досягнення намічених цілей, коли всі рівні державного управління повинні нести відповідальність за виконання поставлених завдань. • Принцип субсидіарності – у процесі планування політики необхідно оцінити, який рівень державного управління найбільше підходить для впровадження даної політики.

8. Політики: визначають порядок денний політики; бачать загальну картину; визначають пріоритети; оцінюють пропозиції щодо політики; роблять політичний аналіз; очолюють політичні дискусії; проводять консультації із суспільством/електоратом; приймають рішення; дають завдання чиновникам; несуть політичну відповідальність. Чиновники: збирають інформацію; аналізують інформацію; готують рішення; оцінюють наслідки/вплив; проводять консультації із зацікавленими сторонами, цільовими групами, НУО, іншими державними установами; готують аргументацію; планують дії; забезпечують реалізацію; контролюють процес і результати; організують оцінку реалізації; звітують. Завдання і ролі політиків та чиновників

9. Інструменти політики (1) • Інструменти нормативного регулювання, які визначають права, вимоги і заборони, а також стандарти (закони та підзаконні акти) • Фінансові інструменти, до яких належать податки, субсидії, торгові пільги і т. п. • Інформаційні інструменти, такі як навчання, поширення інформації, публікації і т. п. • Інституціональні інструменти, включаючи формування і реорганізацію інституцій з метою виконання функції держави або надання послуг, а також поліпшення їх якості • Інструменти делегування функцій, до яких належать альтернативні механізми надання послуг шляхом залучення недержавних організацій

10. Інструменти політики (2)

11. Завдання для груп(1) • Групи аналізу політики мають зібратися для обговорення найпоширеніших інструментів політики у їх сфері (5 хвилин). • Питання для обговорення: • найбільш поширені інструменти політики та причини їх використання; • які інструменти не використовуються або використовуються рідко. • Представник від кожної групи повинен представити аудиторії: • тему своєї групи та інституції, представники яких є членами групи, а також “інституції, яких бракує”; • результати обговорення групи; • відповісти на запитання (у разі їх наявності).

12. Процес розробки політики – крок за кроком

13. Ідентифікація проблеми Визначення альтернатив Порядок денний Ex – post оцінка та моніторинг Ex – ante (первинна) оцінка впливу Консультації Реалізація політики Рішення щодо політики Рішення щодо фінансування політики Процес розробки політики

14. Порядок денний • Порядок денний - це нагальні питання, які повинні бути вирішені політиками та чиновниками • Шляхи виникнення питання на порядку денному міністерства і політиків можуть бути різними: • з Програми Уряду; • з прямих вказівок Президента, Парламенту або Уряду; • відповідно до пріоритетів або проблем, визначених міністерством; • від партнерів з неурядового сектору, засобів масової інформації або громадськості.

15. Аналіз ситуації • Аналіз ситуації є наступним кроком розробки політики після того, як питання або проблема виникла на порядку денному. • Аналіз ситуації надає інформацію про поточний стан справ у певній сфері, у якій виникли питання або проблема, і надає всі доступні (необхідні) дані для подальшої роботи над політикою. • Аналіз ситуації повинен призвести до ідентифікації проблем та їх аналізу. • Аналіз ситуації повинен бути максимально cконцентрованим та обмеженим у часі.

16. Аналіз проблеми • Визначення центральної проблеми - одне з найскладніших завдань, оскільки на ній ґрунтується уся політика. • Особливо важливо відрізнити центральну проблему від другорядних проблем, спричинених нею (проблема та її наслідки). • Неправильно ідентифікована проблема призведе до фіаско будь-які рішення, прийняті на будь-якому рівні.

17. Ідентифікація альтернатив (1) • Ідентифікація альтернатив – наступний логічний крок після ідентифікації та аналізу проблем. • Альтернативи – це перелік можливих втручань і заходів, які можна вжити з метою розв'язання проблем і досягнення цілей політики. • Якщо альтернативи сформульовані неправильно і не відповідають ідентифікованим проблемам і цілям політики, то всі наступні кроки з їх оцінки, кількісного прорахування і визначення їх впливу шляхом застосування різноманітних методів аналізу виявляться лише марнуванням ресурсів і призведуть до подальших помилок.

18. Ідентифікація альтернатив (2) • Загальні правила: • необхідно запропонувати і проаналізувати більше ніж один варіант для кожної проблеми, разом з цим уникаючи створення нереальних альтернатив; • альтернатива “не робити нічого” також повинна бути розглянута; • альтернативні рішення повинні розв'язувати ідентифіковані проблеми і цілі, водночас бути сумісними з обсягом політики; • альтернативи повинні бути чіткими і такими, що виключають одна одну; • ідентифікація альтернатив тісно пов'язана з вибором інструментів реалізації політики.

19. Типові альтернативи • не робити нічого (збереження status quo); • поліпшення ситуації за допомогою вдосконалення вже наявних елементів системи; • формування нових елементів системи та їх інтеграція в наявну систему; • формування нової системи.

20. Вибір альтернатив • Початковий перелік альтернатив може виявитися досить великим, особливо після брейнстормінгу (“мозкового штурму” ) в робочій групі. • Але оцінюються не усі альтернативи – до наступного етапу повинно бути відібрано не більше ТРЬОХ альтернатив. • Щоб відібрати потрібні альтернативи, їх необхідно класифікувати, “об`єднати” і “відсіяти” (позбутися дублювань). • Відібрані альтернативи слід кілька разів обговорити з різними цільовими групами і поступово відсіяти.

21. Процес розробки політики Ідентифікація проблеми Визначення альтернатив Порядок денний Ex – post оцінка та моніторинг Ex – ante (первинна) оцінка впливу Консультації Реалізація політики Рішення щодо політики Рішення щодо фінансування політики

22. Оцінка впливу (1) • Оцінка впливу – частина процесу розробки політики, яка дає можливість краще сфокусувати політику та забезпечити вибір оптимального рішення, що базується на продуманій аргументації. • Оцінка впливу пропонує тим, хто приймає рішення, бачення наслідків реалізації політики, а також можливість визначити ефективність вже здійснених кроків • Оцінка впливу може допомогти прийняти рішення, але не може його замінити!

23. Оцінка впливу (2) • Ex-ante оцінка впливу проводиться на початку розробки політики, коли експерти за допомогою різних методів, свого досвіду і здорового глузду намагаються визначити можливі наслідки, що можуть мати місце після впровадження політики. • Ex-nunc оцінка впливу – не дуже розповсюджений термін, що означає проміжну оцінку впливу політики (“після проходження половини шляху” впровадження). • Ex-post оцінка впливу проводиться у процесі або після реалізації політики. На цьому етапі оцінюються досягнуті результати, розбіжності із заздалегідь запланованим, витрати і час впровадження. Головна мета – не лише знайти помилки, але й скорегувати подальшу роботу у цій сфері політики.

24. Залучення до робочої групи, консультації з неурядовими “гравцями” Розроблення проекту Формальні консультації щодо проекту Міністерства, інші державні заклади, неурядові “гравці” Реалізація політики Інформування суспільства, консультації щодо результатів, залучення до оцінки впливу Консультації

25. Планування впровадження • Це наступний етап після оцінки альтернатив та відбору найбільш придатних для досягнення намічених цілей. • На цьому етапі відбираються методи для впровадження політики (інструменти впливу). • Планування впровадження політики вимагає чітких знань у конкретній сфері політики, залучення головних зацікавлених сторін (стейкхолдерів), а також навичок комунікації та координації.

26. Поради щодо планування впровадження • Спочатку плануйте доволі загальні аспекти – детально будете планувати після прийняття рішення щодо впровадження політики. • Враховуйте всі інструменти впливу, що потрібні для впровадження політики. • Установлюйте реальні строки виконання завдань, особливо щодо розроблення і прийняття законопроектів (Парламентські процедури) і початку реалізації (бюджетні алокації). • Не забувайте про необхідність проінформувати суспільство про політику та її цілі. • Заплануйте оцінку впливу і моніторинг (включаючи збір даних) за результатами впровадження. • Кошти та інші ресурси необхідні на всіх етапах!

27. Ухвалення рішення • Ухвалення рішення про необхідність впровадження політики – наступний крок, на якому відповідальні за прийняття рішень (політики) оберуть на їх думку найкращий шлях для впровадження політики. • Для забезпечення якості рішення необхідно підготувати комплексну презентацію усіх аспектів політики. • Структура і якість (у тому числі обсяги, чіткість, зрозумілість) самого документа відіграють на цьому етапі найважливішу роль.

28. Фінансування та реалізація • Більшість політик і прийнятих відповідно до них урядом нормативних актів потребують ресурсів для їх впровадження. Коли уряд затверджує акти, він дає концептуальну згоду на пропоновані рішення, але реальне рішення насправді приймається лише у процесі прийняття бюджету! • Така двоступенева система прийняття рішень характерна для всіх країн, оскільки у момент ухвалення рішення уряду ще не відома вся сума, що її потребуватимуть усі міністерства для реалізації своїх функцій. • Етапи реалізації та конкретні заходи щодо впровадження політики повинні бути виписані у самому документі з аналізу політики, але водночас не слід занадто зв'язувати собі руки, натомість доцільно залишати простір для маневру, беручи до уваги той факт, що обсяги ресурсів, які будуть відведені для реалізації політики, є невідомими.

29. Спільні проблеми • Обмеження: • відведено занадто мало часу для якісного і всеохоплюючого аналізу; • проблеми з ресурсами; • обмежені знання про методи аналізу; • недостатньо досвіду з використання методів аналізу. • У більшості випадків аналіз буде проводитися власними силами органу влади без залучення сторонніх експертів (хоча це було б бажаним). • Принцип, який необхідно засвоїти: краще хоча б приблизно мати рацію, ніж однозначно помилятися!

30. Приклад – створення пробаційної служби в Латвії

31. Від ідеї до справи Декларація Уряду: “Ми покращимо систему виконання покарань, формуючи послугу пробації, яка допоможе колишнім ув’язненим знову інтегруватися у суспільство.” Розробка політики: 19.11.02: Рішення Уряду схвалити рішення А з концептуального документа “Про державну пробаційну послугу” • Правовий та інституційний вплив • Підготувати та подати на розгляд Уряду проект закону “Про державну пробаційну послугу” до 15.01.03. • Кожен рік до 01.12. подавати до Мінюсту звіт про досягнуті результати • Вплив на бюджет • A B Actual • Бюджет • 2003. 661135 2723447 190000 • 2004. 1446098 2723447 444908 • 2723447 2723447 2516816 • - - 3211089 Законодавство 18.12.03: Парламент Латвії приймає Закон “Про державну пробаційну послугу”

32. Від ідеї до справи (2) • Робоча група і консультації з державними і недержавними організаціями, органами самоврядування • Опція “А” - поступове створення Служби Пробації трьома етапами: • етап 1 – центральна адміністрація та шість відділів у великих містах; • етап 2 – залучення шести додаткових експертів у великих містах і 66 експертів у менших містах; • етап 3 – завершення створення Служби та поступове створення відділів служби у 14 районах.

33. Приклад реорганізації Латвійського інституту

34. Реорганізація Латвійського інституту (1) • Виклад ситуації • Латвійський Інститут є неприбутковою державною організацією з 1998 року • Функції – розроблення і впровадження національної брендинг-стратегії та координація інформаційних кампаній інших інституцій. • Ідентифіковані проблеми: • юридичний статус не відповідає системі, встановленій новим Законом “Про державну адміністрацію” і Законом “Про комерційну діяльність”; • низька спроможність координації у зв’язку з тим, що міністерства та інші держустанови створюють власні інформаційні матеріали і безпосередньо встановлюють контакти із закордонними партнерами.

35. Реорганізація Латвійського інституту (2) • Відповідні документи планування і нормативні акти: • Основні засади зовнішньої комунікації Латвії – свідчить про необхідність посилити національний бренд і координувати дії; • Закон “Про комерційну діяльність” – визначає суб’єктів комерційної діяльності і більше не йде мова про такий тип, як державна неприбуткова організація; • Закон “Про набрання чинності Закону “Про комерційну діяльність” чітко визначає необхідність реорганізації, а також відводить час на виконання вимоги до кінця 2003 року; • Закон “Про Структуру Державного Устрою” вказує на типовий підхід до реорганізації держпідприємств і неприбуткових установ (у держагенції або державні інституції); • Розпорядження Кабміну ЛР “Про латвійський інститут” – нормативний акт, що створює Латвійський інститут; • Регламент Латвійського інституту, що визначає функції інституту.

36. Реорганізація Латвійського інституту (3) • Альтернативи: 1. ЛІ як незалежна публічна юридична особа і спеціальний закон про ЛІ • під наглядом Міністерства Закордонних Справ; • під наглядом Прем'єр-міністра. 2. ЛІ як державна інституція. 3. ЛІ як держагенція при Міністерстві закордонних справ. • Оцінка впливу на держбюджет: • - жодного впливу не буде, залишиться вже наявна дотація у розмірі ЛВЛ 90000; - потрібні ЛВЛ 9215 для однієї посади у Держканцелярії для координатора; • потрібні ЛВЛ 9215 для однієї посади у Держканцелярії для координатора; • ніякого впливу не буде, залишиться вже наявна дотація у розмірі ЛВЛ 90000.

37. Реорганізація Латвійського інституту (4)

38. Завдання для груп (2) • Зберіться по групах аналізу політики (якщо Ви пересіли ). • У Вашій сфері діяльності (сфері політики) оберіть ту підгалузь або те питання, стосовно якого Ви будете розробляти документ з аналізу політики. • Питання для обговорення в групах (15 хвилин): • історичний розвиток цієї політики та конкретної галузі; • проблеми, починаючи з її розроблення і далі – по всьому циклу розроблення політики; • 4–5 аргументів, чому це питання сьогодні є досить важливим для України. • Учасник групи (хто ще не виступав під час виконання першого завдання) представляє аудиторії напрацювання груп.

39. Процес розробки політики Ідентифікація проблеми Визначення альтернатив Порядок денний Ex – post оцінка та моніторинг Ex – ante (первинна) оцінка впливу Консультації Реалізація політики Рішення щодо політики Рішення щодо фінансування політики

40. Документи з аналізу політики та їх зміст

41. Документ з аналізу політики • Документ з аналізу (розробки) політики – інструмент прийняття рішень, який розробляється для постановки цілей уряду, ідентифікації можливих шляхів розв'язання проблем, включаючи ґрунтовний аналіз можливих наслідків, планування конкретних кроків та заходів з реалізації.

42. Документи політики в Україні Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 За результатами розгляду пропозицій щодо реалізації державної політики Кабінет Міністрів приймає: • розпорядження про схвалення: • концепції, стратегіїосновних напрямів реалізації державної політики; • інших програмних документів концептуального характеру; • концепції державної цільової програми; • концепціїзакону (параграф 74.5.); • або рішення за результатами її розгляду (якщо реалізація політичної пропозиції не потребує прийняття розпорядження (параграф 74.6.). Політичні пропозиції – пропозиції щодо реалізації державної політики, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів у формі доповідної записки для вирішення питань суспільно-економічного життя, які потребують визначення концептуальних засад реалізації державної політики, пріоритетів та стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку, послідовності дій, вибору оптимальних шляхів, механізму і засобів розв'язання проблеми, проведення реформ (параграф 74.1. та додаток 9). Політична пропозиція береться за основу під час підготовки планів заходів, проектів законів та інших актів законодавства (параграф 74.4.).

43. Концепція вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 2006 р. № 504

44. Документи з аналізу політики в Україні (1) • У законопроекті ”Про державне прогнозування та стратегічне планування в Україні”, розробленому Міністерством економіки, йдеться про такі типи та назви документів: • стратегічні, прогнозні, програмні та планові документи державного стратегічного планування; • обов'язкові довгострокові (більше, ніж на 5 років) – • Стратегія розвитку України; • Державна стратегія регіонального розвитку; • регіональні стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, Києва та Севастополя; • прогноз науково-технологічного розвитку України, військова доктрина України.

45. Документи з аналізу політики в Україні (2) Законопроект ”Про державне прогнозування та стратегічне планування в Україні” • обов'язкові середньострокові (до 5 років): • програма діяльності КМУ; • прогноз економічного та соціального розвитку України на короткостроковий період; • бюджетний прогноз на наступні три бюджетні періоди; • державні цільові програми; • стратегічні плани роботи центральних органів виконавчої влади; • середньострокові (до 5 років): • основні напрями економічної політики; • декларація цілей та завдань бюджету на наступний бюджетний період (Бюджетна декларація); • основи грошово-кредитної політики на наступний рік та більш тривалий період; • послання Президента до народу; • щорічні та позачергові послання Президента до Верховної Ради щодо внутрішньої та зовнішньої ситуації в Україні; • Стратегія національної безпеки.

46. Документи з аналізу політики в Україні (3)Законопроект ”Про державне прогнозування та стратегічне планування в Україні” • короткострокові (до 1 року) – • прогноз економічного та соціального розвитку України на короткостроковий період; • План діяльності КМУ щодо виконання Декларації; • основні напрями бюджетної політики (Бюджетна резолюція); • Державний бюджет України; • річні плани центральних органів виконавчої влади; • місцеві бюджети; • програми соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

47. Документи з аналізу політики в Україні (4) Законопроект ”Про державне прогнозування та стратегічне планування в Україні” • Також зустрічаються назви: доктрина, державна цільова програма, галузева (відомча) цільова програма, регіональна (місцева) цільова програма, інноваційна програма. • До того ж кожен документ стратегічного планування (за винятком обов'язкових) має бути зініційовано шляхом розроблення Концепції документа стратегічного планування, де пояснюється необхідність розроблення документа та визначається оптимальний варіант розв'язання проблеми.

48. Документи з аналізу політики в Україні (5) • Запитання для обговорення: • Наскільки Ви обізнані з такою системою документів щодо політики? • Які документи з політики були розроблені Вашим міністерством чи відомством? • Чи брали Ви участь у їх розробленні? • Які проблеми поставали перед Вами під час розроблення цих документів?

49. Довгостроковий концептуальний документ „Модель розвитку Латвії: Людина на першому місці” • Основні засади (стратегія) довгострокового розвитку Латвії • (Довгострокові пріоритети та Національне (територіальне) планування) Декларація уряду План впровадження декларації Національний план розвитку Основоположення Територіальні плани регіонів та місцевих органів самоврядування Програми розвитку регіонів та місцевих органів самоврядування Програма План Стратегічні плани інституцій Стратегічні плани органів самоврядування Середньостроковий рамочний бюджет Державний бюджет Бюджети органів самоврядування Концепція :: Доповідь :: Національна позиція для ЄС Повна схема системи планування в Латвії

50. Зміст документа з аналізу політики(1) • Вступ • Мета розроблення документа. • Процес розроблення, у тому числі ті, хто розробляє. • Проведені консультації. • Опис ситуації • Аналіз ситуації та головних факторів, пов'язаних з проблемою, включаючи статистичні дані. • Наявні документи з аналізу політики та законодавство. • Інституції, пов'язані з розв'язанням проблеми. • Основні цільові групи (зацікавлені сторони). • Визначення основних проблем • Базуючись на даних, що свідчать про важливість проблеми, а також про наслідки, зумовлені цією проблемою.