环境保护规划回顾与展望

1. 环境保护规划回顾与展望 吴舜泽 环境保护部环境规划院

2. 主要内容 • 国家环境保护规划回顾 • 国外环境保护规划借鉴 • 环境保护规划问题分析 • “十二五”环保规划思考

3. 孕育阶段（1973-1980） • 1973年召开的第—次全国环境保护会议提出了环境保护工作的32字方针，要求环境保护和经济建设实行“全面规划、合理布局”。从此，我国的环境保护规划开始发展起来。 • 由于环境保护事业刚刚起步，在理论和实践上都缺乏足够的经验，因此环境保护规划也处于零散、局部、不系统的状态，除了一些地区开展了环境状况调查、环境质量评价等工作外，大规模和较深入的环境保护规划工作尚未开展起来。

4. 尝试阶段（1981-1985） • 1983年全国第二次环境保护大会提出环境保护是基本国策，“三同步、三统一”（经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益统一）。 • 国家环境保护计划作为独立的篇章纳入国民经济和社会发展规划，并提出了计划要求达到的具体指标。在一些地区和部门，把环保规划的理论和方法作为科研课题进行研究，取得了一些有价值的成果。作为环境保护规划的重要基础工作，环境影响评价和环境容量研究在全国普遍开展起来。

5. 提高阶段（1986-1995） • “七五”期间，全国广泛开展环境调查、环境评价和环境预测工作，环境保护规划工作结合国民经济和社会发展第七个五年计划开展，并作为独立文件，环境保护规划的技术方法、普及有了很大发展。 • 从1989年起，编制环境保护“八五”计划的准备工作全面展开，从国情分析为出发点，以总量控制为技术路线，以纳入国民经济和社会发展计划为支持保证手段，“八五”环境保护计划无论在科学性和可操作性都有一定的发展。

6. 提高阶段（1996-2005年） • 九五：要求实现“一控双达标”，突破重点流域区域污染防治；推出两项重大举措，即“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划；中国跨世纪绿色工程规划，在一定意义上说是对“七五”、“八五”等历次环保计划的创新和突破。 • 十五：坚持环境保护基本国策和可持续发展战略，以改善环境质量为目标，保障国家环境安全，保护人民身体健康，以流域、区域环境区划为基础，突出分类指导。十五环境保护规划是一个转型前的规划，污染防治和生态保护并重，全面有余，但重点特色不如“九五”计划鲜明。

7. 约束规划阶段（2005年以后） • 一是目标简化并约束化，规划趋实。将两项总量指标作为国民经济和社会发展的约束性指标。环保部将环境质量指标分解落实到各省、自治区、直辖市，将规划任务和工作内容分解落实到部门。 • 二是重视规划的实施评估、考核。环保部编制了国家环境保护规划实施评估大纲。 • 三是突出要素导向，使得工作更有针对性，更具可达性，改变了见物不见人的局面，为未来质量导向创造条件，也符合环境保护规划从污染防治－质量改善－人体健康－生态系统的路线图设计，体现了以人为本。

8. 十一五国家环保规划特点 • 四是比较注意规划的导向性和先导性。环境保护部组织编制了不少资金落实的供给型的环境保护规划（如环境监管能力建设规划、危险废物和医疗废物处置设施建设规划、节能减排综合性工作方案等），通过了规划编制和实施，理清了部分领域的事权财权，开辟了新的工作领域。 “十一五”规划提出了污染源普查等影响全局的重点工程，具有先导性。 • 五是加强环保系统管理能力建设内容，将环保系统的自身建设提高到了主要任务领域方面。 • 六是增加了气候变化的内容，重视环境保护体系和长效机制的建设，以更加积极的姿态对待全球环境保护，彰显了一个负责任国家、负责任政府的国际形象。

9. 纵向对比分析 • 从规划中对环保工作思路的导向性来看，“九五”、“十五”及之前的规划强调区域性、行业性，大多分为城市环境保护、农村环境保护、工业污染防治等等领域。“十一五”规划则强调要素导向，水、气、渣等体现要素管理、分类实施。 • 从规划对政府的约束性来看，强调规划的实施和考核，强调刚性约束作用，是“十一五”环保规划的最大特点。 • 、“八五”、“九五”主要以污染防治为主。从“十五”开始，逐步开始进行探索过渡。在“十一五”规划中，已经将约束总量控制指标、优化经济发展作为环境保护规划的主要特征之一，将环境保护的主体作为加快转变经济增长方式的主要内容。

10. 国民经济和社会发展规划对环境保护的定位 • “九五”规划把环保作为污染治理放在“社会事业发展”里，“十五”规划把它当作预期目标放在可持续发展能力目标中，而“十一五”规划则将环保作为约束性指标放在转变经济增长方式中，环境保护从游离于经济发展之外，发展到置于经济发展的要素中。 • “六五”、“七五”国民经济社会发展规划主要关注伴随工业增长的工业污染防治工作，“八五”国家国民经济和社会发展规划将环境保护规划目标放在社会发展领域进行展开，与科技教育等并列。随着可持续发展战略的提出和逐步落实，从“九五”和“十五”规划开始，国民经济和社会发展规划中将环保目标纳入可持续发展目标领域。在“十一五”规划中，在区域协调发展、资源节约等多个环节中均将环保的有关要求有机纳入。

11. 美国：战略规划核心、预算投入手段、强化绩效评估和动态修正、法律意义的供给型规划美国：战略规划核心、预算投入手段、强化绩效评估和动态修正、法律意义的供给型规划 • 法律层次的规划和规划层次的法律（Regulation/Act)。实体法；立法下的计划，规划实施的体制机制和约束机制（环境政策法） • 供给型的规划。环境项目的设立和开展；环境规划实施绩效与投入调控手段挂钩。预算的供给和预算按项目的分配构成其重要内容。可控、量力而行。 • 评估机制建立:《政府绩效法》规定，EPA建立起行之有效、便于公众理解和监督的评估体系（由EPA战略规划、财年绩效计划和财年绩效结果报告组成 ）；1997年才开始编制综合性规划。 “不统不控＋政策当先”

12. EPA’s Budget战略规划的预算保障 美国EPA环境规划目标与预算配额对应关系图

13. 目标导向式规划:分层次的目标体系；目标引导的规划流程；目标具有约束性；直接影响预算。污染控制——保护生态系统——保护人类健康与环境；目标形象化目标导向式规划:分层次的目标体系；目标引导的规划流程；目标具有约束性；直接影响预算。污染控制——保护生态系统——保护人类健康与环境；目标形象化 • 5年规划，中期修编，3年更新，提前发布（区域计划4年、部门计划1年） • 战略规划-预算安排-年度计划-年度报告-绩效管理一体化。战略指导，专项落实。

14. 美国年度绩效计划-年度绩效和责任报告

15. 荷兰：政策规划主导先行；长期规划奠基；空间规划约束；荷兰：政策规划主导先行；长期规划奠基；空间规划约束； • 目标群和优先主题（非全面覆盖） • 自上而下主导性 • 自下而上的协调—谈判、宣誓

16. 政策规划先行主导，要素和行动计划为补充，部门环境管理计划与之适应:环境政策计划有宏观、全面的指导作用；要素规划和行动计划在内容上充实相应级别的环境政策计划。其他各级别的环境政策计划目标均是在NEPP的框架下制定，且在各个环节都要兼顾NEPP。各政府部门制定部门环境管理计划与NEPP目标相一致。政策规划先行主导，要素和行动计划为补充，部门环境管理计划与之适应:环境政策计划有宏观、全面的指导作用；要素规划和行动计划在内容上充实相应级别的环境政策计划。其他各级别的环境政策计划目标均是在NEPP的框架下制定，且在各个环节都要兼顾NEPP。各政府部门制定部门环境管理计划与NEPP目标相一致。 • 长期目标和短期目标相结合:确定一代人即25年内达到可持续发展的长期目标，每个NEPP也有其4年期限内的短期目标。NEPP的评估包括了对长期目标和短期目标的评估两个方面的内容，短期以年度及4年一次为时间间隔，长期跨越到2010年。 • 立法保障:在1993年形成了统一的综合性的环保法律-EMA。其基本涵盖了荷兰环境保护的各个方面，在执法和环境政策计划等内容上制定了统一的规范体系 • 空间规划和国家生态网络目标：2000年第5个空间规划政策文件 • 权威的数据来源和实施评估制度:国家公共卫生与环境保护研究院（RIVM）提供的数据作为荷兰环境政策的基础，荷兰政府通过提升其地位，使其有着高水平的科学完整性。RIVM每年都要就NEPP的进展情况等公布详细报告。

17. 日本：基本计划法律和基础地位，强化规划实施全过程管理日本：基本计划法律和基础地位，强化规划实施全过程管理 • 环境基本计划是日本国家级别的环境规划。 • 1993年11月《环境基本法》确立环境基本计划的半法律性质和地位 • 《环境基本法》第15条第三、四项的规定环境基本计划的流程主要：环境大臣与中央环境审议会的意见交换与咨询；根据中央环境审议会的答复制成提案；提交内阁会议裁定；官方报告发表。 • 战略环境评价、环境点检制度和环境影响评价3种方式分别针对环境基本计划的制定、执行、后期评价 • 点检制度不仅有监督管理环境基本计划实施的作用，还有沟通公众，修正和确保环境基本计划的方向的作用。

18. 流域规划：软性协作，综合管理，强化实施，长期投入，规划全过程管理流域规划：软性协作，综合管理，强化实施，长期投入，规划全过程管理 • 1999年，特拉华河流域水资源规划。 DRBC负责开发综合规划（ CP），CP需要说明流域规划目标与实施项目的对应关系。各子流域或行政单元负责短期（如6年期间）子流域或行政单元内的目标、工程项目、规模的分解,最终，由企业、市政政府完成本区域的每年行动计划或预算。跟踪工程进度及实施效果（水质、总量）,合理调整规划目标，修正规划的实施方案 • 莱茵河：地方、地区（州）、国家及国际间的紧密合作、共同规划；管理计划中对新管理模式的引入；公众参与理念实现于实际操作中；管理计划的可实施性与不同规划的良好衔接；规划目标的鲜明性和规划目标的可调整 • 1972年日本进行“琵琶湖综合发展工程”项目；“琵琶湖区发展特别法” ；全面规划，综合治理，保持生态平衡；以流域为单元、根据不同流域的不同特点分别制定对策 ；政府发起，公众参与；管理机构众多，职责明确

19. 国外经验借鉴 • 往往有环境保护基本法（政策法）界定环境保护部门与外部门、外系统的关系，权责 • 环境规划法制化的特征 • 强化的绩效评估和规划实施机制 • 投资预算保证,规划是预算安排的基层 • 自上而下和自下而上结合

20. 我国环境保护规划作用与不足 • 环境保护涉及到经济社会的方方面面，最需要通过规划来进行统筹兼顾、全面部署。 • 我国环境保护规划对于促进环境与经济社会的协调发展，保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划，指导各项环境保护活动起到了十分积极的作用。 • 但总体而言，环境保护规划也面临着一些问题，这突出表现为规划体制不尽完善、规划实施力度不足、社会经济发展态势对规划实施的影响较大等三个方面 • 环境保护规划的历史就环境保护的历史，环境保护规划编制实施面临的一些难题也是环境保护一些机制性、体制性问题的一个侧面体现。 • 目前历史阶段对环境保护规划的需求、挑战都比较大，也是规划体制等矛盾突出的时期。

21. 问题1：规划跨部门统筹 • 现阶段各级政府和人民群众对环境保护工作空前重视，但是环保规划跨行业、综合性较强，牵涉到多部门、跨地区，统一实施和编制规划的难度均较大。 • 环境保护规划的跨行业、跨部门以及环保部门调控手段之间的极端不对称性、以及规划编制与实施的脱节等问题是造成规划难以实施的重要原因。 • 编制“大”规划、“中”规划、“小”规划一直是环境保护规划编制过程中的难点。

22. 问题2：规划体系衔接 • 环境保护规划体系的纵向和横向的衔接不够，难以落实问题。 • 环境保护规划缺乏与其他规划实质性的衔接协调，无法有效保障环境保护规划的实施。 • 缺少中长期具有法律意义的环境规划，编制和批复滞后。环境保护规划横向、纵向体系未稳定，部门前置衔接不够。 • 总体规划偏虚、针对性不强，环境保护总体规划与各专项规划往往也存在不衔接的地方，各省、自治区、直辖市往往从国家规划中不知道对应的分解任务。 • 如何规划实质性到省，如何解决规划落地问题，如何处理好总体规划和专项规划的关系，如何实现自下而上和自上而下的结合，如何体现区域性指标和分类指导，是需要探索的地方。

23. 问题3：规划实施重视不够 • 规划编制实施过程可以分为谋、断、行、督四个环节，过去环境保护规划往往比较强调谋划、决断，对于执行和监督比较薄弱，规划编制和实施是脱节的。 • 环境保护规划缺乏目标约束性、经济导向性和空间调控性，其实施效果受制于其它多个部门。 • 规划实施评估远未实现制度化和规范化，实施主体和责任不明确，监督考核机制需要进一步健全，规划实施长效机制缺乏。 • 国家环境保护规划以指导性、政策性为主，约束性不强，法律效应不足。投资难以落实，项目实施与规划目标之间关联性需要深入研究

24. 问题4：规划成效受经济社会发展态势影响较大问题4：规划成效受经济社会发展态势影响较大 • 国民经济和社会发展直接或间接的影响环境保护规划的编制、实施和评估等，我国尚没有因保障条件变化、经济社会前提条件变化而对环境保护规划目标进行反馈调整的先例。 • 环境保护计划/规划的实施效果和目标实现程度在很大程度上受经济发展速度，产业结构调整效果的深刻影响，发展的负面影响甚至可能抵消环境保护努力的成果。 • “十五”环境保护目标没有完成，主要原因在于经济社会发展态势超出预期，如能源消费总量五年期间翻番，在脱硫没有到位的情况下，二氧化硫等污染物排放总量目标没有完成，这是必然的。

25. 问题5：规划目标指标偏理想化 • 对污染治理的长期性、艰巨性、复杂性和治理难度估计不足，目标、指标、任务、措施、投资内在关系和可达性分析不够，部分目标定位偏高。 • 我国环境保护规划属于需求型规划，良好的环境目标政治意愿和社会呼声使规划目标指标制定未能很好地关注技术经济可达性，更难以反应到规划投入、政策等保障条件落实上。 • 规划中目标、指标、任务、措施、投资内在关系分析不够，“质”和“量”之间缺乏全面的科学技术支持。

26. 认识与反思 • 编制内容：污染防治为主，主动引导经济发展和空间布局切入点难以找准 • 规划期限：缺少中长期规划，编制和批复滞后 • 规划体系：横向+纵向需要衔接，未稳定，部门前置衔接不够 • 编制体例：逐步从工作领域过渡到要素，体现环境健康和生态系统要求 • 目标定位：对污染治理的长期性、艰巨性、复杂性和治理难度估计不足，对目标、指标、任务、措施、投资内在关系和可达性分析不够，部分目标定位偏高

27. 我国省级环保规划编制的问题 • 省级规划和国家规划之间缺乏衔接，环境保护规划纵向和横向的统一性没有得到落实。 • 规划定位不明确，缺乏具体化内容，任务措施针对性不足，工作重点不突出。 • 规划空间落地较少，无法通过环境规划手段实现对区域分类指导、优化经济布局的作用 • 估算的投资需求明显偏大，投资方向与需求不对应、结构不合理问题依然突出，对规划实施的可达性分析不够。

28. “十二五”时期特征 • 经济社会发展的转型期 • 环境问题的高发期 • 资源能源环境矛盾的集中期 • 实现2020年全面建设小康社会目标的关键期 • 环境需求和压力的凸现期 • 新型环境问题不断涌现的历史期

29. 环境保护规划分阶段目标设想 • 2020年：主要污染物排放得到有效控制，环境状况与全面实现小康社会相适应，不宜对2020年环境质量目标提出过于乐观的要求 • 2030年：环境与经济社会基本协调，环境质量全面改善 • 2050年：经济、环境发展呈现良性循环，达到同期中等发达国家环境水平 规划期：实质性规划到2020年

30. 遵循3个统一 • 环境总体规划与要素规划的统一 • 国家环境规划与区域、地方环境规划的统一 • 中长期规划与短期规划、实施计划统一

31. 实现4个战略转变 • 从目标规划向过程规划转变 • 从指导性规划向约束型规划转变 • 从重环境保护规划编制向重规划编制实施转变 • 从污染防治规划向基础性、空间型、经济导向性规划转变 对环境规划实施进行过程控制管理；对目标执行和实施过程规划；从目标制定到目标实施的全过程；对规划决策与实施过程的范式；公众参与和利益相关方参与；对规划执行与实施政策的制定和调整

32. 环境保护规划的转型 • 需求型——供给型 • 被动型——主动型 • 预期性——约束性 • 编制型——过程型

33. 环境保护规划体系建议 • 继承“横向＋纵向”规划体系，增加要素规划的覆盖面 • 着力加强环境规划体系相互衔接 • 理清各层级环境规划的重点和差异 • 强化目标指标的可达性分析和关联度 • 实现总体规划和要素规划的有机互补 • 合理分清规划指标的层次性 • 强化要素导向的规划体系

34. “十二五”环境保护规划体系建议 • 3年期重大预算项目战略规划 • 法律意义上的中长期环境规划 • 总量控制实施规划 • 重点流域水污染防治规划（含近岸海域） • 跨（国）界地区水污染防治规划 • 火电厂高架源污染防治规划 • 固体废物与土壤污染防治规划 • 气候变化应对规划 • 国家级生态保护规划 • 重点行业污染防治规划 • 国际履约环境规划 • 重点环境保护设施工程建设规划 • 国家环境监管网络能力建设规划

35. 力争若干规划创新 • 着手编制3年期重大预算项目战略规划。提高预算编制的战略性、整体性、前瞻性，确定国家财政资金介入环保投资的方向和重点，并作为供给型规划编制的试点。 • 编制统一的重点流域水污染防治规划。建议不按“33211”分别编制规划，编制一套重点流域规划，强调规划的普适性及其法律效率，“十三五”或更长一段时间内逐步扩展到编制全国水污染防治规划，规划中应规定省界断面和国控断面考核目标，强调国家事权。 • 在要素规划质量导向的基础上，试行人体健康和生态系统的规划战略重点和编制思想转移。

36. 力争若干环境规划创新 • 编制法律意义上的中长期环境规划。建议开始着手编制一个10-20年中长期的或更远期、基础性的全国性环境规划，由人大审议发布，明确区划和目标定位，强化该环境规划的空间调控性，不仅仅局限于污染防治内容，强化环境规划对我国经济发展的约束导向功能。 • 编制全面、可达的“十二五”总量控制实施规划。应改变“十一五”总量控制目标、任务、措施不衔接的情况（单独下达总量控制计划目标，滞后发布综合性工作方案、落实资金），编制总量控制实施规划，强化实施而不是仅仅局限于总量控制目标，以工程保障、立法明确、政府预算等为主要实施计划内容，编制基础条件具备、保障措施可行的总量控制实施规划。

37. 规划体制 • 构建规划实施的长效保障机制 • 加快建立环境保护规划技术平台 • 强化环境保护规划的法制化特征和政府事权 • 强化环境规划的调控性和导向性 • 强化不同层次规划间目标联系 • 倡导经济导向的环境规划内涵 • 强化公众参与和部门协调

38. 需要探索的命题 • 研究如何通过环境保护规划实现历史性转变 • 如何进一步强化环境保护规划的约束性 • 如何实现规划的指导性和可操作性、自上而下和自下而上的结合 • 如何通过环境保护规划编制和实施实现环境保护机制体制的创新