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“ 小金库”专项治理工作若干讲解. 监督检查科 林俞清. 摘要. “ 小金库”造成国有资产流失，是滋生腐败的温床，是影响经济发展和社会稳定的障碍，是危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决铲除。各级组织高度重视，从 2009 年开始在全国开展“小金库”专项治理工作。治理“小金库”是一项长期的工作，必须不断加强宣传教育，完善制度建设，强化监督检查。.
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“小金库”专项治理工作若干讲解 监督检查科 林俞清
摘要 • “小金库”造成国有资产流失，是滋生腐败的温床，是影响经济发展和社会稳定的障碍，是危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决铲除。各级组织高度重视，从2009年开始在全国开展“小金库”专项治理工作。治理“小金库”是一项长期的工作，必须不断加强宣传教育，完善制度建设，强化监督检查。
文章框架 • 一、“小金库”专项治理的若干概念 • 二、“小金库”专项治理四个阶段的工作要点 • 三、“小金库”违法行为的处理、举报政策 • 四、我市开展“小金库”专项治理工作情况 • 五、建立长效机制情况
（一）“小金库”专项治理的主要内容 • 1、小金库概念 • “小金库”是民间俗语。反映国家的政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。此次专项治理之所以还沿用这个提法，就是考虑到这个提法容易得到大家的理解和支持。改革开放以来，我国已开展了两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年。
如何认定“小金库”呢？ 1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。
这次在借鉴以往“小金库”的定义，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为：是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。这次在借鉴以往“小金库”的定义，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为：是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
与1995年定义的差别 • 主要在三个方面： • 一是不突出设立“小金库”的手段和方法； • 二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调符合规定的单位账簿； • 三是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产。
认定的关键 • 认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。什么叫“应列入未列入”，这里强调“应”字，应该不应该列入，如本该列入单位本部账册核算的却列入下属单位、协会、学会、工会核算，就是属于治理范围。
等同于“小金库”情况 • 从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。
案例一：某县**幼儿园隐瞒收入及套取资金设立“小金库”基本情况案例一：某县**幼儿园隐瞒收入及套取资金设立“小金库”基本情况 • 该幼儿园是从事幼儿教育的全额预算拨款公办教育机构。现有教职工18人，在校幼儿280人。 • 基本事实 • 1、“小金库”资金来源。（1）星期六补课费用8.24万元；（2）暑假办班费用15.12万元；（3）虚列支出截留套取学生伙食费11.85万元。 • 2、“小金库”设置形态。**幼儿园将上述收入存放在以个人名义开设的个人账户上。 • 3、“小金库”款项用途。“小金库”累计支出35.21万元，其中直接用于发放职工补贴8.35万元，用于职工聚餐及发放礼品及其他零星开支26.86万元。
处理结果 • 确认“小金库”涉案金额35.21万元（其中：暑假办班及星期六补课收入23.36万元、套取资金11.85万元）。 • 追缴违法所得。包括：（1） “小金库”余额5万元追缴入库；（2）追回套取幼儿伙食费用于发放职工补贴8.35万元。 • 给予单位行政处罚。根据《财政违法行为处罚处分条例》第17条规定，对单位处于10000元罚款。 • 鉴于单位法人在私设“小金库”违法行为中，其涉案金额较大，并且有销毁私设“小金库”相关证据的行为，根据中央、省、市关于此次清理“小金库”有关文件精神，建议提请该主管部门对其给予免职处理，并将案件移送县纪委进一步办理。
案例二：某县****中学 • 2004年7月25日至2008年7月25日，该中学食堂及服务部承包期4年，承包款30050元；2008年7月，学校食堂因上一轮承包期限已到，再次进行公开招标，由陈**中标，承包期限2008年7月29日至2011年7月25日，三年承包金31200元，以上两次的承包款合计61250元，由学校报账员汤**用盖有学校公章的收款收据向承包者一次性收取并保管，没有纳入****中学账户核算，该款全部用于学校招待费用等。
该中学食堂及服务部的承包款问题,经**县治理“小金库”领导小组讨论研究,按照《会计法》第42条、《财政违法行为处罚处分条例》第17条的规定, 该中学的承包收入6.125万元，属于资产出租设立的“小金库”。 • 针对检查发现的问题，县治理“小金库”工作领导小组专门召开会议进行研究，决定对于违反“小金库”政策规定的该中学没有入账的承包收入6.125万元予以没收，**县监察局于2009年10月20日作出对****中学直接领导人胡**同志给予行政记大过处分。
案例三：**市就业和培训管理中心 • 2007年11月至2009年3月间，邱**担任**市就业和培训管理中心主任期间，利用职务便利在该中心拨付的农村劳动力转移和转业转岗人员培训专项资金的过程中，假借培训***集团员工、**富华光学公司员工套取讲课费和印刷费；虚报、伪造举办烹饪、电脑操作、电工维修、插花、物业管理、家政服务、家电维修等培训班套取农民工和转业转岗培训专项资金共计人民币233500元，用于私设单位“小金库”，致使公共财产遭受重大损失。并先后多次伙同会计、出纳（均另案处理）从该中心私设“小金库”中私分公款共计人民币61080元。
2009年11月26日**市**区人民法院以邱**犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年；犯贪污罪，判处有期徒刑五年，并处没收个人财产人民币15000元；决定执行有期徒刑五年六个月，并处没收个人财产人民币15000元。2009年12月30日中共**市纪委给予邱**开除党籍处分。2009年11月26日**市**区人民法院以邱**犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年；犯贪污罪，判处有期徒刑五年，并处没收个人财产人民币15000元；决定执行有期徒刑五年六个月，并处没收个人财产人民币15000元。2009年12月30日中共**市纪委给予邱**开除党籍处分。
2、“小金库”资金来源、存在形态、使用方向2、“小金库”资金来源、存在形态、使用方向 • 资金来源 • “小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括：一是财政拨款；二是政府性基金收入；三是专项收入；四是行政事业性收费收入；五是罚没收入；六是国有资本经营收入；七是国有资源（资产）有偿使用收入；八是资产处置收入；九是资产出租收入；十是经营收入；十一是利息收入；十二是捐赠收入；十三是附属单位上缴收入等。
存在形态 • 现金形式。 • 银行存款形式。 • 有价证券形式。 • 股权和债权形式等。
使用方向 • 一是弥补经费，其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足；二是购建资产；购置不便公开的商品；三是发放奖金、津补贴、福利等； 四是接待宴请、公款旅游；小团体旅游的费用；五是礼品礼金支出； 六是私分；七是其他。
基本特点 • 从以上分析可以看出“小金库”基本特点：一是资金来源是公用的；二是形成方式是隐蔽的；三是使用性质是违法的；四是“小金库”性质认定出现一些模糊地带。
3、“小金库”的表现形式 • 一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”； • 二是用资产处置、出租收入设立“小金库”； • 三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”； • 四是经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”； • 五是虚列支出转出资金设立“小金库”； • 六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”； • 七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
（二）“小金库”治理的单位范围 • 中办、国办《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》 （中办发[2009]18号）明确提出：“小金库”治理工作先在党政机关、事业单位开展，再逐步推进到社会团体、国有或国有控股企业。《福建省开展“小金库”专项治理工作实施方案》（闽纪发[2009]8号）再次明确：2009年专项治理范围是全省党政机关和事业单位（包括境外机构）。
1、什么是治理工作，什么是专项治理工作？ • 《意见》广泛使用了治理一词，而《实施方案》则大量使用了专项治理一词。这主要是因为“小金库”治理工作是一项长期而艰巨的任务，《意见》是一个长期的指导性文件，而今年开展的是对党政机关、事业单位的专项治理工作，有明确的时限规定，因而使用了专项治理一词。
2、党政机关范畴 • 《实施方案》明确指出：党政机关包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及工会、共青团、妇联等人民团体。 • 纳入《社会团体登记管理条例》管理的社会团体，在2010年列入专项治理范围。
3、事业单位范畴 • 《实施方案》明确指出：事业单位是指按照国务院《事业单位登记管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令第411号）和中央编委《〈关于批转事业单位登记管理暂行条例实施细则〉的通知》（中央编办发[2005]15号）规定所设立的各类社会服务组织。各单位应核实有无按照《事业单位登记管理暂行条例》应登记而没有登记的单位，也应纳入治理范围。
4、境外机构（省直、市、县外机构） • 无论省直部门，还是市、县甚至是乡（镇）都有可能有外派机构。无论机构设在哪，只要是属于党政机关、事业单位性质的都要纳入自查范围，重点检查也要尽力而为。
特别指出 • 无论是哪一级单位，无论上一级是什么性质的单位，只要具有独立法人资格、独立核算的党政机关和事业单位都是治理对象。
（三）时间范围 • 《实施方案》指出这次“小金库”专项治理的时间，重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。
专项治理工作分三年进行，每年的具体工作主要分四个阶段进行：专项治理工作分三年进行，每年的具体工作主要分四个阶段进行： • 动员部署 • 自查自纠 • 重点检查 • 整改落实
（一）动员部署 • 要求把专项治理工作摆上重要议事日程，切实加强组织领导，建立健全工作机制，深入做好思想发动、政策宣传、计划制定和组织部署工作。充分发挥新闻媒介作用，支持群众监督，鼓励群众举报。这里强调一下治理“小金库”新闻宣传的工作要求：要把握好新闻宣传力度，既起到宣传动员作用，又不引起负面影响。
（二）自查自纠 • 为保证自查效果，各地区各部门要组织力量有重点地进行督促指导，及时做好政策解释和咨询工作。有关部门和单位也要组织力量开展内部检查，尽量把问题解决在自查阶段。为切实做好“小金库”自查自纠工作，必须重点把握的政策规定主要有五点：
一是自查面必须达到100%。 • 要根据前面第二条的有关解释，做到彻底清查，不留死角。也就是说，按照《意见》和《实施方案》定义的党政机关和事业单位都是此次治理以及自查自纠的对象。无论是哪一级单位，无论上一级是什么性质的单位，只要具有独立法人资格、独立核算的党政机关和事业单位都是治理对象。
二是切实落实责任追究制。 • 《意见》与《实施方案》强调责任追究制，单位负责人是“小金库”自查自纠的第一责任人，对自查自纠情况负完全责任。在《实施办法》填表说明中进一步明确：各单位填报的《单位“小金库”自查自纠情况报告表》除了加盖公章外，单位负责人和财务负责人要签字确认，要对报告表的内容承担领导责任。
三是内部自查问题。 • 各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。其目的也是为了尽量把问题解决在自查自纠阶段。
四是对已查处问题的政策规定。 • 在本次治理时限内，已经审计、财政、内部检查，下达了处理决定和《福建省财政厅关于开展“小金库”清理检查工作的通知》（闽财监[2007]69号）规定自查自纠的，并切实已经在《意见》下发前纠正、落实的，可以不在自查自纠报表中体现，但相关内容要在自查自纠报告中详细说明，并附相关证明材料。没有纠正的一律按“小金库”填报。
五是自查自纠整改落实政策问题。 • 对于自查发现的“小金库”，各部门、各单位要严格按照有关规定和要求，如数转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等相关处理。其中，自查发现的账外资金，要将发现的资金全额转入单位符合规定的银行账户，并按规定在单位法定账册内核算；自查发现的账外固定资产，要按取得时的原值登记单位固定资产，并按相应规定申报审批、进行账务处理；涉及应上缴财政、税务的，按规定方式和程序领取缴款书或到有关机关申报缴纳。
（三）重点检查 • 重点检查是搞好专项治理的关键环节。必须把它放在突出位置，切实抓紧抓好。这项工作抓好了，不仅可以促进部门和单位认真搞好自查，而且有利于提高专项治理的深度、广度和力度，保证专项治理工作的质量和整体效应。抓好重点检查，必须重点把握以下几个政策重点：
一是关于重点检查面问题。 • 《实施办法》规定，重点检查面不得低于纳入治理范围单位总数的5%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于20%。这里所说的5%，是指以所有独立核算的党政机关、事业单位户数为基数的比例要求。而重点领域、重点部门和重点单位是指各地根据实际情况，结合检查力量及检查时间，确定相应的重点领域或重点部门、重点单位，对这些重点领域或部门、单位的检查面不得低于20%，以达到规模效应。力量较强的地区应尽可能多地安排重点领域、重点部门的检查单位。
二是关于重点检查对象问题。 • 二是关于重点检查对象问题。《实施方案》中对重点检查对象进行了明示，主要有： • 1．执收、执罚权相对集中的部门和单位； • 2．教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位； • 3．宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位； • 4．以前检查发现存在“小金库”的部门和单位； • 5．有群众举报的部门和单位； • 6．自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。
三是与其他专项检查结合进行问题。 • 《意见》与实施方案规定，此次“小金库”专项治理工作要与加强非税收入管理、规范津贴补贴、规范行政事业单位经营性资产管理、节约和控制行政成本支出、加强银行账户监管，以及行政事业单位发票管理检查、救灾资金管理使用情况检查、扩大内需促进经济增长和政策落实情况监督检查等工作相结合，也要与财政监管、审计监督、税务稽查等日常监管工作相结合，整体推进，综合实施。
（四）整改落实 • 要针对治理工作中发现的问题，制定整改措施并抓好落实，做到资金资产处理到位、违纪责任人员处理到位。在整改过程中要深入剖析产生问题的原因，完善制度，深化改革，强化源头治理，建立和完善防治“小金库”的长效机制。各级“小金库”治理领导机构要加强对整改落实情况的督促指导。
整改落实是这次专项治理工作的关键性问题，目前还不够细化。结合法津、法规的有关规定，主要有以下几个原则：整改落实是这次专项治理工作的关键性问题，目前还不够细化。结合法津、法规的有关规定，主要有以下几个原则： • 一是将“小金库”的资金或资产纳入国家规定的账簿内，统一登记和核算。二是有的财政性资金，该缴入国库的缴入国库，该上交财政专户的上交财政专户。三是将“小金库”资金发放给个人部分，该追缴的追缴，该退还的退还。四是“小金库”凡涉及税务问题，按税法的有关规定移交税务机关进行处理。五是设立“小金库”涉嫌犯罪的，必须移送司法机关处理。
三、“小金库”违法行为的处理、举报奖励政策三、“小金库”违法行为的处理、举报奖励政策
（一）关于对“小金库”违法行为进行惩处的方式问题（一）关于对“小金库”违法行为进行惩处的方式问题 • 《意见》与《实施方案》都明确提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。根据我国现行的法律、法规，以及有关党的文件，目前的主要方式主要有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。
1、处理 • 是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。对于财政违法行为，无论是否给予行政处罚、行政处分，都应区别情况采取及时有效的处理措施，这样才能避免造成更大的损失。《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为：（1）责令改正（责令停止执行）；（2）调整有关会计账目（调整有关预算科目或预算级次）；（3）收缴应当上缴的财政收入；（4）限期退还违法所得（限期退还被侵占的国有资产）；（5）追回有关财政资金（国家建设资金）；（6）暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项（核减或停止拨付工程投资）；（7）销毁非法票据或撤消非法账户。
2、行政处罚 • 是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。《行政处罚法》是该行为的法律规范。《财政违法行为处罚处分条例》中，行政处罚种类主要包括：（1）警告；（2）通报批评；（3）罚款；（4）没收违法所得；（5）公告。
