מדינת רווחה, אבל אחרת

1. מדינת רווחה, אבל אחרת האם מדיניות הרווחה בישראל עומדת להשתנות, ומה זה אומר לנו ועלינו? תקציר

2. על מה ולמה? • בתחילת השבוע אמר בישיבת הממשלה שר הרווחה, מאיר כהן (יש עתיד), כי יש לבצע דיפרנציאציה בשירותי הרווחה ולקצץ בכ-2 מיליארד שקלים קצבאות הניתנות לעשירונים העליונים (8-10) כדי ליישם את המלצות ועדת אללוף לצמצום העוני בישראל שתוגשנה לממשלה בעוד כחודשיים. • משמעות הדבר היא שינוי רדיקלי רשמי של מדיניות הרווחה בישראל ממדיניות אוניברסאלית למדיניות סלקטיבית.

3. במצגת זו, אבקש להציג את*: • הרקע ההיסטורי והרעיוני של "מדינת הרווחה" במערב • מדיניות הרווחה בישראל מהקמתה ועד היום עם דגש על השנים האחרונות • את ההבדלים הפילוסופיים והפרגמטיים בין מדיניות רווחה אוניברסלית וסלקטיבית כולל השלכות אפשריות של הנהגתן במדינת ישראל לאור אופי החברה הישראלית מקור עיקרי: אברהם דורון "מדינת הרווחה בעידן של תמורות"

4. מושגים במיקוד (עוד נשוב אליהם) הענקת גמלאות לאוכלוסייה על בסיס מעמדן או הסטטוס הכלכלי שלהן הענקת גמלאות לכלל האוכלוסייה ללא בירור מעמדן או הסטטוס הכלכלי שלהן

5. מדינת רווחה-מבט היסטורי על המושג שנות השלושים: המושג נכנס לדיון הציבורי בגרמניה במובן שלילי, כביקורת על המדיניות הפנים-חברתית-כלכלית של רפובליקת ויימאר, שלטענת המקטגרים את השלטון, החלישה את כוחה הכלכלי, הצבאי והמוסרי של המדינה. שנות הארבעים: המושג נמצא בשימוש בבריטניה במובן חיובי, כאנטיתיזה למדיניות הפנים-חברתית-כלכלית של גרמניה הנאצית. שנות החמישים ואילך: המושג נמצא בשימוש בדיון הציבורי בארה"ב, בריטניה, מדינות אירופה וישראל, כאשר הוא מיוחס למדיניות השמאל הפוליטי. עם זאת, בכל המדינות הללו נהוגה מדיניות רווחה כלשהי, כאשרמאחוריהן פילוסופיות שונות ולהן דרכי יישום שונות, המשקפות את המפה הפוליטית והחברתית באותה המדינה.

6. תדמית מדינת הרווחה לאורך השנים:

7. אז מה הסיפור של מדינת רווחה? • מדינת הרווחה היא מהתגובות המשמעותיות ביותר לתהליכי השינוי השונים, כגון תיעוש, עיור, מודרניזציה ומלחמות עולם (ה-II בעיקר), שעברו על מדינות המערב במאה וחמישים השנים האחרונות. • ביסודה, מדינת הרווחה מושתת על רעיון פשוט: הממשלה תתערב בבעיות החברה והכלכלה כדי לשנות ולמתן את השפעות השוק-החופשי על חיי הפרט, המשפחה והקהילות במדינה. • מטרתה העיקרית היא להבטיח לכלל האוכלוסייה רמת חיים נאותה בתחומי הבריאות, החינוך, הדיור, התעסוקה וההכנסה

8. מהן הנחות היסוד של מדינת הרווחה? • רווחת הפרט והקהילה איננה תלויה אך ורק בפעילותם הכלכלית בשוק החופשי אלא גם בפעולותיה של המדינה ובזיקתם למערכת הגמלאות של המדינה • מדינת הרווחה היא מכלול פעולות של המדינה במסגרת השוק החופשי • פעולות אלו מבוססות על תפיסה חברתית של סולידריות ובמקביל הן תורמות ליצירתה ושגשוגה של סולדיריות בחברה* • פעולת הדריכה של מדינת הרווחה היא גיוס משאבים (כלכליים בעיקר) מהאוכלוסייה; פרט, משפחה, קהילה וארגונים, וחלוקתם מחדש לאוכלוסייה * להרחבה ראו סולידריות אצל דורקהיים וריצ'רד טיטמוס

10. דרכי הפעולה הישירות של מדינת הרווחה* • הבטחת הכנסת מינימום לכל פרט ומשפחה, ללא קשר בערך הכלכלי של עבודתם ורכושם • צמצום אי הביטחון הכלכלי של הפרט והמשפחה על ידי הבטחת גמלאות כספיות ואחרות במקרים של משבר (מחלה, זקנה, אבטלה וכיוב') • אספקת שורה מוסכמת של שירותים חברתיים ברמה נאותה לכלל האוכלוסייה ללא אבחנה של מעמד או סטטוס כלכלי * על פי אסא בריגס, מושגים כגון "הבטחת הכנסה" "משבר" "שירותים חברתיים ברמה נאותה" ניתנים לפרשנויות שונות בהתאם לפילוסופיה שמאחורי מדיניות הרווחה ולכוחות הפוליטיים המבקשים ליישמה.

11. דרכי הפעולה העקיפות של מדינת הרווחה* • פעולות בתחום החקיקה והרגולציה שמטרתן להסדיר את פעילות השוק-החופשי לטובת המטרות הנ"ל • בעיקר הבטחת גמלאות עקיפות באמצעות זיכויים וניכויים במערכת המיסוי • פיקוח על והסדרה של מחירי מוצרי צריכה הנחשבים בסיסיים (לחם, מוצרי-חלב, דלק)- גם כאן, המושג נתון לפרשנויות רבות * להרחבה, ראו הרחבת הדיון על דרכי הפעולה של מדינת הרווחה אצל מרק אברמס

12. תפיסת מדינת הרווחה במסגרת אידיאולוגיות פוליטיות שונות • סוציאל-דמוקרטיה: יש להנהיגה בהרחבה בתוך המסגרת הקפיטליסטית ככלי לשינוי ולשליטה פנימיים על כוחות השוק-החופשי התורמים לרווחת הפרט והקהילה אך גם מסכנים אותה • ליברליזם-שמרני\ניאו-ליברליזם: יש להנהיגה בצמצום כדי לשמר ולחזק את היסודות של השוק החופשי הקפיטליסטי, ולכוונה לטובת הגדלת פריון היצור והצמיחה הכלכלית שכבר יובילו בעצמם לרווחת האוכלוסייה • מרקסיזם: אין להנהיגה שכן היא מתאפשרת רק במסגרת מדיניות קפיטליסטית, ונועדה לאפשר את קיומה ואף להסתיר את כשליה

13. מדינת הרווחה הישראלית-מבט היסטורי* • לכאורה, הנהיגו הנהגת היישוב (לפני קום המדינה) והשלטון בימי קום-המדינה מדינת רווחה אוניברסלית סוציאל-דמוקרטית בישראל. עם זאת, ניתן לזהות שלוש "מדינות רווחה" בישראל בתקופה זו: • מדינת רווחה אוניברסלית סוציאל-דמוקרטית לאזרחים יהודים חבריי מפלגת השלטון מפא"י • מדינת רווחה סלקטיבית ניאו-ליברלית-שמרנית כלפיי אזרחים יהודים שאינם חבריי מפא"י • מדינת רווחה מצומצמת לאזרחים לא-יהודים, קרי ערבים • בנוסף, ניתן לזהות את אי-קיומה של מדינת רווחה כלפיי ערבים שאינם אזרחים. מדיניות הקיימת עד היום וכוללת לא-אזרחים נוספים כגון מהגרים בלתי חוקיים על פי זאב רוזנהק"דינאמיקות של הכלה והדרה במדינת הרווחה הישראלית" ‏

14. המשך • בשנות ה-50 ועד אמצע סוף שנות ה-80 התרחבו גבולות מדינת הרווחה האוניברסלית הסוציאל דמוקרטית בישראל וכללו יותר ויותר אזרחים יהודים, גם כאלו שאינם חבריי מפלגת מפא"י • במקביל, ובעיקר מאמצע שנות ה-70 ועד אמצע שנות ה-80, העניק השלטון הלוואות מסובסדות וזכויות כלכליות לבעלי הון פרטיים, בתקווה לאפשר לשוק החופשי להתמודד עם המשבר הכלכלי שהלך והתהווה במדינה בשנים אלו • באמצע שנות ה-80, התבסס בישראל משבר כלכלי חריף שהשפיע עמוקות הן על ייתכנותה של מדינת רווחה בישראל והן על תפיסת מדינת הרווחה בקרב השלטון והציבור במדינה

15. המשך • מאמצע שנות ה-90 ועד היום, ישנו מעבר ברור למדיניות רווחה ניאו-ליבראלית שמרנית בישראל • עם זאת, בימי שלטון העבודה ברשות יצחק רבין ז"ל בשנים 1992-1995 צומצמה הדרת האזרחים הלא-יהודים ממדינת הרווחה במדינה (לדוגמה, ראו הכללת\אי-הכללת קריטריון "יוצא-צבא" לקביעת גמלאות, קצבאות והטבות מס) והתחזקה מדיניות הרווחה האוניברסלית בחקיקה (חוק ביטוח בריאות ממלכתי, והחוק לצמצום העוני והפערים בהכנסות, למשל) • בשנים 2003-4, בהנהגת הליכוד ברשות אריאל שרון ושר האוצר בנימין נתניהו, חל קיצוץ משמעותי בקצבאות הרווחה בישראל • לאורך שנות האלפיים חל גידול ניכר באחוזי המשפחות והפרטים העניים בישראל, והתרחבו הפערים הכלכליים בין עשירים לעניים • בקיץ 2011 פרצה בישראל מחאה חברתית רחבת היקף שבמרכזה יוקר המחייה בישראל, ותחושת אי הביטחון הכלכלי המלווה חלקים גדולים יותר מאי פעם בציבור הישראלי

16. הגידול בפער ההכנסה בין העשירונים השונים בין 2000 ל-2010:

17. הוצאה לתצרוכת לפי עשירון עליון ותחתון הכנסה נטו למשק בית, 2003 בש"ח ובאחוזים מסה"כ1) עשירון תחתון עשירון עליון תחבורה ותקש' 4853(24.9%) (11.1%) 493 (7.3%) 326 חינוך תרבות ובידור 3133 (16.1%) (5.5%) 244 בריאות 849 (4.4%) ( 9.8%) 436 אחזקת דירה 2083 (10.7%) (35.7%) 1589 דיור 3422 (17.5%) מזון2) 2781 ( (14.2%) ( 20.1%) 892 (10.5%) 468 אחר3) 2390 ( 12.2%) 1) סה"כ מרכיבי האחוזים בכל אחד מהטורים שווה ל- 100% 2) מזון כולל ירקות ופירות 3) כולל ריהוט וציוד לבית , הלבשה והנעלה סיגריות, קוסמטיקה, שירותים משפטיים, ארנקים וכו'. פער בהכנסות מוביל לפער בהוצאות. נתבונן בפער ההוצאות בין העשירונים בשנת 2003 בלבד העובדה כי בעשירונים העליונים יש פחות ילדים מאשר בעשירונים התחתונים, תורמת להחרפת הפערים הנ"ל

18. מאחורי נתוני ההכנסה וההוצאה • עשירונים שונים מוציאים את כספם באחוזים משתנים על דברים שונים • בעוד והעשירון התחתון מוציא מעל 60% מההוצאות שלו על דיור, מזון ובריאות (הישרדות), העשירון העליון מוציא רק 36% מהכנסותיו על סעיפים אלה. • הפערים בין ההוצאה המוחלטת בין השכבות השונות בולטים במיוחד בסעיפים של תחבורה, תקשורת ובידור (טיסות לחו"ל, מכונית פרטית מול ציבורית, טלוויזיה, קולנוע והופעות) ובתחומים של חינוך. • בשני התחומים הפער המוחלט בין העשירונים גבוה פי 9 ויותר. המשמעות: לעשירים יותר גישה טובה יותר למקורות תעסוקה, קניות וחינוך. • היבט נוסף הוא קיום של "מלכודת עוני" בין דורית - חלק ניכר מהעוני של העניים מתרגם לתת-השקעה בחינוך ביחס לעשירים יותר, ופרוש הדבר הזדמנויות פחות טובות עבור ילדיהם.

19. מלכודת עוני בין-דורית

20. ניידות חברתית בישראל- משימה בלתי-אפשרית:* • בין 2003 ל-2004 49% מאנשי העשירון התחתון "נתקעו" בו, • לעומת 56% בין 2008 ל-2009. • 86% ממי שנמנה עם העשירון העליון בין השנים 2002 ל-2012, • נותר בעשירון זה לאורך כל התקופה. • לשם השוואה, בין 2003 ל-2009, כ-92% ממי שהיו בעשירון העליון • בישראל בשנה מסוימת נותרו בעשירון העליון בשנה העוקבת – • לעומת ממוצע של 80% במדינות האיחוד האירופי. *על פי מחקר של גלית בן נאים ואלכסיי בלינסקי עבור מנהל הכנסות המדינה במשרד האוצר, 2012

21. בחזרה למושגים שבמיקוד גיוס המשאבים וחלוקתם יעשה על בסיס בירור ומבחן הכנסתם ומצבם של הפרט והמשפחה. מדינת הרווחה תתייחס באופן סלקטיבי לחלקים שונים באוכלוסייה. גיוס המשאבים וחלוקתם יעשה ללא בירור או מבחן הכנסתם ומצב של הפרט או המשפחה. מדינת הרווחה תתייחס לכלל האוכלוסייה באופן זהה.

22. בעד סלקטיביות, נגד אוניברסליות • כלכלי: מדינת רווחה אוניברסלית איננה יעילה, שכן משאבים מוקצים לאלו שאינם זקוקים להם. סלקטיביות תאפשר יעילות רבה שכן המשאבים המוגבלים מטבעם יוקצו לאלו הזקוקים להם בלבד • מוסרי: התפיסה האוניברסלית כרוכה בהגדלת מס, ובכך יש פגיעה בזכותו של הפרט לנהל את הכנסתו והוצאתו. סלקטיביות תאפשר צמצום בגביית המס. • בנוסף, ישנה טענה כי הנהגת מדינת רווחה אוניברסלית מהווה תמריץ שלילי לעבודה ולהתפתחות כלכלית של הפרט, המשפחה והקהילה ללא תמיכת המדינה

23. בעד אוניברסליות, נגד סלקטיביות • הנחת היסוד הסמויה מאחורי התפיסה הסלקטיבית היא כי המשאבים העומדים לרשות מדינת הרווחה האוניברסלית והסלקטיבית זהים. זו טעות. • בבסיס התפיסה הסלקטיבית עומד רצון לצמצם את ההוצאה הציבורית, ועל-כן, יש להבין כי מדינת רווחה אוניברסליתתהנה בהכרח ממשאבים רבים יותר ממדינת הרווחה הסלקטיבית • במטאפורה: חלק קטן יותר מעוגה גדולה (אוניברסליות) שווה לעיתים לחלק גדול יותר מעוגה קטנה (סלקטיביות) • בנוסף, האוכלוסיות הנמצאות על סף קריטריון הזכאות ("מעמד ביניים") תצאנה קרחות מכאן ומכאן • מבחינה מוסרית, הדרישה לעמידה למבחן לטובת זכאות לשירותים, פוגעת בפרטיותם של הפרט והמשפחה ומובילה לפגיעה בכבודם • פועל יוצא של זה הוא ערעור הסולידריות החברתית בעקבות תיוג-יתר של הנזקקים לעזרת המדינה שייתפסו כמי ש"שותים" את המשאבים: זו חתירה תחת הנחת היסוד של מדינת הרווחה בנוגע לסולידריות

24. האידיאולוגיה שמאחורי הוויכוח • מעבר לשאלת האפקטיביות הכלכלית וההיבטים המוסריים שמאחורי כל גישה, ישנה התפלגות אידיאולוגית בין התומכים בכל אחת מהגישות • מאחורי הגישה הסלקטיבית, המוצגת לעיתים ככזו התומכת בשיפור בהענקת שירותים לאוכלוסיות הנזקקות להם, עומד הרצון לצמצום אחריותה של המדינה לכלל אזרחיה, ופגיעה בסולידריות החברתית כערך יסוד • במהותה, הגישה האוניברסלית נועדה כדי להבטיח קרקע בטוחה לאוכלוסייה לעמוד עליה • יש להכיר במגבלות מדינת הרווחה האוניברסליתלספק באופן בלעדי מענה למצוקות כלל האוכלוסייה, ובפרט לאוכלוסיות נזקקות • הנהגת גישה זו במסגרת השוק החופשי, ובשילוב התאמות סלקטיביות מסוימות יכולה לשמור על אפקטיביות כלכלית, ללא פגיעה מהותית בערך הסולידריות החברתית

25. מקורות • אברהם דורון "מדינת הרווחה בעידן של תמורות" • אסא בריגס "מדינת הרווחה- פרספקטיבה היסטורית" • זאב רוזנהק, דינמקות של הכלה והדרה במדינת הרווחה הישראלית, בניית מדינה וכלכלה מדינית • מרכז אדוה "תמונת מצב חברתית 2011" • סקר הוצאות משפחה 2003 למ"ס, עיבודים סטטיסטים מינהל לתכנון מחקר וכלכלה, תמ"ת • אי שוויון בישראל, ויקפדיה • ניידות חברתית בישראל, כתבה על המחקר של בן נאים ובלינסקי ב-TheMarker, 26.1.2012 • דיווח על דברי שר הרווחה בישיבת הממשלה, כלכליסט, 29.12.13