جنوب أفريقيا: فدراليون مترددون

1. جنوب أفريقيا: فدراليونمترددون ريتشارد سيميون

2. بعض جوانب الشبه بين جنوب أفريقيا/العراق • ماضي من الحكم الاستعماري • حكم لا ديمقراطي من جانب أقلية واحدة • قارب الوضع فيها الحرب الأهلية • الوضع الدولي العام شجع على الصراع، وأعاق التوصل إلى الحل • مجتمع يعاني من انقسامات عميقة • ومع ذلك فإنها من بين أنجح حالات الانتقال ديمقراطياً من الوضع السابق إلى الوضع الفدرالي الحالي – هل يرى العراق في ذلك دروساً يستفيد منها؟

3. التاريخ، المضمون • الحكم الكولونيالي، سيطرة البيض • بلغ ذروته في نظام الأبارتهايد/الفصل العنصري (فصل كامل بين الأعراق) في 1948 • حرمان من الجنسية، إبعاد عن البلاد، منع الأحزاب، إلخ. • النضال من أجل التحرير – قارب الوضع الحرب الأهلية بكل معنى الكلمة في الثمانينات من القرن الماضي • طريق مسدود، نهاية الحرب الباردة، هذا يقود إلى بداية مفاوضات المرحلة الانتقالية • الجانبان يدركان عجزهما عن كسب المعركة • البعض كان يتوقع النجاح

5. لماذا الخوف؟ • انقسامات عميقة، لا مساواة بين السود والبيض • الخوف من أنه مع انتهاء حكم البيض، ستؤدي الفوارق الإثنية/القبلية بين السود إلى تقسيم البلاد. • كانت النخبة البيضاء قد حافظت على كبت هذه الصراعات الكامنة؛ ولكنها أيضاً استغلتها من خلال استراتيجية ”فرق تسد“

6. العناصر الأساسية في الدستور • نظام انتخابي قائم على النسبية التامة • نظام يضم مجلسين تشريعيين: الجمعية الوطنية والمجلس الوطني للمقاطعات • نظام رئاسي – ولكن الرئيس هو قائد حزب الأكثرية في البرلمان • يشبه رئيس الحكومة البريطاني، ولكنه ليس عضواً في الجمعية الوطنية • ميثاق حقوق الانسان قوي، فعال: ملاحظة، يشمل الحقوق الاجتماعية والاقتصادية، عبارة تحقير • محكمة دستورية قوية ومستقلة • مجموعة من الهيئات المستقلة لحماية الديمقراطية – مفوضية للانتخابات، إلخ.

7. المرحلة الانتقالية • بناء الثقة كخطوة تمهيدية: حكاية السمكة والسنارة • رفع الحظر عن أحزاب السود؛ إطلاق سراح مانديلا وغيره من السجناء. • مفاوضات صعبة تؤدي إلى دستور مؤقت (1993)؛ لا يكتسب الدستور النهائي شرعيته إلا بعد انتخابات ديمقراطية • الانتخابات الأولى، 1994. أغلبية لحزب المؤتمر الوطني الإفريقي • أعضاء من الجمعية الوطنية والمجلس الوطني للمقاطعات يتم اعتبارهم الجمعية الدستورية • الدستور النهائي 1996 • تعتمده المحكمة الدستورية

8. المصالحة وأمة قوس قزح • لم يكن حزب المؤتمر الوطني الإفريقي حزباً قومياً للسود قط؛ بل كان يؤكد دائماً على دولة جنوب أفريقيا خالية من التمييز العنصري • شارك العديد من البيض والهنود في النضال من أجل التحرر • إقامة لجنة الحقيقة والمصالحة. مواجهة الماضي، ولكن متابعة السير قدماً • لم يكن هذا مصادفة: تم نشر الدعوة إلى المصالحة بشكل مكثف، عبر جميع وسائل الإعلام. أمثلة.

9. التعددية في جنوب أفريقيا • الانقسام الرئيسي هو بين السود والبيض: 85% من السود • التعددية في داخل مجتمع السود: تجمعات قبلية عديدة (الأكبر حجماً هما: هوسا والزولو). • التعددية في داخل مجتمع البيض: الأفريقان والإنجليز • مجموعات أخرى هامة: ”الملونون“ – الهنود • اللغة: 11 لغة رسمية • تسع مقاطعات: تختلف من حيث الحجم، والثروة، والتركيب الديمغرافي

10. إدارة التعددية • تاريخياً: عمد البيض المسيطرون على البلاد إلى استغلال الهويات ”القبلية“ كجزء من استراتيجية فرق تسد، أقاموا دويلات بانتوستان للسود وأطلقوا عليها اسم ”الوطن الأصلي“ • يطالب البعض، في المرحلة الانتقالية، بأن يتم تنظيم جنوب أفريقيا حول الهويات القبلية/اللغوية • يطالب حزب المؤتمر الوطني الإفريقي بأن تقوم جنوب أفريقيا على أساس لا إثني، ولا عنصري، وذلك بهدف التعالي على الفوارق بدلاً من تعزيزها. • السؤال: ما هي الاستراتيجية الأكثر فعالية؟

11. النتيجة: الاعتراف ولكن بدونسلطات • يعترف دستور جنوب أفريقيا بالتعددية ويحتفي بها – الإثنية، والدينية، إلخ.. • ولكنه أيضاً يسعى إلى التعبير عن هذه الاختلافات ضمن المجال الخاص، والتقليل إلى أبعد حد من فرص التعبير عنها في المجال الحكومي العام • لماذا؟ لأن هناك اعتقاد بأن النظام القديم استغل الهويات ”القبلية“ من أجل تنفيذ سياسة فرّق تسد؛ مخاوف من تسييس العامل الإثني/العنصري

12. نجاح كبير • كان الكثير من الناس يخشى أنه بمجرد انتهاء حكم البيض، سوف تتفاقم الخلافات الداخلية بين السود • مثال واحد أساسي: الحركة من أجل الحكم الذاتي لشعب الزولو في منطقة كوا- زولو ناتال. أعمال عنف كثيرة • الآن: النزاع اللغوي/القبلي تراجع، بدلاً من أن يتصاعد • القضايا الأساسية اليوم: ذات طابع اقتصادي، وطبقي • سؤال مطروح على العراق: هل يمكن نقل الحوار الأساسي من القضايا الطائفية إلى قضايا أخرى؟

13. المسار الدستوري • ثلاثة مراحل: دستور مؤقت • 34 مبدأ، انتخابات، دستور نهائي • الدستور باعتباره ”ميثاقاً“ – تسوية للصراع الذي استمر زمناً طويلاً - وإطاراً للحكم في المستقبل. مجالات توتر محتملة • الجمعية الدستورية: مفاوضات بين النخبة، ولكن مع تثقيف جماهيري مكثف ومشاركة واسعة – هذا ضروري للنجاح على المدى البعيد • النتيجة: المواطنون الذين لم تكن لهم أية سلطة بدأوا في التعرف على نظام الاقتراع، والحقوق، وحكم القانون

14. الماضي والحاضر في دستور جنوب أفريقيا نحن الشعب: • نعترف بأشكال الظلم التي وقعت في الماضي • نكرم الذين قاسوا من هذا الظلم • نحترم الذين عملوا من أجل بناء بلدنا وتنميته • نؤمن بأن جنوب أفريقيا هي لجميع المقيمين فيها، متحدين في التعددية التي تميزنا • الغرض: رأب التصدعات والانقسامات التي كانت سائدة في الماضي وتأسيس مجتمع قائم على القيم الديمقراطية، والعدالة الاجتماعية والحقوق الأساسية • لاحظوا كلمات مشابهة في الدستور العراقي: كيف يمكن تحويلها إلى واقع؟

15. المشاركة في السلطات • يمنح الدستور فترة أولية من المشاركة في السلطة • الحزب الذي ينال 20% من الأصوات يحظى بمنصب نائب الرئيس • الحزب الذي ينال 5% من الأصوات يحظى بوزير في الحكومة • هذه الفترة ستنتهي قريباً، ولكنها ساعدت على عملية الانتقال • الواقع: جنوب إفريقيا هي دولة يسيطر عليها حزب واحد، على الرغم من نظام التمثيل النسبي، لأن حزب المؤتمر الوطني الإفريقي، حزب معركة التحرير، يتمتع بتأييد واسع في مجتمع السود • ينال حوالي ثلاثة أرباع المقاعد في الانتخابات الأخيرة – والتي كانت حوة ونزيهة • جوانب تثير القلق: قد يشعر الحزب/الطرف المسيطر أنه ”يملك“ النظام

16. هل تعتبر فدرالية؟ كما هو الحال في إسبانيا والهند، لا ينص دستور جنوب أفريقيا على أنها دولة فدرالية ولكنها فدرالية من حيث الشكل: • ثلاثة مستويات – ”مجالات“ – قومي، إقليمي، محلي • كل مستوى منها له سلطات محددة • كل مستوى منها يتم انتخابه مستقلاً عن الآخر • كل منها يتمتع بحماية الدستور، والمحكمة الدستورية • ولكنها نوع من الفدرالية شديد المركزية

17. النقاش بشأن الفدرالية يحتل موقعاً مركزياً في الميثاق الدستوري • حزب المؤتمر الوطني الإفريقي لا يرحب بالفدرالية - مرتبطة بشكل وثيق للغاية مع نظام التفرقة العنصرية ودويلات البانتوستان - يمكن أن تؤدي إلى إضفاء طابع مؤسساتي على الفوارق القبلية واللغوية التي يرغب حزب المؤتمر في التغلب عليها - ربما تؤدي إلى تقييد قدرات الحكومة المركزية على مواجهة التحدي الهائل المتمثل في التنمية وإعادة توزيع الثروات • قارن مع عقيدة (ايديولوجية) حزب المؤتمر في الهند

18. مجتمع البيض يريد الفدرالية: لماذا؟ • يخشى من استبداد وبطش الأكثرية: يريد الحد من سلطات الحكومة المركزية • يفضل جنوب أفريقيا قائمة على التعددية ويتم تنظيمها حول مجموعات • هذا المطلب إلى جانب ميثاق قوي لحقوق الانسان هو الحد الأدنى الذي لا يمكنهم التراجع عنه في المفاوضات • حزب المؤتمر الوطني الأفريقي يوافق على مضض

19. الفدرالية في جنوب أفريقيا/1: الفصل الثالثمن الدستور • ثلاثة ”مجالات“ دستورية من الحكم • وطني/قومي، إقليمي، محلي • جميعها عناصر في نظام واحد • الهدف هو ”حكومة تعاونية“ • ستكون هذه المجالات: ”متميزة، متكلة على بعضها البعض ومترابطة“ • تلتزم بواجب الحفاظ على وحدة الجمهورية و“عدم تقسيمها“؛ لا يحق لأحد الانفصال

20. الفدرالية في جنوب أفريقيا/2 يجب على كل مجال أن: • يوفر حكومة تتمتع بالفعالية، والشفافية، والمسائلة • يحترم وضع الحكم في المستويين الآخرين، ومؤسساته، وسلطاته، ووظائفه • لا يتعدى على سلطات المستويات الأخرى أو تكاملها • يتعاون الجميع مع بعضهم البعض على أساس الثقة المتبادلة والنية الحسنة وذلك من خلال

21. الفدرالية في جنوب أفريقيا/3 • بناء علاقات ودية • مساعدة ومساندة بعضهم البعض • تبادل المعلومات والتشاور بين بعضهم البعض • التنسيق فيما بين نشاطاتهم • تجنب الإجراءات القانونية ضد بعضهم البعض • (الاستئناف أمام المحكمة الدستورية كملاذ أخير فقط) • قد تكون هذه مجرد بنود مثالية، ولكن هل تنطبق على الحكومات في العراق الفدرالي؟

22. تقسيم السلطات • يتبع النموذج الألماني: مجالات قليلة من السلطات الحصرية؛ معظم السلطات متزامنة • السلطات الإقليمية الحصرية هي ثانوية من حيث الأهمية • وحتى في هذه المجالات، يحق للحكومة القومية أن تتدخل من أجل حماية الأمن الوطني، والوحدة، والاقتصاد الوطني • في مجال السلطات المشتركة، تتمتع الحكومة القومية بالكلمة العليا • قليل من الحكم الذاتي الإقليمي: المقاطعات تقوم بتطبيق القوانين القومية. قليل من الحق في سن القوانين بأنفسهم

23. الفدرالية المالية • الحكومة المركزية هي المسيطرة – تتحكم في جميع مصادر الإيرادات الرئيسية • أكثر من 90% من إيرادات المقاطعات هي تحويلات من المركز • ولكن الدستور يضمن ”نصيباً متساوياً“ من الإيرادات للمقاطعات من أجل القيام بأدوارها • ”مفوضية المال والشئون المالية“ تقدم النصح والمشورة فيما يتعلق بهذه الأنصبة • قد تكون مشروطة أو غير مشروطة؛ التوزيع يكون قائماً على أساس الحاجة

24. تمثيل المقاطعات على مستوى المركز • المجلس الوطني للمقاطعات قائم على نموذج المجلس الألماني Bundesrat • صوت المقاطعات في المركز، صُمم لكي يضمن أن تأخذ القوانين القومية في اعتبارها احتياجات المقاطعات • التصويت ككتلة واحدة، بناء على تعليمات من المقاطعات، وذلك على مشاريع القوانين التي تؤثر على هذه المقاطعات مباشرة • يتطلب أكثرية ساحقة في الجمعية الوطنية من أجل تجاوز قرارات المجلس الوطني للمقاطعات • لا يعتبر شديد الفعالية

25. العلاقات البينحكومية • تحكمها القوانين التشريعية • اجتماعات منتظمة للسلطات التنفيذية القومية والإقليمية، بما في ذلك رئيس الجمهورية ورؤساء حكومات المقاطعات • الدائرة (الوزارة) القومية للحكم الإقليمي والمحلي تسعى إلى إدارة هذا المسار • ولكن يغلب عليها طابع التعامل من الأعلى إلى الأسفل: المركز يعطي تعليماته للمقاطعات

26. حماية النظام • محكمة دستورية • هي صاحبة السلطة النهائية في أية مراجعة قضائية لمدى دستورية أي قانون من القوانين • هي الحَكم الأخير في أي نزاع بين الحكومات • ولكنها يمكن أن تكون متحيزة باتجاه المركز – القانون الانتخابي في كايب الغربية • سلطات المراقبة، والتدخل التي يتمتع بها المركز

27. النتائج • هذا نظام شديد المركزية • ”شبه فدرالي“ • استقلال ذاتي محدود جداً للمقاطعات، هذا يوفر مجالاً للابتكار

28. قدرات المقاطعات المقاطعات ضعيفة في عدة مجالات: • في قدراتها السياسية: قدر قليل من الحضور القوي في رأي المواطنين • فدرالية الحزب الواحد: حزب المؤتمر الوطني الأفريقي يسيطر على الحكومة القومية وجميع حكومات المقاطعات • رؤساء حكومات المقاطعات يتم ”حشدهم“ من جانب اللجنة التنفيذية القومية لحزب المؤتمر؛ ليس لديهم سوى القليل من الاستقلال الذاتي • المسئولية هي ”إلى الأعلى“ باتجاه الحكومة القومية أكثر مما هي ”إلى الأسفل“ باتجاه المشرّعين والمواطنين

29. وفي مجال الطاقات الماليةوالبيروقراطية • عدة مقاطعات تفتقر إلى القدرة على حشد الموارد البشرية من أجل القيام بالأدوار المعينة لها • ورثت أجهزة حكومية قديمة من البانتوستان تتميز بالفساد وعدم الكفاءة • مشاكل في مجال التدريب، والكفاءة، والفساد • وبالتالي تعاني غالباً من عدم القدرة على تقديم الخدمات • بناء القدرات هو أولوية قصوى • المراقبة، والإشراف والدعم من المركز هي أمور في غاية الأهمية • سؤال هام للعراق: بناء القدرات في المناطق

30. الحكم المحلي • نص عليه الدستور. • لم يتم تطبيقه إلا مؤخراً . • يعتقد البعض أن الحكومات المحلية الديمقراطية تستطيع خدمة المواطنين أفضل من الحكومات الإقليمية. • ولكن العديد من الحكومات المحلية تعاني أكثرمن المقاطعات فيما يتعلق بمشاكل القدرات والطاقات المتوفرة لها • العلاقات بين الحكومة المحلية والمقاطعات من جهة، والحكومة المحلية والمركز من جهة أخرى هي علاقات معقدة • ثمة رغبة في جعل النظام أكثر بساطة

31. مستقبل الفدرالية في جنوب أفريقيا ثلاث احتمالات مطروحة للنقاش حالياً: • الأول: إلغاء المقاطعات • الثاني: تحويلها إلى هيئات إدارية تكون مسئولة أمام المركز بدون مجالس تشريعية منتخبة • الثالث: تقوية القدرات الإقليمية • موضوع النقاش: أقامت جنوب أفريقيا 3 مستويات من الحكم: هل كان ذلك أكثر من اللازم؟ • ما هي ”الفائدة الإضافية“ للمقاطعات؟ هل تعتبر الحكومات المحلية في وضع أفضل من غيرها من حيث تعزيز الديمقراطية والحكم الفعال؟ • حزب المؤتمر الوطني الإفريقي سوف يناقش هذه المسألة في مؤتمره القومي؛ بدأت وزارة الحكم الإقليمي والمحلي عملية مشاورات عامة

32. مستقبل الفدرالية/2 بعض الأدلة على تزايد الهويات والمصالح الإقليمية • الانقسامات الإقليمية داخل حزب المؤتمر الوطني الإفريقي قد تزداد • السياسيون من المقاطعات قد يصبحون أكثر غيرة على المحافظة على سلطاتهم • الهويات الإقليمية/القبلية قد تزداد • سيطرة حزب المؤتمر الوطني الإفريقي قد تنتهي بانقسامات – ولكنها على الأرجح لن تكون على أساس الخطوط الإقليمية • دور أكبر للمقاطعات الأقوى – غاوتنج والكايب الغربي • هل تستطيع جنوب أفريقيا أن تحذو حذو الهند: تبدأ مسيرتها بنظام شديد المركزية ثم تصبح تدريجياً أكثر فدرالية؟

33. نقاط ختامية • نجاح عملية انتقال جنوب أفريقيا إلى الديمقراطية • الفدرالية تشكل جزءاً من هذه العملية • الأسباب: • القيادة – هل يحتاج الأمر لشخص مثل مانديلا؟ • الإطار الدولي الحالي • التزام حزب المؤتمر الوطني الإفريقي منذ نشوئه بالديمقراطية، والتعددية العرقية • تقاليد سابقة من حكم القانون • هوية جنوب أفريقية مشتركة