外债和跨境担保外汇管理 政策解读

1. 外债和跨境担保外汇管理政策解读 2014年9月

2. 资本司外债处主要职责 外债管理 外债统计、外债的数量控制、不良资产对外处置 (跨境债权转让) 跨境担保管理 内保外贷、外保内贷、其他形式跨境担保 外债转贷款和国内外汇贷款

3. 外债管理 境内机构的外债管理主要包括交易的数量限制和汇兑限制两大方面的内容。 数量限制主要规范对外借款的数量，而汇兑限制主要包括登记、开立账户、结汇、购付汇等内容。 不同类型的境内机构，主要在数量限制和结汇两方面存在较大政策差异，而其他方面的管理方式基本相同。

4. 外债统计 国家外汇管理局关于发布《外债登记管理办法》的通知（汇发 [2013]19号） 银行:通过数据接口，在系统内办理即时逐笔登记。 非银行机构：在规定时间内到外汇局办理外债签约逐笔登记和相关备案手续。取消账户、结汇、还款逐笔核准。

5. 外债账户 不要求银行类机构开立专门的外债账户； 非银行债务人应当开立专门的外债账户存放借入的外债资金。

6. 非银行债务人开立外债账户 1、每笔外债可自行开立两个账户； 2、可在所属分局辖区内开立； 3、外债专用账户的收支范围，也包含还本付息专用账户； 4、对外债资金的用途，实行负面清单管理： 不得用于证券投资、抵押质押（担保公司除外）；不得用于放款（租赁、贷款公司除外）；不得结汇进行股权投资和债务重组。

7. 外债结汇 金融机构及中资企业借用的外债不得结汇； 外商投资企业外债可以结汇。

8. 外商投资企业外债结汇 实行宽松的、以支付为目的的结汇制度（结汇后不允许资金闲置）； 要求银行对债务人资金用途进行尽职审核，但不对需要审核的文件类型和数量进行强制性规定； 与真正意义上的意愿结汇（即自行选择结汇时点、自行支配外债结汇人民币资金）尚有差距。

9. 外债的数量控制（1） 外商投资企业外债实行“投注差”管理：除特殊类型企业外，短期外债余额与中长期外债发生额不超过其投资总额与注册资本的差额。 境内其他机构实行指标管理：财政部外债报国务院批准；其他机构的短期外债由外汇局核定余额指标；中长期外债由发改委逐笔审批。

10. 外债的数量控制（2） 境外发行债券： 境外发行短期外币债券，由外汇局批准；境外发行中长期外币债券，由发改委商相关部门后报国务院批准。 境内机构在境外发行人民币债券，目前由人民银行商各部门后向国务院上报年度计划；单笔债券发行申请的受理，境内金融机构分别由人民银行、发改委负责，境内企业由发改委负责。

11. 外债的数量控制（3） 外债数量控制方法的改革： 宏观审慎管理：逆周期调节与系统性风险的防范 近期可能的数量控制方法选择：实行比例自律，即境内机构借用的外债余额，不超过净资产的一定比例。

12. 对外处置不良资产（1） 目前仅限于金融资产管理公司和发改委批准的其他机构（如银行）集中、批量对外转让债权； 外汇局目前仅保留债权人备案登记手续（下一步拟取消备案登记，仅规范相关程序，当事人自行通过银行办理相关结汇、清收、对外还款手续）； 特殊形式的外债登记（债权人登记）。

13. 对外处置不良资产（2） 对于其他形式的对外债权转让，属于广义的“金融资产跨境转让”问题的一部份，已经明确的包括股权、部分股票、部分债券等。 政策口径 ：境内机构持有 的以其他境内机构为债务人的债权，除另有 明确规定外，不得自行对外转让。

14. 特殊类型外商投资企业的外债管理 1、外资比例低于25%的：目前参照中资企业。 2、外资比例不低于25%的： 外资股份公司： 非股份公司： 融资租赁公司、投资性公司、其他公司（如保理、贷款、担保等，参照普通外资 企业）

15. 租赁业务的外汇管理（1） 1、按跨境交易行为: 经营租赁视同经常项目业务，融资租赁视同跨境借款业务。 2、按境内交易主体类型： 外资融资租赁公司（商务部门批准） 中资融资租赁公司（商务部门批准） 金融租赁公司（银监会批准） 其他在国内经营租赁业务的公司（工商局登记）

16. 租赁业务的外汇管理（2） 1、外债的数量控制： 外资融资租赁公司，为特殊类型外商投资企业，目前允许按风险资产的10倍借用外债； 金融租赁公司，视同非银行金融机构（指标管理）。 中资融资租赁公司、其他在国内经营租赁业务的公司视同一般意义上的中资企业（指标管理）。 2、向承租人收取外币租金： 目前，外资融资租赁公司、金融租赁公司在向国内承租人办理融资租赁时，如果购买租赁物的资金主要来源于外债或国内外汇贷款时，允许向承租人收取外币租金。该项政策在上海自贸区扩大到中资融资租赁公司。

17. 外债转贷款 国家外汇管理局关于印发《外债转贷款外汇管理规定》的通知（汇发[2014]5号） 有明确境外资金来源及指定国内实际用款人的、特殊形式的国内外汇贷款； 目前已参照国内外汇贷款管理模式，取消了所有债务人登记和账户、结汇、还款的核准手续；仅保留外债转贷款债权人集中登记。

18. 跨境担保 • 1、国家外汇管理局关于发布《跨境担保外汇管理规定》的通知（汇发[2014]29 号） • 《跨境担保外汇管理规定》分总则、内保外贷、外保内贷、物权担保、附则，共五章三十三条 • 2、《跨境担保外汇管理操作指引》 • 内保外贷（八条） • 外保内贷（七条） • 物权担保（六条） • 跨境担保其他事项（七条） • 3、废止法规

19. 改革背景 • （一）法规现状 • 目前主要法规： • 《境内机构对外担保管理办法》（银发[1996]302号） • 《境内机构对外担保管理办法实施细则》（[97]汇政发字第10号） • 《关于境内机构对外担保管理问题的通知》（汇发[2010]39号） • 《国家外汇管理局关于发布〈外债登记管理办法〉的通知》（汇发[2013]19号） • 存在问题： • 仅涵盖对外担保和外保内贷，未涉及其他跨境担保类型；对于有明确规定的，审批、核准手续较多，相对于市场需求来说管理方式较为滞后，管理成本较高。 • 外汇局在跨境担保管理中的职能定位模糊

20. 改革背景 （二）资本项目可兑换 “逐步实现人民币资本项目可兑换”（2010. 十二五规划纲要） “稳妥有序推进人民币资本项目可兑换”（2012. 第四次全国金融工作会议） “逐步实现人民币资本项目可兑换”（十八大报告） “加快实现人民币资本项目可兑换”（2013. 十八届三中全会决议） 近年来，根据国内经济金融发展、对外开放以及国际收支形势发展变化，我局积极进行政策调整和制度创新，推出了一系列资本项目外汇管理改革和政策措施，逐步提升可兑换程度。 （三）简政放权 简化行政审批环节与程序 下放审批权限 减少行政审批事项

21. 改革背景 • （四）外汇管理以科学发展观为指导，实现管理理念和方式的“转变”：重审批重监测分析，事前监管强调事后管理，重行为管理更强调主体管理，“有罪假设”“无罪假设”，正面清单”“负面清单” • 在推动简政放权和资本项目开放的大背景下，转变管理理念与方式，大幅度放松跨境担保外汇管理，显著提高资本项目的总体可兑换水平。

22. 改革思路 • （一）根据外汇管理的目标和职责，合理界定跨境担保的外汇管理范围和监管责任边界 • 纳入外汇管理的跨境担保应主要具备以下特点： • 符合法律的形式要求 • 可能以付款为主要担保履约方式 • 对国际收支可能产生重要影响 《规定》第二条：“本规定所称跨境担保是指担保人向债权人书面作出的、具有法律约束力、承诺按照担保合同约定履行相关义务并可能产生资金跨境收付或资产所有权跨境转移等国际收支交易的担保行为。”

23. 改革思路 （二）大幅度缩小跨境担保的数量控制或登记范围 数量控制（规模管理）作为传统的管理方式，对防范风险具有积极意义，但行政管理色彩较浓，管理成本较高，且未能完全满足市场需求。 仅将“担保履约后新增居民对非居民负债或债权的部分跨境担保”纳入数量控制或登记范围。

24. 改革思路 （三）以登记为主要管理手段，取消事前审批 取消审批、核准事项，代之以比例自律和登记管理； 取消大部分业务资格条件限制； （四）强化风险理念，明确监管职责 强化风险防范的管理理念，在简政放权的同时通过配套制度和监管手段，防止跨境担保成为资金异常流动的通道； 明确外汇局监测分析职责，强调非现场核查和监督检查，强化违规责任的追究。

25. 担保分类（1） • 多种分类方式 • 按担保主体：银行、非银行机构、以及自然人提供的跨境担保 • 按担保人履约承诺的支持方式：信用保证和物权担保（抵押、质押等） • 改革方案的主要分类 • 按跨境担保中涉及的相关当事方注册地： • 按照担保人、债务人（被担保人）、受益人（债权人）的注册地或担保物权的登记地（或收益来源地）的不同情形进行分类 • 清晰界定风险点，理清债权债务关系，全面梳理存在的各种担保情形，掌握管理重点

26. 担保分类（2） 按担保三方当事人注册地划分，共有八类情形。

27. 担保分类（3） 加入物权，共计14种跨境担保情形

28. 改革前跨境担保的管理内容

29. 《规定》涵盖的跨境担保情形

30. 改革内容－内保外贷（1） 1.取消内保外贷的数量控制 取消境内机构融资性和非融资性对外担保的事前审批或指标核定，并取消所有形式的数量控制。 2．取消大部分资格条件限制 除个别适用于所有机构的一般性限制条款外（如担保资金用途限制），取消针对特定主体（担保人、被担保人资产负债比例或关联关系要求）或特定交易（如非融资性担保）的资格条件限制。 3．境内个人作为担保人提供内保外贷参照非银行机构管理

31. 改革内容－内保外贷（2） 4．以登记为主要管理方式 利用资本项目信息系统内保外贷数据采集功能，对内保外贷业务进行统计。 5．取消担保履约核准 银行可自行办理对外担保履约；非银行金融机构和企业凭担保登记凭证直接到银行办理履约。 6．担保履约后形成对外债权的，应按相关要求办理对外债权登记。担保履约后形成对外债权的，应按相关要求办理对外债权登记。

32. 改革内容－外保内贷（1） 1．适度的业务资格限制 债权人须是境内金融机构，债务人须是非金融机构，被担保的债务只能是本外币普通贷款或信用额度。 2．债权人集中登记 由债权人（即境内金融机构）通过资本项目信息系统向外汇局集中办理数据报备。

33. 改革内容－外保内贷（2） 3．债权人自行办理担保履约款的清收 境内金融机构可直接与境外担保人办理担保履约收款，收款后如需币种转换应由外汇局资本项目管理部门予以核准。 4．担保履约后债务人办理外债登记 担保履约后形成债务人对外负债的，应办理外债登记，但可不纳入普通外债额度限制。债务人因外保内贷履约形成的对外负债，其未偿本金余额不超过其净资产的1倍。

34. 改革内容：其他形式跨境担保 1、自行签订跨境担保合同，无需到外汇局办理登记，自行办理担保履约（按照“潜在冲突标准”判断合同的可执行性） 2、担保项下对外债权、债务需要事前审批或核准的，或因担保履约发生对外债债权、债务变动的，应按规定办理相关审批或登记手续。 3、行使抵押权导致资产所有权跨境转移，需要事前审批和登记的，应当获得审批和登记。

35. 改革内容：物权担保 1、外汇局不对担保当事各方设定担保物权的合法性进行审查。 2、担保人与债权人之间因提供抵押、质押等物权担保而产生的跨境收支和交易事项，已存在限制或程序性外汇管理规定的，应当符合规定。 3、当担保人与债权人分属境内、境外，或担保物权登记地（或财产所在地、收益来源地）与担保人、债权人的任意一方分属境内、境外时，境内担保人或境内债权人应按规定办理相关外汇管理手续。 4、物权担保与内保外贷、外保内贷等分类存在重叠关系。担保人为第三方债务人向债权人提供物权担保，构成内保外贷或外保内贷的，应当按照内保外贷或外保内贷相关规定办理担保登记手续。

36. 潜在冲突标准（1） 根据《规定》，除内保外贷、外保内贷需要履行必要的外汇登记手续并遵守部分资格条件限制以外，境内机构可自行签订其他形式的跨境的担保合同。 但担保项下债权人能否顺利主张担保权利、担保人能否顺利履行担保履约义务，还要根据“潜在冲突标准”进行判断：除因改革内保外贷和外保内贷政策而配合进行的相应制度安排及外汇局明确的例外条款外，担保签约时现存的、担保履约后可能新发生的跨境债权债务或资产所有权关系，与现行资本项目或相关部门的限制性规定不应存在潜在冲突。

37. 潜在冲突标准（2） 如没有冲突，则担保合同可以履行；如存在冲突，则担保合同无法履行（追究合规责任给当事人带来的成本可能大于其收益）。 根据这个标准，目前大部分以绕开现行外汇管理限制为目的的担保，都可解释为“存在潜在冲突”（个人在境外购房、通过境外企业进行境外证券投资、从事投机性保值交易、超出主营业务范围等） 上述“除外”条款中的制度安排，主要是指因内保外贷履约新产生的境内机构和个人的对外债权（不在现行境内机构直接对外债权的政策框架内）、因外保内贷履约而新产生的在净资产数额内的境内企业外债等。

38. 资本项目信息系统配套情况

39. 防控风险措施 （1）“担保签约暂停”条款： 第十四条第二款“非银行机构提供内保外贷，发生担保履约后，在境外债务人偿清因担保人履约而对境内担保人承担的债务之前，未经批准，担保人须暂停签订新的内保外贷合同”； 第十九条第一款“外保内贷发生担保履约的，在境内债务人偿清其对境外担保人的债务之前，未经外汇局批准，境内债务人应暂停签订新的外保内贷合同；已经签订外保内贷合同但尚未提款的，未经所在地外汇局批准，境内债务人应暂停办理新的提款。”

40. 防控风险措施 （2）履约倾向审核条款： 第九条（内保外贷登记）“外汇局按照真实、合规原则对非银行机构担保人的登记申请进行程序性审核并办理登记手续。” 第十二条（内保外贷担保人尽职审核义务）“担保人办理内保外贷业务时，应对......担保履约的可能性......进行审核......” 第二十七条“担保人、被担保人不得在明知或者应知担保履约义务确定发生的情况下签订跨境担保合同。”

41. 防控风险措施 （3）国际收支保障条款： 第三十条 “外汇局定期分析内保外贷和外保内贷整体情况，密切关注跨境担保对国际收支的影响。” 第三十二条 “国家外汇管理局可出于国际收支保障目的，对跨境担保管理方式适时进行调整。”

42. 防控风险措施 （4）银行交易背景审核与尽职调查： 第十二条（内保外贷担保人尽职审核义务）“担保人......应对债务人主体资格、担保项下资金用途、预计的还款资金来源、担保履约的可能性及相关交易背景进行审核，对是否符合境内、外相关法律法规进行尽职调查，并以适当方式监督债务人按照其申明的用途使用担保项下资金。” 第二十八条“担保人、被担保人、债权人向境内银行申请办理与跨境担保相关的购付汇和收结汇时，境内银行应对跨境担保交易的背景进行尽职审查，以确定该担保合同符合中国法律法规和本规定。”

43. 防控风险措施 （5）外保内贷履约比例限制： 第十九条第二款“境内债务人因外保内贷项下担保履约形成的对外负债，其未偿本金余额不得超过其上年度未经审计的净资产数额。”

44. 政策效果 （一）实现跨境担保政策的统一和基本可兑换 在资本项目领域常用管理手段：事前逐笔审批或核准、指标核定、比例自律、逐笔登记或数据报备 1、取消事前审批或核准、取消指标核定； 2、取消内保外贷项下银行与非银行机构的政策差异； 3、统一外保内贷项下中、外资企业的政策差异 此次改革，可实现跨境担保外汇管理领域的基本可兑换。

45. 政策效果 （二）将外汇管理与跨境担保合同的有效性判定脱钩 充分尊重上位法、国际惯例和市场需求，避免外汇管理合规方面的瑕疵影响到担保合同的效力（担保当事人的重要权利和义务）。 从法律角度看，外汇局基于国际收支统计法定职责的汇兑登记，在目的和效力上均不同于行业主管部门的确认登记，不能成为担保生效或对抗第三人的要件。 外汇管理合规情况仍然可能影响到担保合同的可执行性。

46. 跨境担保合同的可执行性 外汇管理政策合规情况不会影响担保合同效力，但可能影响担保合同的可执行性。 第二十九条关于外汇管理合规情况不构成跨境担保合同生效要件的规定，其主要目的是，在合同当事人没有事前约定的情况下，避免外汇管理合规方面的瑕疵损害合同当事各方的重要权利和义务。 疏于履行外汇管理合规义务，将对担保合同的履行带来不利影响。出于有效执行资本项目管制等公共政策的需要，外汇局仍然可以通过逐笔签约登记、银行代位监管（如履约前审核登记文件和相关证明）、非现场核查、外汇检查等手段，在程序及合规责任追究等方面对担保合同的履行及担保当事人施加必要影响，以督促担保合同的当事人诚实守信，在不违背外汇管理法规的情况下正常签约和履约。

47. 政策效果 • （三）仍然适度体现了当前“放流出、限流入”的管理思路 • 根据目前我国外汇收支总体上仍面临的流入压力，对不同类型跨境担保采取有所区别的制度安排： • 对于内保外贷（担保履约后形成对外债权），在总结近年管理经验的基础上，大胆取消了繁杂的管理手续； • 对于可能引发资金流入的外保内贷（担保履约后形成外债），坚持进行适度的规范和限制，如此类业务仅限于符合规定条件的融资性担保 • （四）废止大量与担保有关的规范性文件 • 废止我局过去发布的涉及跨境担保的12项规范性文件

48. 简政放权与“五个转变” 1、重审批重监测分析 取消审批和核准的管理方式，转变为重点加强跨境资金流动的监测分析 2、事前监管强调事后管理 取消逐笔审核和指标核定，转为事后核查 3、重行为管理更强调主体管理 按跨境担保中涉及的相关当事方注册地对跨境担保主体进行分类监管，清晰界定风险点，理清债权债务关系，全面梳理存在的各种担保情形，掌握管理重点 4、“有罪假设”“无罪假设” 取消跨境担保事前审核中的资格条件限制以及真实性合规性审核，不在事前排查经济主体外汇收支的真实性，转为事后举证查处违法违规经济主体 5、“正面清单”“负面清单” 在大幅放开跨境担保的前提下，对跨境担保项下资金用途提出“负面清单”

49. 谢谢！