โดย

1. คำบรรยายเรื่อง “กฎหมายการปกครอง” โดย นายวัชรินทร์ เหรียญหล่อ หัวหน้าสาขาวิชานิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยปทุมธานี

2. หลักประชาธิปไตย การปกครองโดยประชาชน Government by the People ระบอบประชาธิปไตย กฎหมายต้องมาจากประชาชน การปกครองโดยกฎหมาย The Rule of Law หลักนิติรัฐ 2

3. หลักประชาธิปไตย • หลักอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน • หลักสิทธิ เสรีภาพ & หลักความเสมอภาค • หลักการปกครองโดยเสียงข้างมาก คุ้มครองเสียงข้างน้อย 3

4. หลักนิติรัฐ • หลักการแบ่งแยกอำนาจ • ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ • การประกันสิทธิ เสรีภาพ (ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพตราบเท่าที่ไม่มีกฎหมายมาจำกัด) • หลักไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ • ความเป็นอิสระของผู้พิพากษา 4

5. ในรัฐเสรีประชาธิปไตย “ผู้ปกครองที่แท้จริง คือ กฎหมาย ไม่ใช่มนุษย์” “Government of laws , not of men” 5

6. ทุกองค์กรรัฐต้องอยู่ภายใต้กฎหมายทุกองค์กรรัฐต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย (Be you never so high, the law is above you) 6

7. อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจตุลาการ อำนาจบริหาร อำนาจอธิปไตยของประเทศ

8. อำนาจบริหารรัฐ อำนาจบริหารในฐานะรัฐบาล (Government) อำนาจบริหารในฐานะฝ่ายปกครอง (Administration) 8

9. คุณลักษณะของหลักกฎหมายปกครองคุณลักษณะของหลักกฎหมายปกครอง 1. แยก “งานนโยบาย” ออกจาก “งานประจำ” ได้ 2. แยก “ดุลพินิจโดยแท้ของงานบริหาร” ออกจาก “การควบคุมของศาล” ได้ 3. ไม่ก้าวล่วงเข้าไปในอำนาจของสถาบันอื่นที่เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน 4. ต้องให้ความคุ้มครอง “สิทธิ (โดยชอบ) ของเอกชน” และ ในขณะเดียวกัน คุ้มครอง “สิทธิของสาธารณะ” ให้พ้นจากการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบของเอกชน 5. มุ่งไปสู่การเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารบริการสาธารณะภายใต้ระบบความรับผิดชอบ จาก “ประมวลกฎหมายปกครอง” 9

10. หลักทั่วไปในการจัดระเบียบบริหารราชการของประเทศไทยหลักทั่วไปในการจัดระเบียบบริหารราชการของประเทศไทย ราชการส่วนกลาง การจัดระเบียบบริหาร ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น 10

11. หลักการกระจายอำนาจทางปกครอง (Decentralization) หมายถึงการที่รัฐมอบอำนาจในการปกครองบางส่วนให้หน่วยงานการปกครองอื่น (ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น) ที่ไม่ใช่ราชการบริหารส่วนกลาง เป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง โดยมีความเป็นอิสระตามสมควร โดยหน่วยการปกครองอื่นมาอยู่ภายใต้การ ควบคุมบังคับบัญชา ของราชการส่วนกลาง แต่อยู่ในการ กำกับดูแล ของราชการส่วนกลางแทน 11

12. ลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจ • มีการแยกหน่วยงานทางปกครองเป็นนิติบุคคลต่างหาก • มีการเลือกตั้ง • มีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน 12

13. หลักการสำคัญเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 • ปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น • การกำกับดูแลการปกครองส่วนท้องถิ่น • ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น • การจัดองค์กรในการปกครองส่วนท้องถิ่น • การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น • การควบคุมพนักงานประจำส่วนท้องถิ่น 13

14. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา 14

15. การมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่นการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่น • การถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น • การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น • การมีสิทธิ มีส่วนร่วมในการบริหารกิจการของท้องถิ่น • กรณีท้องถิ่นกระทำแล้วมีผลกระทบต่อชีวิตประชาชนในท้องถิ่น ท้องถิ่นต้องแจ้งข้อมูลให้ประชาชนทราบ หรือจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นก่อน หรือให้ออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจ • การตรวจสอบและกำกับการบริหารจัดการของท้องถิ่น โดยท้องถิ่นต้องรายงานการจัดทำงบประมาณ การใช้จ่าย และผลการดำเนินงานในรอบปี 15

16. หลักการกำกับดูแลราชการส่วนท้องถิ่นหลักการกำกับดูแลราชการส่วนท้องถิ่น • - ต้องทำเท่าที่จำเป็นจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองไม่ได้ • มีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้อง และเหมาะสมกับรูปแบบของท้องถิ่น เพื่อคุ้มครองประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม • ต้องกำหนดมาตรฐานกลางเพื่อท้องถิ่นนำไปปฏิบัติ 16

17. ประเภทของการกำกับดูแลประเภทของการกำกับดูแล 1. กำกับดูแลโดยตรง - กำกับดูแลตัวบุคคลหรือองค์กร - กำกับการกระทำ 2. กำกับดูแลโดยอ้อม - มาตรการเงินอุดหนุน - สัญญามาตรฐานกำกับการกระทำสัญญาต่างๆ 17

18. การกระทำของรัฐ มีลักษณะสำคัญ 3 ประการ 1. ต้องเป็นการกระทำโดยบุคคลผู้ได้รับแต่งตั้งให้ทำหน้าที่แทนรัฐ 2. บุคคลผู้ได้รับแต่งตั้งต้องกระทำในฐานะเป็นองค์กรของรัฐ (ไม่ใช่ฐานะส่วนตัว) 3. การกระทำต้องเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวมและปกป้องสิทธิ ส่วนบุคคล (หลักความสมดุล)

19. กฎ คำสั่ง การกระทำ อำนาจทางปกครอง และ สัญญาทางปกครอง เป็นเครื่องมือในการจัดทำ “บริการสาธารณะ” ให้บรรลุผลสำเร็จ 19

20. หลักการสำคัญของการบริหารราชการแผ่นดินหลักการสำคัญของการบริหารราชการแผ่นดิน • ต้องมีกฎหมายให้อำนาจและกระทำภายในกรอบอำนาจ • ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน • ประโยชน์สาธารณะจะต้องอยู่เหนือประโยชน์ส่วนตัวของปัจเจกชน • ต้องใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี • ต้องดำเนินการโดยชอบ

21. การบริหารบ้านเมืองตามหลักนิติรัฐ • บรรดาการกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะต้องชอบด้วยกฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติและรัฐธรรมนูญ • การควบคุมไม่ให้การกระทำของฝ่ายบริหารขัดต่อกฎหมาย หรือรัฐธรรมนูญ เป็นอำนาจหน้าที่ของฝ่ายตุลาการ

22. การตรวจสอบอำนาจรัฐ “รัฐสมัยใหม่มีภารกิจมาก ทำให้ต้องมีกฎหมายมาก แต่ กฎหมายยิ่งมาก สิทธิเสรีภาพของประชาชนยิ่งถูกจำกัด” ทำอย่างไรจะควบคุมการใช้อำนาจของรัฐได้ โดยที่การบริหารงานของรัฐยังมีประสิทธิภาพสูงสุด

23. ประเภทการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐประเภทการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ 1.ควบคุมตรวจสอบภายในองค์การ 2.ควบคุมตรวจสอบโดยองค์กรภายนอก 3.ควบคุมตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ

24. กระบวนการยุติธรรม คู่กรณี ( ประชาชน / หน่วยงานของรัฐ ) ทางปกครอง ทางอาญา ทางแพ่ง • การสืบสวนสอบสวน • การฟ้องและการต่อสู้คดี • การฟ้องและการต่อสู้คดี ผู้ต้องหา พนง.สอบสวน/สนง.ตำรวจ ทนายความ คู่ความ ทนายความ/สภาทนายความ อัยการ • การสั่งฟ้อง อัยการ/สำนักงานอัยการ • การพิจารณาพิพากษาคดี • การพิจารณาพิพากษาคดี • การพิจารณาพิพากษาคดี ศาลยุติธรรม สำนักงานศาลยุติธรรม ศาลยุติธรรม สำนักงานศาลยุติธรรม ศาลปกครอง สำนักงานศาลปกครอง • การบังคับคดี • การบังคับคดี • การบังคับคดี กรมราชทัณฑ์ กรมคุมประพฤติ สถานพินิจและคุ้มครองเด็ก และ เยาวชนกลาง / กระทรวงยุติธรรม การบังคับคดี / กระทรวงยุติธรรม สำนักงานศาลปกครอง 24 24

25. หลัก Justice must not only be done, but it must seem to be done • พิจารณาโดยเปิดเผย • ฟังความทุกฝ่าย • เปิดโอกาสให้โต้แย้ง • แสดงเหตุผลอย่าง Convincing ประกอบคำวินิจฉัย • ไม่พิจารณาคดีเกินคำขอ และต้องไม่น้อยกว่าคำขอ • ไม่พิจารณาเรื่องที่ตนมีส่วนได้เสีย (No one can judge his our case) 25

26. การจัดองค์กรและการบริหารงานกระบวนการยุติธรรมการจัดองค์กรและการบริหารงานกระบวนการยุติธรรม ศาล ปกครอง ในภูมิภาค ศาล ปกครอง กลาง ระบบศาลคู่ ศาลปกครอง ศาลยุติธรรม ( ข้อพิพาท ทางปกครอง ) ( ข้อพิพาท ทางแพ่งและอาญา ) ศาลปกครองสูงสุด ศาลฎีกา ศาลปกครองชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ ภาค 1-9 ศาลชั้นต้น ศาลแพ่ง ศาลอาญา ศาลจังหวัด / แขวง ฯลฯ สนง. ศาลปกครอง สนง. ศาลยุติธรรม 26

27. การพิจารณาพิพากษาคดี ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ระบบวิธี พิจารณา ระบบกล่าวหา ระบบไต่สวน เอกชน เอกชน หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ คู่พิพาท เอกชน คู่ความทั้ง 2 ฝ่าย ไม่เท่าเทียมกัน/เอกชนเสียเปรียบ ลักษณะ ข้อพิพาท คู่ความทั้ง 2 ฝ่าย เสมอภาคกัน “ผู้ใดกล่าวอ้างผู้นั้นนำสืบ” แพ้ชนะคดีอยู่ที่คู่ความใด มีพยานหลักฐานที่ดีกว่ากัน บทบาท ของศาล ศาลต้องแสวงหาข้อเท็จจริง ตัดสินอยู่บนพื้นฐานความเป็นจริง ผลของคำพิพากษาอาจกระทบ ต่อการบริหารราชการแผ่นดิน 27

28. อำนาจของศาลปกครอง • ข้อพิพาทระหว่าง “รัฐ” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ กับ “เอกชน” • หรือ • ข้อพิพาทระหว่าง “รัฐ” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ด้วยกันเอง • และ • ข้อพิพาทนั้นต้องเนื่องมาจากการกระทำ / ละเว้นกระทำ • ที่รัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือต้องรับผิดชอบ • ในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย 28

29. หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (Principle of the Legality of Administrative Action) ฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆ ที่อาจมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิ เสรีภาพ หรือประโยชน์อันชอบธรรมของเอกชนได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้เท่านั้น 29

30. กฎหมายเป็นทั้ง “แหล่งที่มา (Source) และ ข้อจำกัด (Limitation) ของอำนาจกระทำการต่างๆ ของฝ่ายปกครอง” 30

31. กฎหมายเป็น "แหล่งที่มา" ของอำนาจกระทำการของฝ่ายปกครอง • หลักการแบ่งแยกอำนาจ • หลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยโดยผู้แทน 31

32. กฎหมายเป็น "ข้อจำกัด" อำนาจกระทำการของฝ่ายปกครอง • หลักความได้สัดส่วน(Principle of Proportionality) • 1. หลักความสัมฤทธิผล • 2. หลักความจำเป็น • 3. หลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ • - หลักความเสมอภาค(Principle of Equality before the Law) 32

33. การกระทำของรัฐต้องชอบด้วยกฎหมายการกระทำของรัฐต้องชอบด้วยกฎหมาย (ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ) หลักความชอบด้วยกฎหมาย การควบคุมให้การกระทำของรัฐชอบด้วยกฎหมาย 33

34. กฎหมายเป็นทั้งฐานที่มาของอำนาจฝ่ายปกครองกฎหมายเป็นทั้งฐานที่มาของอำนาจฝ่ายปกครอง ในการออกนิติกรรมทางปกครอง และเป็นขอบเขตของนิติกรรมทางปกครองด้วย 34

35. การควบคุมการกระทำทางปกครองการควบคุมการกระทำทางปกครอง • การควบคุมภายในฝ่ายปกครอง • การควบคุมโดยองค์การภายนอก ได้แก่ องค์กรตุลาการ • - ความเป็นอิสระ • - การต้องวินิจฉัยข้อพิพาท • - วิธีพิจารณาที่เปิดเผย • - การให้เหตุผล 35

36. พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

37. เหตุผลในการตรากฎหมายพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนต่างๆ สำหรับการดำเนินงานทางปกครอง ให้การดำเนินงานเป็นไปโดยถูกต้อง มีประสิทธิภาพ ในการบังคับใช้กฎหมาย สามารถรักษาประโยชน์สาธารณะได้ อำนวยความเป็นธรรม ป้องกันการทุจริต 37

38. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง : การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มี “คำสั่งทางปกครอง” หรือ “กฎ” และรวมถึง “การดำเนินการใดๆ ในทางปกครอง” ตามพระราชบัญญัตินี้ การพิจารณาทางปกครอง : การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มี “คำสั่งทางปกครอง” 38

39. ตัวอย่างคำสั่งทางปกครองตัวอย่างคำสั่งทางปกครอง • คำสั่งบรรจุแต่งตั้งข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ • คำสั่งเลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง • คำสั่งลงโทษทางวินัย • คำสั่งไม่ออกใบอนุญาตต่างๆ ของทางราชการ • คำสั่งเพิกถอน / พักใช้ใบอนุญาต • คำสั่งจัดซื้อจัดจ้างของทางราชการ • คำสั่งให้รื้อถอนอาคาร สิ่งปลูกสร้าง • คำสั่งไม่รับพิจารณาอุทธรณ์ • คำสั่งไม่รับจดทะเบียนสมรส ฯลฯ 39

40. บททั่วไป ความเป็นกฎหมายกลาง : วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่าง ๆ ให้เป็นไปตาม พ.ร.บ. นี้ กรณีที่กฎหมายนี้ไม่นำไปใช้บังคับ ๙ กรณี 40

41. ขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง 1. หลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติงาน(ที่ประกันความเป็นธรรม) ในการออกคำสั่งทางปกครอง 2. แต่ขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์ต้องใช้กฎหมายเฉพาะ เสมอ (ถ้ามี) 41

42. องค์กรเดี่ยว ผู้มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครอง องค์กรกลุ่ม 42

43. ความหมายของคำสั่งทางปกครองความหมายของคำสั่งทางปกครอง • เป็นมาตรการอันเกิดจากการใช้อำนาจรัฐ • ต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ • ต้องเป็นการกำหนดเกณฑ์อันมุ่งต่อผลในทางกฎหมาย • ต้องเป็นการกระทำที่เกิดผลเฉพาะกรณี • ต้องมีผลบังคับโดยตรงออกไปภายนอกฝ่ายปกครอง 43

44. การออกคำสั่งมีความเป็นทางการน้อยกว่าการพิจารณาพิพากษาคดีในชั้นศาล แต่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ก็ได้กำหนด 5 หลักการ และ 5 สิทธิ คุ้มครองคู่กรณี 44

45. หลักการ • หลักไม่ยึดแบบพิธี • หลักอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน • หลักการใช้ภาษาไทย • หลักค้นหาความจริงโดยไต่สวน • หลักให้คู่กรณีมีส่วนร่วมในกระบวนพิจารณา 45

46. สิทธิ • สิทธิได้รับคำแนะนำ • สิทธิที่จะอุทธรณ์โต้แย้ง • สิทธิในการรับทราบข้อกล่าวหา ข้อเท็จจริง • สิทธิทราบเหตุผลของการออกคำสั่ง • สิทธิตรวจดูเอกสารของเจ้าหน้าที่ 46

47. คำสั่งทางปกครอง 1. เจ้าหน้าที่ 2. คู่กรณี 3. การพิจารณาทางปกครอง 4. รูปแบบและผลของคำสั่ง 5. การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง 6. การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง 7. การขอให้พิจารณาใหม่ 8. การบังคับทางปกครอง • ขั้นเข้าสู่กระบวนการพิจารณา • ขั้นพิจารณาเพื่อออกคำสั่งฯ • ขั้นเสร็จกระบวนพิจารณาฯ • ขั้นทบทวนคำสั่งทางปกครอง • ขั้นบังคับตามคำสั่งฯ 47 47

48. หลักกฎหมายว่าด้วยกระบวนการพิจารณาทางปกครองหลักกฎหมายว่าด้วยกระบวนการพิจารณาทางปกครอง 1. ชั้นการเข้าสู่กระบวนพิจารณาทางปกครอง (การกำหนดตัวบุคคลที่จะเข้าสู่กระบวนการฯ) 2. ชั้นดำเนินการพิจารณาทางปกครอง 5. ชั้นบังคับการตามคำสั่งทางปกครอง 3. ชั้นเสร็จการพิจารณาทางปกครอง 4. ชั้นทบทวนคำสั่งทางปกครอง หลักว่าด้วยแบบของคำสั่งทางปกครอง หลักว่าด้วยการแจ้งหรือการประกาศคำสั่งทางปกครอง สั่งให้ชำระเงิน สั่งให้กระทำหรือ ละเว้นกระทำ ฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ ฝ่ายคู่กรณี หลักการพิจารณาต้องมีประสิทธิภาพ การขอให้พิจารณาใหม่ หลักการพิจารณาโดยเปิดเผย ทบทวน โดย จนท. อุทธรณ์ 48

49. 1. ชั้นการเข้าสู่กระบวนพิจารณาทางปกครอง ฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ ฝ่ายคู่กรณี หลักความเป็นกลาง ต้องมีอำนาจ มีส่วนได้เสีย ความสามารถของคู่กรณี การเป็นตัวแทน บุคคลธรรมดา นิติบุคคล คณะบุคคล พื้นที่ เนื้อหา ระยะเวลา 49

50. 2. ชั้นการดำเนินกระบวนพิจารณาทางปกครอง พิจารณาอย่างมีประสิทธิภาพ พิจารณาโดยเปิดเผย ใช้หลักการไต่สวนในการแสวงหาข้อเท็จจริง การให้สิทธิโต้แย้ง ให้คู่กรณีเข้ามามีส่วนร่วม 50