Erik Vergel Tovar Asesor Bogotá, 10 de Noviembre de 2009

2. “Control Urbano en Aglomeraciones Urbanas”* Dirección de Desarrollo Urbano Departamento Nacional de Planeación Erik Vergel Tovar Asesor Bogotá, 10 de Noviembre de 2009

3. CONTENIDO • ANTECEDENTES • OBJETIVOS Y METODOLOGÍA • MARCO TEÓRICO • MARCO LEGAL • ENCUESTA Y HALLAZGOS • ESTUDIOS DE CASO • CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

4. PND 2006 – 2010 – Estrategia Ciudades Amables En el marco de la Ley 1151 de 2007 del Plan Nacional de Desarrollo PND Estado Comunitario: Desarrollo para Todos 2006 – 2010, el Capítulo de Ciudades Amables en la estrategia de Desarrollo Urbano: Ciudades Compactas y Sostenibles se ha determinado la necesidad de optimizar los instrumentos de la Ley 388 de 1997 y el fortalecimiento de los instrumentos de control urbano. El diagnóstico del Capítulo Ciudades Amables estableció que “el crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un patrón desequilibrado con una visión de pequeña escala”, lo cual ha generado “fenómenos espaciales urbanos: como el predominio de asentamientos precarios en las periferia de las ciudades, la expansión no planificada, la escasez de suelo urbanizable, el deterioro y despoblamiento de las zonas centrales de las ciudades y la insuficiencia de espacio público”.

5. PND 2006 – 2010 – Estrategia Ciudades Amables • Por consiguiente, es necesario desarrollar estudios que permitan establecer las problemáticas y dificultades relacionadas con los aspectos descritos anteriormente, principalmente aquellos relacionados con los impactos generados por: • Urbanización ilegal y la violación de la norma urbanística en los procesos de crecimiento urbano • Deterioro del patrimonio histórico • Deterioro e invasión del espacio público • Por lo anterior es imprescindible contar con mecanismos o instrumentos de vigilancia y control urbano que permitan hacer cumplir con la norma urbanística determinada en los Planes de Ordenamiento Territorial – POT y demás normas complementarias, de acuerdo con las necesidades y capacidades de cada municipio del país.

6. CONTENIDO • ANTECEDENTES • MARCO TEÓRICO • OBJETIVOS Y METODOLOGÍA • MARCO LEGAL • ENCUESTA Y HALLAZGOS • ESTUDIOS DE CASO • CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

7. Aglomeración Urbana Concepto de Aglomeración Urbana Según el Consejo Económico y Social de la Organización Mundial de las Naciones Unidas: “El término aglomeración urbana se utiliza para indicar que los asentamientos en cuestión son a menudo una combinación de varias unidades diferenciadas muy próximas y con diversos vínculos funcionales” (2008).

8. Suburbanización - Periurbanziación • Suburbanización: consiste en el crecimiento urbano disperso sobre la periferia de las ciudades a través de áreas residenciales de baja densidad (uso intensivo del automóvil particular y la zonificación de uso residencial). • Periurbanización: consiste en el crecimiento urbano en las zonas de transición entre el campo y la ciudad en donde no existe una diferencia clara entre lo que es urbano y rural. Se caracterizado por*: • La pérdida de aspectos rurales (pérdida de suelo fértil, suelo para la agricultura, paisajes naturales, etc.) • La falta de atributos urbanos (baja densidad, falta de accesibilidad, falta de servicios e infraestructura). *En términos de Allen (2003) la periurbanización

9. Ciudad Compacta Ciudad Compacta, restringir la expansión urbana (de una u otra manera) y busca reducir la cantidad de suelo necesario para la población urbana y el crecimiento de ingresos“. Este concepto puede ser conveniente dependiendo del contexto nacional y local*. Ventajas Desventajas** conservación del suelo rural menos necesidad de viajar en vehículo particular, reducción de la emisión de gases contaminantes, mayor uso del transporte público y promueve el uso de la bicicleta distancias cortas a través de rutas peatonales un uso mas eficiente del espacio y provisión de infraestructura revitalización y regeneración de las áreas urbanas conjuntos de vivienda de alta densidad, tamaños y áreas reducidas en las unidades de vivienda dificultad de generar espacios verdes escasez de suelo (costoso) Altos valores de la vivienda Pero mejoramiento del uso del transporte público reducción de la segregación social Mejor acceso a servicios urbanos *Angel, Sheppard y Civco (2005) ** Breheny (1992) y Knight (1996) ;(Burton, 2000).

10. Control Urbano Momentos Planeación: Ejercicio prospectivo de planificación en lo social, económico y territorial para establecer el modelo de ocupación del territorio a construir en el largo plazo Regulación: Procedimiento jurídico y administrativo para establecer como norma (ley municipal/distrital) lo establecido en el ejercicio de planificación estratégica de largo plazo Sanción: Es un proceso esencialmente administrativo de verificación del cumplimiento de la norma que determina las contravenciones presentadas frente a la actividad urbanística

11. CONTENIDO • ANTECEDENTES • MARCO TEÓRICO • DIAGNÓSTICO • OBJETIVOS Y METODOLOGÍA • MARCO LEGAL • ENCUESTA Y HALLAZGOS • ESTUDIOS DE CASO • CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

12. Crecimiento Urbano • El crecimiento urbano se da: • De forma planificada en donde la oferta de servicios, la habilitación de suelo, la construcción de infraestructura primaria y secundaria se desarrollan primero. • De manera no planificada, dando lugar a través de procesos de ocupación del suelo por parte de la población que se asienta en lugares antes de contar con infraestructura primaria y secundaria, vías de acceso, transporte público y equipamientos, entre otros. • El crecimiento trae consigo una alta demanda de suelo, vivienda, transporte, servicios públicos e infraestructura, que de no atenderse, pueden generar enormes inconvenientes en la cobertura de bienes y servicios lo cual afecta principalmente a la población vulnerable.

13. Aglomeraciones Urbanas - Colombia Fuente: Elaboración propia. *Envigado no es parte del AMVA pero se encuentra conurbado. Las principales ciudades del país, consideradas áreas núcleo, presentan procesos de integración y en algunos casos conurbación con municipios vecinos conformando aglomeraciones urbanas. 

14. Urbanización Tasa de urbanización Fuente: DANE (2005). AU= Aglomeración Urbana (la numeración corresponde a la tabla 1). * Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Chía y La Calera. Las altas tasas de urbanización implican significativas demandas de suelo, vivienda y servicios que pueden desbordar las capacidades locales.

15. NBI - Vivienda Viviendas y Hogares Necesidades Básicas Insatisfechas NBI Fuente: DANE (2005). * Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Chía y La Calera. ** Vivienda Propia: i) Totalmente pagada, ii) Se está pagando. *** Vivienda no Propia: i) Arriendo pagando, ii) Vive en otra situación, iii) Sin Información. A pesar de la reducción del porcentaje en cuanto al NBI, en algunas aglomeraciones urbanas no se ha logrado satisfacer la totalidad de necesidades que demanda el crecimiento poblacional (vivienda no propia)  Fuente: DANE (2005). AU= Aglomeración Urbana. * Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Chía y La Calera

16. Crecimiento Viviendas Crecimiento formal e informal Fuente: DANE (2005). * Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Chía y La Calera. (1) No incluye Mosquera Madrid, Funza, Cota y La Calera. (2) No incluye Mosquera Madrid, Funza y Cota. (3) No incluye Mosquera Madrid, Funza y Cota. (4) No incluye Candelaria. (5) No incluye Piedecuesta. (6) No incluye La Virginia. (7) No incluye Agustín Codazzi, La Paz, Manaure y San Diego. En relación con el crecimiento urbano informal tenemos que el mayor porcentaje se presenta en el Área Metropolitana de Barranquilla con un 63.03%, le sigue el Distrito Capital y sus municipios aledaños con un 58,79%, luego, el Área Metropolitana de Cúcuta con un 58,52% y le sigue el Área Metropolitana del Valle de Aburrá con un 49,59%.

17. Suelo - POT Suelo disponible definido en los POT Fuente: DNP, Encuestas a Municipios DDUPA -SVDU (2007). * La información de la tabla no incluye los siguientes municipios: i) Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, La Calera; ii) Bello, Barbosa, Copacabana, La Estrella, Girardota, Caldas, Sabaneta; iii) Candelaria; iv) Villa del Rosario; v) Piedecuesta; vi) La Virginia; vii) Agustín Codazzi, La Paz, Manaure y San Diego. **El área de espacio público por habitante en el Distrito Capital se consultó de dos fuentes: i) Plan Maestro de Espacio Público, Documento técnico de Soporte (Pág. 84), ii) Encuesta DNP del año 2007. Aunque existe una alta demanda de suelo y vivienda, el porcentaje del área de expansión para VIS sólo excede el 50% en Barranquilla y Cúcuta, mientras que otras ciudades cuentan con altos porcentajes de suelo residencial en expansión no precisamente para VIS.

18. CONTENIDO • ANTECEDENTES • MARCO TEÓRICO • DIAGNÓSTICO • OBJETIVOS Y METODOLOGÍA • MARCO LEGAL • ENCUESTA Y HALLAZGOS • ESTUDIOS DE CASO • CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

19. Metodología Diagrama 1. Metodología de Trabajo El estudio tiene como objetivo general establecer un diagnóstico general sobre el estado de evolución en que se encuentra el tema del control urbano en una muestra de municipios pertenecientes a las aglomeraciones urbanas del país bajo el marco normativo existente, y con base en lo anterior desarrollar una serie de insumos para la construcción de lineamientos de política en control urbano

20. Objetivos Objetivos Específicos Identificar los antecedentes y marco normativo relativos al CU, así como realizar una delimitación conceptual del mismo. Identificar los principales instrumentos y mecanismos de CU que emplean las entidades territoriales, las instituciones que lo ejercen y los aspectos del desarrollo urbano en los cuales se enfoca. Identificar las limitaciones y dificultades para el ejercicio del control urbano a nivel local. Desarrollar la descripción de dos (2) estudios de caso en donde el ejercicio del control urbano presenta avances significativos. Desarrollar una serie de recomendaciones para la formulación de lineamientos de política para contrarrestar los problemas y efectos negativos identificados.

21. CONTENIDO • ANTECEDENTES • MARCO TEÓRICO • DIAGNÓSTICO • OBJETIVOS Y METODOLOGÍA • MARCO LEGAL • ENCUESTA Y HALLAZGOS • ESTUDIOS DE CASO • CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

22. Marco Legal Sanción Prevención Control 1991 Constitución Política de Colombia 1989 Ley 9 Reforma Urbana 1968 Ley 66 Inspección y vigilancia a la vivienda 1979 Ley 2610 Enajenación de inmuebles destinados a vivienda 1997 Ley 388 Desarrollo Territorial 2006 Dec 564 Licencias 2006 Dec 097 Licencias suelo rural 1997 Código Penal Colombiano Ley 393 2003 Ley 810 Mutas y sanciones 1984 Código Contencioso Administrativo 2007 Dec 3600 Ordenamiento del suelo rural 1970 Código depolicía Se definen la determinantes del desarrollo territorial Se determinan las condiciones para adelantar y legalizar construcciones y se definen las determinantes de ordenamiento del suelo rural Define las condiciones para garantizar el debido proceso a los infractores Sanciones con multar pecuniarias y de tipo judicial frente a los delitos de enajenación y construcción de inmuebles en áreas no permitidas Hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos. Se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de vivienda y se determina su inspección y vigilancia

23. Actores Mapa Institucional • Gobierno Nacional: expedir normas, brindar asistencia técnica a las ET y formular lineamientos para optimizar las políticas de desarrollo urbano • Corporaciones Autónomas Regionales: control sobre las áreas de conservación ambiental y paisajística y las áreas protegidas de manejo especial • Alcaldes y curadores: Control a las enajenación, urbanización y construcción ilegal. • Concejos Municipales: control de cumplimiento de las obras, acciones o intervenciones que se derivan del POT • Control ciudadano: derecho de intervenir en asuntos públicos. • Otras entidades del orden local que ejerce control (direcciones de prevención y atención de desastres): control sobre la urbanización ilegal

24. Infracciones Urbanística Etapas del procedimiento Administrativo Policivo • Investigación Preliminar • Medidas Preventivas y Sellamiento de Obra (Suspensión de los Servicios Públicos) • Medidas Correctivas* Sanción Sellamiento Investigación * i) decomiso de herramientas de construcción y retención del personal de obra, ii) cierre del establecimiento, iii) suspensión de permiso o licencia, suspensión de obra, iv) demolición de obra, v) cobro pecuniario por perjuicios ocasionados vi) reconstrucción de obra

25. CONTENIDO • INTRODUCCIÓN • ANTECEDENTES • OBJETIVOS Y METODOLOGÍA • MARCO TEÓRICO • MARCO LEGAL • ENCUESTA Y HALLAZGOS • ESTUDIOS DE CASO • CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

26. Estructura Encuesta Información Básica A. Introducción Caracterización Municipal B. Esquema y Capacidad Institucional Recurso Financiero Limitaciones C. Políticas e instrumentos D. CU y Aspectos del desarrollo urbano

27. Aspectos del Desarrollo Urbano Líneas de actuación del Control Urbano • Asentamientos precarios • Espacio publico • BIC - Centros Históricos • Esquema y capacidad institucional • Infracciones urbanísticas • Licencias y sanciones urbanística

28. Hallazgos Encuesta De 44 ciudades a las que se envío la encuesta el 50% respondieron (22 ciudades), de la cuales 9 son capitales de departamento, 4 corresponden a áreas metropolitanas con fenómenos de conurbación, y de la 9 capitales solo 5 respondieron la encuesta Fuente : Elaboración propia, Encuesta Control Urbano DNP

29. Hallazgos Encuesta Estructura Administrativa y Recurso Humano - CU 14- 28 Funcionarios 28- 80 Funcionarios Oficinas de Control 1-7 Funcionarios Secretarias de Planeación 7-14 Funcionarios Fuente: Elaboración propia, Encuesta de Control Urbano DNP

30. Hallazgos Encuesta Principales Limitaciones • Falta de capacidad operativa en las entidades a cargo del control • Falta de recursos, humanos, técnicos y financieros • Crecimiento urbano acelerado • Falta de instrumento jurídicos para el control • Desacuerdo en las funciones entre entidades del Municipio o Distrito • La entidades de control no tienen competencias de orden policivo • Los procedimiento para adelantar la sanción urbanística resultan complejos y dispendiosos. • Cultura de invasión y construcción descontrolada • Limitaciones de carácter financiero y presupuestal para ejercer el Control Urbano • Los funcionarios en quienes se delega el control cumplen otras funciones • Falta de capacitación para los funcionarios que ejercen el control Fuente: Encuestas, Elaboración propia (2007). De los municipios que respondieron la encuesta, se omiten en la tabla los siguientes municipios que no informaron contar con recursos financieros para ejercer control: La Calera, La Estrella, Itaguí y Yumbo.

31. Hallazgos Encuesta Situaciones concurrentes que se presentan en las áreas urbanas de los municipios que demandan acciones de control urbano: • Uso Indebido del Espacio Público • Formación de nuevos asentamientos precarios • Ocupación ilegal del suelo de protección establecido en el POT • Construcciones que no sigue las condiciones establecidas en las licencias de Urbanismo y Construcción • Amenazas y riesgos así como la ocupación de áreas no aptas para urbanización • Mala disposición de residuos • Disposición indebida de los usos del suelo • Contaminación visual • Cesiones obligatorias de espacio público

32. CONTENIDO • INTRODUCCIÓN • ANTECEDENTES • OBJETIVOS Y METODOLOGÍA • MARCO TEÓRICO • MARCO LEGAL • ENCUESTA Y HALLAZGOS • ESTUDIOS DE CASO • CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

33. Barranquilla Crecimiento urbano de Barranquilla

34. Barranquilla Crecimiento Viviendas Formal vs. Informal Crecimiento urbano AMB Fuente: Elaboración propia, DANE (2005) Fuente: Elaboración propia, DANE (2005) El crecimiento urbano en términos de vivienda en el área metropolitana de Barranquilla ha sido principalmente informal dado que el total de unidades entre 1993 y 2005 fueron 111.171 viviendas de las cuales el 37% fue formal (41.103 unidades) y el 63% informal (70.068 unidades).

35. Barranquilla El Distrito de Barranquilla creó el Instituto Distrital de Urbanismo y Control IDUC mediante Decreto 0253 de 2004, teniendo entre sus consideraciones el programa de gobierno en dicho período para iniciar el proceso de mejoramiento urbanístico y el desarrollo de la ciudad. Mediante éste Decreto se brindó al IDUC de personería jurídica, autonomía administrativa, financiera a través de un presupuesto propio e independiente.

36. Barranquilla En cuanto a las funciones del IDUC, se plantean nuevas líneas de acción para el Instituto en el control urbanístico (uso del suelo, reservas ambientales, bienes de interés cultural, patrimonio cultural y arquitectónico, espacio público, paisaje urbano, regímenes de enajenación, arrendamiento de vivienda y el patrimonio inmobiliario). Trámites: se presentan funciones relacionadas con inscripción, certificación, y entrega de actas de las personas jurídicas sujetas al régimen de propiedad horizontal, la emisión de derechos transferibles de construcción y desarrollo. Espacio público: usos temporales del espacio público, políticas, planes, programas uso del suelo y reservas, bienes de interés cultural, el patrimonio cultural y arquitectónico e histórico, espacio público, paisaje urbano Vivienda: i) registro de: Enajenadores o vendedores de vivienda nueva, arrendadores de vivienda, propiedad horizontal y Publicidad exterior visual (avisos, vallas, pasacalles, pendones y publicidad móvil); ii) venta de vivienda nueva y arrendamiento de vivienda; iii) otorgamiento de permisos. Patrimonio: administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el patrimonio inmobiliario distrital, sin mencionar los Bienes de Interés Cultural BIC.

37. CONTENIDO • INTRODUCCIÓN • ANTECEDENTES • OBJETIVOS Y METODOLOGÍA • MARCO TEÓRICO • MARCO LEGAL • ENCUESTA Y HALLAZGOS • ESTUDIOS DE CASO • CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

38. Conclusiones y recomendaciones Necesidad de ejercer Control Urbano en los municipios para que respondan a los fenómenos de crecimiento informal Además de los instrumentos de planeación urbana es necesarios implementar herramientas de seguimiento y monitoreo a norma urbanística El Control Urbano es un instrumento complementario a la planeación y regulación urbana, que demanda recursos técnicos, humanos y financieros incluidos los sistemas de información los cuales representan un gran aporte en el seguimiento Las entidades presentan dificultades en los procedimientos sancionatoria

39. Conclusiones y recomendaciones La ciudadanía en general también es responsable en el ejercicio del control urbano Teniendo en cuenta que el marco legal colombiano en materia de control es bastante amplio, es necesario realizar actualizaciones de normas expedidas desde 1970, así como de implementar herramientas legales más efectivas que respondan a las actuales dinámicas del mercado del suelo y la vivienda El Control Urbano es uno de los aspectos clave en la gestión urbana, lo cual compromete la formulación de políticas, programas y acciones que contribuyan en el desarrollo de este ejercicio de responsabilidad publica y social Profundizar en mas investigación en temas fundamentales como el funcionamiento de las curadurías urbanas.

40. Conclusiones y recomendaciones Para avanzar con el ejercicio del control es importante que las Entidades Territoriales se fortalezcan en sus sistemas de información de modo que se faciliten las acciones de seguimiento y monitoreo a la actividad urbanística. • PREVENCIÓN • Ajuste y reglamentación de las normas urbanísticas • Caracterización de las áreas potenciales a ser urbanizadas ilegalmente • Campañas de sensibilización de las comunidades asentadas en áreas informales • Pactos de Borde entre la comunidad y el gobierno local para la prevención a la urbanización ilegal en las periferias

41. Conclusiones y recomendaciones • CONTROL • Equipos a cargo de verificar el cumplimiento de la norma urbanística tanto en la expedición como en la construcción de lo dispuesto en las licencias de urbanismo y construcción • Monitoreo del uso del suelo por parte de la entidad a cargo de las áreas de la ciudad en concordancia con los tratamientos definidos por el POT (desarrollo, renovación, mejoramiento) • Seguimiento al uso del espacio público por parte de las entidades y/o actores que obtienen permisos para su aprovechamiento • Elaboración de fichas que contengan los usos, aprovechamientos y cesiones permitidos por el POT para monitorear su aplicación en las diferentes áreas de la ciudad

42. Conclusiones y recomendaciones SANCIÓN • Multas pecuniarias ajustadas a los daños causados a la ciudad y los recursos naturales • La demolición del inmueble, o de las construcciones realizadas por fuera de las normas urbanísticas • Compensaciones por los daños imputados por la autoridad de policía • Implementación de planes de manejo e impacto por los daños ocasionados por la infracción.

44. Avances Guía metodológica de Licencias y Sanciones del MAVDT Ley 9 de 1979: los artículos 65, 66,67 y 69 reglamentan lo relativo a licencias y Sanciones urbanísticas Ley 388 de 1997: los artículos del 99 al 109 reglamentan lo relativo a infracciones urbanísticas, sanciones, adecuación a las normas, obligación de reconstruir inmuebles de conservación, restitución de elementos del espacio publico, otros Ley 810: los artículos 5,6,7,8 y 11 reglamentan lo relativo a la legalización y regularización urbanística, obligaciones de notarios y registradores, y licencias para cerramiento de obra y reparaciones locativas, entre otros. Decreto 1052 de 1998: los artículos 75,76 y 77 reglamentan lo relativo a las comisiones de veedurías a curadurías urbanas Decreto 097 de 2006: los artíiculos del 1 al 6 reglamentan lo relativo a la expedición de licencias en suelo rural Decreto 564 de 2006: Reglamenta todo lo relativo a licencias, reconocimiento de la existencia de edificaciones, curadores urbanos, legalización de asentamiento humanos

45. Infracciones Urbanística Marco Jurídico para el Control y Sanción Policivo por Infracción Urbanística Constitución Nacional:Artículos 313_ No. 7 corresponde a los concejos, reglamentar los usos del suelo, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Decreto_ Ley 2610 y 078 de 1887:otorga al Gobierno Nacional las funciones de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas. Ley 9 de 1989: Art. 66 Sanciones urbanísticas Ley 388 de 1997:Art. 103,104,105,106,107,108,109 infracciones urbanísticas, sanciones, adecuación a las normas, obligación de reconstruir inmuebles de conservación, restitución de elementos del espacio publico, otros

46. Infracciones Urbanística Marco Jurídico para el Control y Sanción Policivo por Infracción Urbanística Decreto 1355 de 1970Código Nacional de Policía:define las normas de seguridad y convivencia Código Penal: define las sanciones de tipo judicial Ley 810 de 2003:modifica las multas frente a las sanciones urbanísticas de la Ley 388. Código contencioso administrativo: La parte general, define los términos bajo los que deben llevar a cabo los procedimientos administrativo (debido proceso, caducidad, segunda instancia, otros) Caso Bogotá: Resolución 343 de 2002 define el procedimiento administrativo por infracción al régimen urbanístico (95 pasos)