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Comitato per la Legislazione. Struttura, funzioni e attività 2010. Composizione (art. 16- bis , comma 1, Reg.). È composto di 10 deputati, scelti dal Presidente della Camera in numero eguale fra i rappresentanti di Gruppi parlamentari di maggioranza e di opposizione.
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Comitato per la Legislazione Struttura, funzioni e attività 2010
Composizione(art. 16-bis, comma 1, Reg.) • È composto di 10 deputati, scelti dal Presidente della Camera in numero eguale fra i rappresentanti di Gruppi parlamentari di maggioranza e di opposizione. • È presieduto a turno da uno dei suoi componenti, i quali si alternano tra appartenenti a gruppi di maggioranza e di opposizione ogni10 mesi.(parere della Giunta per il regolamento del 16/10/2001).
La struttura organizzativa • La segreteria del Comitato è affidata all’Ufficio del Regolamento, che cura anche una parte delle rilevazioni statistiche dell’attività dell’organo. • La documentazione relativa all’esame di ciascun provvedimento ed altre rilevazioni statistiche sull’attività sono predisposte dall’Osservatoriosulla Legislazione, struttura incardinata nel Servizio Studi.
La funzione consultiva • Il Comitato esprime pareri “sulla qualità dei testi, con riguardo alla loro omogeneità, alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all’efficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente” (art. 16-bis, comma 4, Regolamento CD).
Opinioni dissenzienti • Su richiesta di uno o più membri del Comitato che abbiano espresso opinioni dissenzienti, il parere dà conto di esse e delle loro motivazioni. Nel corso della XVI legislatura tale circostanza si è verificata in 3 occasioni.
Il Comitato si esprime obbligatoriamente su: • progetti di legge che contengono norme di delega legislativa o di delegificazione; • disegni di legge di conversione dei decreti-legge (entro5giorni); • programma legislativo dell’Unione europea.
Su richiestadi un quinto dei componenti della Commissione • su progetti di legge “ordinari”; • sugli schemi di atti normativi del Governo.
La valutazione della qualità dei testi riguarda: • omogeneità e semplicità; • chiarezza e proprietà della formulazione; • efficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente. • specificità, omogeneità e rispetto dei limiti di contenuto dei decreti-legge.
I parametri di valutazione • la Costituzione, la legge n. 400/1988 e la legge n. 212/2000 – Statuto del contribuente; • la Circolare sulle regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi.
L’articolazione dei pareri • Il Comitato non esprime pareri favorevoli o contrari. • La premessa dà conto, in particolare, dell’impatto normativo del provvedimento e del rispetto della Circolare; reca eventuali suggerimenti per il miglioramento del testo; segnala la presenza di AIR e ATN; • il parere reca eventuali condizioni e osservazioni sulla difformità del testo rispetto ai parametri di qualità; • reca, inoltre, eventuali raccomandazioni al legislatore (di solito al Governo), su un corretto uso degli strumenti normativi a sua disposizione.
Effetti dei pareri I pareri espressi dal Comitato sono equiparati a quelli delle Commissioni “filtro” • In sede legislativa – ove la Commissione non ritenga di aderire alle condizioni contenute nel parere (ed il Comitato le confermi), il progetto di legge è rimesso all’Assemblea (art. 93, comma 3, Reg.). • In sede redigente, se la Commissione non si sia uniformata, il Comitato può presentare un apposito ordine del giorno, su cui l’Assemblea delibera. • In sede referente, il parere è stampato e allegato alla relazione per l’Assemblea. Vi è l’obbligo di motivare il mancato accoglimento delle condizioni.
Efficacia dei pareri La non vincolatività dei pareri e le strategie per rafforzarne l’efficacia: • la cooperazione tra i Servizi; • le iniziative politiche: • la presenza del relatore e del Governo; • la presentazione di emendamenti; • la presentazione di ordini del giorno.
Tasso di recepimento * Non sono considerati i pareri espressi sui provvedimenti per i quali non sia intervenuta la deliberazione finale dell’Assemblea e sui decreti-legge ritirati dal Governo o decaduti.
Circolare sulla formulazione tecnica dei testi normativi Tra le varie disposizioni contenute nella Circolare, si segnalano le seguenti: • Titolo dell’atto legislativo Nel titolo dell’atto legislativo è esplicitato almeno l’oggetto principale della disciplina normativa. Non sono quindi adottate né espressioni generiche, né semplici citazioni per data e numero di promulgazione o emanazione di leggi e decreti (c.d. “titoli muti”).
Aspetti generali dell’atto legislativo Ogni precetto normativo contenuto nell’atto è formulato evitando qualsiasi ambiguità semantica e sintattica e rispettando, per quanto possibile, sia il principio della semplicità che quello della precisione.
Rapporti tra atti normativi • È privilegiata la modifica testuale (“novella”) di atti legislativi vigenti, evitando modifiche implicite o indirette. • La cosiddetta formula abrogativa esplicita innominata (“tutte le disposizioni incompatibili con la presente legge sono abrogate”) non è utilizzata. Essa è superflua, essendo una inutile e, al limite, equivoca ripetizione del principio stabilito, in via generale, sulla abrogazione implicita dall’art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale. • L’unità minima del testo da sostituire con una “novella” è preferibilmente il comma (o comunque un periodo, o una lettera di un comma, o un numero contenuto in una lettera), anche quando si tratti di modificare una singola parola o un insieme di parole. • Non si ricorre all’atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di “resistenza” ad interventi modificativi successivi.
L’art. 13-bis della legge n. 400 del 1988:Chiarezza dei testi normativi • 1. Il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provvede a che: a) ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate; b) ogni rinvio ad altre norme contenuto in disposizioni legislative, nonché in regolamenti, decreti o circolari emanati dalla pubblica amministrazione, contestualmente indichi, in forma integrale o in forma sintetica e di chiara comprensione, il testo ovvero la materia alla quale le disposizioni fanno riferimento o il principio, contenuto nelle norme cui si rinvia, che esse intendono richiamare. • 2. Le disposizioni della presente legge in materia di chiarezza dei testi normativi costituiscono princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o abrogate se non in modo esplicito. • 3. Periodicamente, e comunque almeno ogni sette anni, si provvede all’aggiornamento dei codici e dei testi unici con i medesimi criteri e procedure previsti nell’articolo 17-bis adottando, nel corpo del testo aggiornato, le opportune evidenziazioni. • 4. La Presidenza del Consiglio dei ministri adotta atti di indirizzo e coordinamento per assicurare che gli interventi normativi incidenti sulle materie oggetto di riordino, mediante l’adozione di codici e di testi unici, siano attuati esclusivamente mediante modifica o integrazione delle disposizioni contenute nei corrispondenti codici e testi unici.
L’art. 15, comma 2 della legge n. 400 del 1988 • 2. Il Governo non può, mediante decreto-legge: • conferire deleghe legislative ai sensi dell’art. 76 della Costituzione; • provvedere nelle materie indicate nell’art. 72, comma 4, della Costituzione (leggi costituzionali, elettorali, di delegazione, di ratifica di trattati internazionali, di bilanci e consuntivi); • rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere; • regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti; • ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento.
Per il Comitato, questi sono limiti: • di contenuto dei disegni di legge di conversione; • di emendabilità del testo.
Il Presidente della Camera ha precisato che “la valutazione dei requisiti costituzionali di necessità e urgenza per l’adozione dei decreti-legge è dall’art. 96-bis, comma 2 del Regolamento, espressamente riservata alla Commissione cui il disegno di legge di conversione risulta assegnato in sede referente, in ragione della stretta connessione che intercorre tra l’esame degli aspetti relativi al merito del provvedimento e l’apprezzamento delle esigenze che legittimano il ricorso alla decretazione d’urgenza” (lettera del 15 gennaio 1998).
Art. 15, comma 3 della legge n. 400 del 1988 • 3. I decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. • Corte costituzionale n. 171/2007: La ratio della citata norma, oltre che ribadire quella sottesa all'articolo 77 della Costituzione, mira ad evitare che nei decreti-legge possano confluire interventi che, sulla base di indici intrinseci ed estrinseci, quali l'epigrafe, il preambolo ovvero il contenuto prevalente dell'articolato non siano intrinsecamente correlati alle ragioni di straordinaria necessità ed urgenza che giustificano l'esercizio del potere di decretazione d'urgenza nelle fattispecie concreta.
AC 2852 (materia finanziaria; DL n. 81/2007) raccomandazione del Comitato: “Si considerino con particolare attenzione le prescrizioni contenute nell'articolo 15 della citata legge n. 400 del 1988 che, nell'intento di razionalizzare l'esercizio della potestà normativa del Governo, stabiliscono - in ragione delle peculiarità dello strumento - che il contenuto dei decreti-legge deve essere specifico e omogeneo, nonché rispondente al titolo. La ratio della citata norma, oltre che ribadire quella sottesa all'articolo 77 della Costituzione, mira ad evitare che nei decreti-legge possano confluire interventi che, sulla base di indici intrinseci ed estrinseci, quali l'epigrafe, il preambolo ovvero il contenuto prevalente dell'articolato (come sottolineato della recente sentenza della Corte costituzionale n. 171/2007), non siano intrinsecamente correlati alle ragioni di straordinaria necessità ed urgenza che giustificano l'esercizio del potere di decretazione d'urgenza nelle fattispecie concreta”.
L’art. 17, comma 1,della legge n. 400 del 1988:Regolamenti • 1. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare: a) l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari; b) l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale; c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge; d)l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge.
L’art. 17, comma 2,della legge n. 400 del 1988 • 2. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.
L’art. 17-bis, comma 1,della legge n. 400 del 1988:Testi unici compilativi • 1. Il Governo provvede, mediante testi unici compilativi, a raccogliere le disposizioni aventi forza di legge regolanti materie e settori omogenei, attenendosi ai seguenti criteri: a) puntuale individuazione del testo vigente delle norme; b) ricognizione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive disposizioni; c) coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti in modo da garantire la coerenza logica e sistematica della normativa; d) ricognizione delle disposizioni, non inserite nel testo unico, che restano comunque in vigore.
L’art. 17-bis, comma 2,della legge n. 400 del 1988 • 2. Lo schema di ciascun testo unico è deliberato dal Consiglio dei ministri, valutato il parere che il Consiglio di Stato deve esprimere entro quarantacinque giorni dalla richiesta. Ciascun testo unico è emanato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa ulteriore deliberazione del Consiglio dei ministri.
L’art. 17-bis, comma 3,della legge n. 400 del 1988 • 3. Il Governo può demandare la redazione degli schemi di testi unici ai sensi dell’articolo 14, numero 2°, del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, di cui al regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, al Consiglio di Stato, che ha facoltà di avvalersi di esperti, in discipline non giuridiche, in numero non superiore a cinque, nell’ambito dei propri ordinari stanziamenti di bilancio e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. Sugli schemi redatti dal Consiglio di Stato non è acquisito il parere dello stesso, previsto ai sensi dell’articolo 16, primo comma, numero 3°, del citato testo unico di cui al regio decreto n. 1054 del 1924, dell’articolo 17, comma 25, della legge 15 maggio 1997, n. 127, e del comma 2 del presente articolo.
Statuto del contribuente(Legge n. 212 del 2000) • Art. 1 (Princìpi generali) • Le disposizioni della presente legge, in attuazione degli articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione, costituiscono princìpi generali dell’ordinamento tributario e possono essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi speciali. • L’adozione di norme interpretative in materia tributaria può essere disposta soltanto in casi eccezionali e con legge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica.
Art. 2 (Chiarezza e trasparenza delle disposizioni tributarie) • Le leggi e gli atti aventi forza di legge che contengono disposizioni tributarie devono menzionarne l’oggetto nel titolo; la rubrica delle partizioni interne e dei singoli articoli deve menzionare l’oggetto delle disposizioni ivi contenute. • Le leggi e gli atti aventi forza di legge che non hanno un oggetto tributario non possono contenere disposizioni di carattere tributario, fatte salve quelle strettamente inerenti all’oggetto della legge medesima. • I richiami di altre disposizioni contenuti nei provvedimenti normativi in materia tributaria si fanno indicando anche il contenuto sintetico della disposizione alla quale si intende fare rinvio. • Le disposizioni modificative di leggi tributarie debbono essere introdotte riportando il testo conseguentemente modificato.
Art. 3 (Efficacia temporale delle norme tributarie) • Salvo quanto previsto dall’articolo 1, comma 2, le disposizioni tributarie non hanno effetto retroattivo. Relativamente ai tributi periodici le modifiche introdotte si applicano solo a partire dal periodo d’imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono. • In ogni caso, le disposizioni tributarie non possono prevedere adempimenti a carico dei contribuenti la cui scadenza sia fissata anteriormente al sessantesimo giorno dalla data della loro entrata in vigore o dell’adozione dei provvedimenti di attuazione in esse espressamente previsti. • I termini di prescrizione e di decadenza per gli accertamenti di imposta non possono essere prorogati.
Il rapporto con il Governo: le audizioni • Nel corso delle varie legislature il Comitato ha proceduto all’audizione, ai sensi dell’art. 143, comma 2, del Regolamento, dei Ministri competenti in relazione alle modalità di produzione normativa di origine governativa, con particolare riguardo all’uso della decretazione d’urgenza e degli altri strumenti di normazione primaria o secondaria a disposizione del Governo.
Il rapporto sull’attività svolta • È consuetudine che – al termine del proprio mandato – il Presidente presenti al Comitato un rapporto conclusivo nel quale sono riepilogate le principali linee evolutive e giurisprudenziali seguite nel corso del periodo considerato, nonché le principali attività esterne realizzate nel corso del turno di presidenza.
Le iniziative esterne • Il Comitato, a latere della ordinaria attività consultiva, si è reso promotore – fin dalla sua nascita – di iniziative a carattere interistituzionale. • Tali iniziative hanno finalità di riflessione sui problemi di metodo della legislazione e sulle principali tendenze che si manifestano nella dinamica dei fenomeni decisionali pubblici. • Esse si propongono di gettare le basi per un dialogo su questi temi tra esponenti istituzionali appartenenti ai diversi livelli dell’ordinamento e più impegnati su problemi specifici di funzionamento del nostro sistema istituzionale.
Le pubblicazioni del Comitato Il Rapporto sulla legislazione • Ha assunto un’importanza centrale nell’attività esterna del Comitato la preparazione del rapporto annuale. • Il Rapporto nasce da un’iniziativa di collaborazione tra la Camera e le Assemblee legislative regionali, aperta al concorso di altre istituzioni e dei centri scientifici esterni. • Il Rapporto è lo strumento attraverso il quale vengono individuate le tendenze più recenti della produzione normativa italiana.
Le pubblicazioni del Comitato Gli Appunti del Comitato • La collana “Appunti del Comitato per la legislazione” contiene approfondimenti utili al lavoro del Comitato ed offre una riflessione ad ampio spettro sulla qualità della produzione normativa. • Ogni fascicolo è composto da due parti: la prima dà conto, in forma sintetica, della produzione normativa realizzata nel corso della legislatura; la seconda consiste in un focus volto ad approfondire di volta in volta specifiche tematiche.
Il sito Internet • I contenuti delle pagine dedicate al Comitato nel sito della Camera sono oggetto di costante aggiornamento. • Sul sito sono disponibili l’ordine del giorno, i resoconti sommari delle sedute, i resoconti stenografici delle audizioni, i testi integrali dei Rapporti sulla legislazione, i rapporti sull’attività svolta dal Comitato, i materiali di documentazione e gli Appunti del Comitato.
Le riunioni interistituzionali • Il Comitato è promotore di riunioni interistituzionali sui metodi della legislazione o finalizzate alla elaborazione e quindi alla presentazione del Rapporto annuale sulla legislazione. • Il Comitato promuove anche attività seminariali ed incontri, nel perseguimento della propria finalità istituzionale di affermare i valori della qualità legislativa.
