政府会计改革

1. 政府会计改革 上海国家会计学院 郭永清博士

2. 今天的议题 • 政府会计改革的思路 • 行政单位内部控制建设 • 政府会计体系及改革 • 预算编制管理改革 • 预算执行管理改革 • 政府财务与会计改革

3. 会计是社会主义市场经济的奠基 • 会计信息是社会财富分配的基础 • 会计信息与财富分配 • 国家、集体、个人三者间利益关系的调整，会计是基础 • 离开了会计，一切经济体制改革都会变成一句空话 • 经济改革的历史，简单地看就是围绕企业利润如何分配的历史 • 离开了会计，整个社会经济制度就会失去赖以存在的基础 • 如公司注册、公司日常经营、监管、利益分配等 • 会计信息是社会资源配置的重要依据 • 市场经济与计划经济体制最大的分别是什么？资源配置 • 由谁来配置？--政府还是民间私人 • 怎样配置？--行政命令还是市场调节 • 无论是谁？也无论以什么方式？有效率的资源配置都需要正确及时的信息.会计一直都是社会资源配置过程中所需要的最主要的信息 • 计划经济体制下的会计信息 • 证券市场的会计信息，如红光实业 会计建设关系到一个国家政权的建设！！

4. 市场经济下会计更加重要 • 会计目标多元化 • 会计信息经济后果性更为突出 • 市场经济逐步转变了调控方法，依法自卫能力与勇气提高。 • 财务报表使用者对会计的责任了解正在增加。 • 由于规模的扩大，业务的复杂化和计算机的运用等原因，会计业务更为复杂。 • 报表使用者对会计师期望值过高，与会计人员实际能力有一差距。 • 会计人员前期对自己的责任过于轻视。 • 有关职业规则尚处在检验阶段，有待进一步完善。

5. 总理题词

6. 会计信息的生成过程 单位业务活动 财务会计环境 契约与单位治理 会计惯例与管制 第三方审计 会计争论的法律制度 财务会计战略 会计政策的选择 会计估计的选择 报告格式的选择 补充披露的选择 财务会计系统 计量并报告经济后果 财务报表

7. 什么是会计？科学或艺术? • 科学论：会计是一种管理活动，会计学就是一门经济管理科学 • 管理活动论（杨纪宛、阎达五） • 信息系统论（葛加澍）

8. 对政府会计的再认识 • 财务会计有先天的局限性 • 货币计价（不能反映非货币信息） • 收付实现制（不能反映资产、负债的真实状况） • 历史成本计价 • 定期披露 • 政府会计对业务活动和财务状况的反映: • 不是照相而是速写

9. 什么是会计？科学或艺术? • 艺术论 • 会计是一种主观艺术，最具艺术性的部分就是会计政策与会计估计 • 会计是化妆师（魔术师） “会计报表在一定程度上就是三点式的“比基尼”，展示给你的仅是那些你不感兴趣的地方，而你感兴趣的地方全被遮了起来”——华尔街日报

10. 世纪星源 • 1995年，世纪星源16658万元银行贷款到期，本来用现金偿还即可。但是世纪星源却玩了一个花招：用一项成本为3061万元的“华乐”大厦部分产权，作价16658万元，抵给银行以充还贷款；同时，世纪星源又用16658万元将这部分大厦产权从银行购回。明明是正常的还贷，但经过世纪星源如此包装，在账面上形成16658万元虚假房地产销售和13597万元的虚假利润。 • 世纪星源1995年报披露净利润为5922万元，若除去此虚增利润，世纪星源1995年实际上亏损7000万元以上。

11. 盈余平滑，是很多公司在实务中的选择

12. 宝钢股份2003年的会计估计变更(1)本公司运输工具的原估计使用年限为6至10年。本年度内，根据对固定资产实际状况的检查，本公司认为除大型运输设备(折旧年限为10年)之外的运输类设备的使用年限应该为5年。从2003年1月1日起本公司改变了上述固定资产的折旧年限及折旧率:变更后 变更前年折旧率9.6%及19.2%9.6%至16%计入本年的折旧费用2,393,526,454.30元487,199,908.93元本公司对会计估计变更的核算采用未来适用法，该项会计估计变更使得本年利润总额减少人民币1,906,326,545.37元。（2）于2003年本公司及附属公司综合考虑了目前钢铁市场的销售环境以及本公司及附属公司的销售政策和应收账款的回收情况，对应收账款项一般坏账准备的计提比例进行了如下调整：账龄坏账准备比例(%)变更后变更前1年以内551至2年30102至3年60203年以上100100本公司及附属公司对会计估计变更的核算采用未来适用法，该项会计估计变更使得本年利润总额减少人民币632,877.63元。

13. 宝钢股份2004年会计估计变更 • 除以下说明外，本会计报表采用与以往年度一致的会计政策和会计估计。 于本年度，根据对固定资产实际状况的检查，本公司认为部分房屋及建筑物和部分机器设备的使用年限应调整为如下表所列示年限。因此，从2004年1月1日起本公司改变了上述固定资产的折旧年限及折旧率： 变更前类别 折旧年限 年折旧率 部分房屋及建筑物(除办公楼) 15-35 2.7-6.4% 部分机器设备 7-18 5.3-13.7% 变更后类别 折旧年限 年折旧率 部分房屋及建筑物(除办公楼) 15-20 4.8-6.4% 部分机器设备 9-15 6.4-10.67% 本公司对会计估计变更的核算采用未来适用法，上述固定资产按变更前的折旧率计算的本年度折旧费用为人民币2,310,048,164.96元，根据变更后的折旧率计算的折旧费用为人民币5,127,605,645.75元，该项会计估计变更使得本年度利润总额减少人民币2,817,557,480.79元。

14. 什么是会计？科学或艺术? • 控制论（马克思） • 会计是“对经济活动的过程的控制与观念的总结”

16. 控制对会计系统的前卫作用 会计制度 预算控制 数据 会计信息处理系统 输入 输出 交易 过程控制 观念总结

17. 交易数据 预算控制 会计准则/会计制度 会计信息处理系统 输入 信息输出 交易事件 信息质量的 4种可能 过程的控制 观念的总结 ＋ ＋ ＋ ＋ － － － ＋ － － － － 会计控制概念

18. 会计信息质量的四种可能组合 • （一）“＋，＋，＋”，即交易及数据资料为真，会计处理符合会计原则和准则，产出的会计信息可信； • （二）“＋，－，－”，即交易及数据资料为真，会计处理不符合会计原则和准则，产出的会计信息不可信；（世界通信的案例） • （三）“－，＋，－”，即交易及数据资料为不真，会计处理符合会计原则和准则，产出的会计信息不可信；（黎明股份的案例） • （四）“－，－，－”，即交易及数据资料为不真，会计处理不符合会计原则和准则，产出的会计信息不可信。

19. 如何提高会计信息质量 • 加强对“过程的控制” • 单位治理、内部控制、预算管理 • 提高会计准则的质量 • 国际准则的考虑

20. 今天的议题 • 政府会计改革的思路 • 行政单位内部控制建设 • 政府会计体系及改革 • 预算编制管理改革 • 预算执行管理改革 • 政府财务与会计改革

21. 引 子 内部控制：一个时髦的话题 • 行为在内部，但影响在社会（高度定位） • 内部控制，是规范内部所有人员的制度 • 内部控制，但推动力往往来自外部 • 无法学习成功单位的成功，但是可以总结失败单位的教训（什么是不该做，什么是应当做的。少犯错误就是成功）

22. 内部控制定义： 为实现经营效率和效果、财务报告可信性以及对相关法令的遵循等组织目标而提供合理保证的过程。内部控制的实施者为企业董事会、经理层及其他员工。 • 行政事业单位的重点：对相关法令的遵循，。行政事业单位大部分是政府财政资金供给单位,建立良好的内部控制制度有助于提高财政资金使用效益。

23. 内部控制为谁而设？ • 内部控制不是由某个人或哪个层级的人提出来，专门针对某一个或某一群特定层级 的人的制度。 • 它是为整个单位设计的系统，不专门针对具体的哪一层级或哪一群人，而是针对在该单位环境下的所有人。没有人能脱离该系统而自由运作。

24. 定义的关键要素 1）内部控制是一个动态过程，2个证明： • 实现目标的手段：与目标共存的动态行为； • 渗透在组织基础机构，是基础的组成部分：伴随业务活动的动态行为。 2）内部控制是全体人员的作用行为 管理软件与控制： • 管理软件系统能够强化企业控制，但不能克服超越系统的权力舞弊； • 如果安然拥有最尖端的企业运作管理工具，你认为他们会作出不同决策吗？ 3）内部控制提供合理保证而非绝对保证 4）内部控制的目标就是实现组织目标

25. 谁对内部控制承担责任？ 内部审计的责任： 定期检查评估组织内部控制的有效并提出改进建议，但对内部控制的建立和维护不承担主要责任。 上级和纪检部门的责任: • 上级:确认下级领导人员是否履行其建立和维护内部控制的责任 • 纪检部门:警惕领导人员凌驾控制之上或财务欺诈行为,并采取适当措施制止. 其他员工的责任： 对任何与不遵循控制规定或非法行为相关的问题，有责任按组织层次向上报告。 领导的责任: • 一把手:负责建立有效的内部控制,在整个组织内倡导控制意识; • 总会计师:核心作用,设计,推行和监管组织的财务信息报告行为 • 部门负责人:确保其分管活动的accountable1

26. 内部控制5要素： 控制环境 风险评估 信息与交流 控制行为 监督 企业目标 实施者 控制过程 经 营 效 率 经 营 效 果 内部控制 领导 控制环境 会计报告可信性 风险评估 部门负责人 信息与交流 控制行为 遵循法律法规 一般员工 监督

27. 内部控制5要素之一：控制环境 1. 概念 控制环境是组织的基调，主导或左右着组织成员的控制理念。是其他内部控制要素的基础，决定着控制的边界和结果。 2. 控制环境7要素 管理层 哲学理念 行事作风 正直与道德 价值观 员工 素质要求 董事会 审计委员会 责任 权力分配 人力资源 政策 组织结构

28. 内部控制5要素之二：风险评估 • 概念：与财务报表是否公允表述相关之风险 确认、风险分析、风险控制。 • 权力搜索：一是对各单位各岗位所行使的权力进行梳理，掌握行使权力的种类，增强对权力制约的针对性和有效性；二是对权力行使流程进行描述，掌握权力运行的关键环节，达到明确岗位职责和强化责任的目的；三是对相关制度流程进行修订和完善，健全权力运行监督制约机制，促进权力规范运行；四是推进政务公开，深化行政审批制度改革，增强制度规范执行意识，提高权力运行的质量与水平。

29. 内部控制5要素之三：信息系统与交流3-1 有效会计信息系统的特征 概念：信息系统是与财务报告目标相关之系统，用以保持相关资产和负债的会计责任。 • 有效会计系统的特征： • 存在与发生认定 • 完整认定 • 权利与义务认定 • 计价与分配认定 • 充分披露 • 交易线索

30. 概念： 交流是与财务报告相关之内部控制中，每个人应清晰说明个人在此过程中的作用和责任。 交流的特点： 文件化 数据化 制度化 流程化 交流的基本要素： 组织方针手册 企业内部会计制度、会计政策 业务及会计处理流程 例外报告 例外事项的跟踪报告 备忘录 计算机信息系统 内部控制5要素之三：信息系统与交流3-2交流

31. 内部控制5要素之四：控制行为 • 概念：确保管理指令付诸实施的政策和程序，属于组织的基础行为。 • 控制行为5要素： 职责分割 适当授权 独立稽核 控制行为 文件记录 接触控制

32. 内部控制5要素之五：监督 • 概念：对内部控制运行质量的评估，包括对控制措施之设计及运行的定期评估及改正措施。 • 监督方式： • 主管的日常监督和部门的日常监督。日常监督：部门的自我评估：1.评估内部控制的强弱；2.测试控制的强度； • 内部审计 • 纪检部门

33. 内 部 控 制 五 要 素 ： COSO 内 控 模 型 监 控 控 制 活 动 信息与沟通 风 险 评 估 控 制 环 境 • 为防范风险所采取的措施和行动。控制活动包括：组织机构、政策、标准、流程的建立，授权、批准，复核经营业绩，保护资产，职责分离 • 控制活动能够抵偿风险 监督和评估内部控制系统设计合理性和运行有效性。 风险是一种潜在的问题或损失。风险评估： 确定什么地方可能出错，会有什么影响？ • 构成一个企业的氛围，是其他内部控制要素的基础 内部控制的 神经系统

34. 战 略 经 营 报 告 遵 循 内 部 环 境 子 公 司 目 标 设 定 业 务 单 位 分 支 机 构 事 件 识 别 企业整体层次 风 险 评 估 风 险 应 对 控 制 活 动 信息与沟通 监 控 从“内部控制”到“风险管理” 告 营 循 遵 报 经 作 业 活 动 2 作 业 活 动 1 控 制 环 境 风 险 评 估 控 制 活 动 信息与沟通 监督

35. 构建一个完整的内部控制制度 • 借鉴企业内部控制制度 • 设计行政事业单位内部控制制度

36. 设计行政事业单位内部控制制度 内部控制设计的原则 • 1.合法性原则 • 单位在制定内部控制制度时，必须遵循国家有关法律、法规，如《中华人民共和国会计法》等。 • 2.全面性原则 • 即单位的内部控制系统是否规范了各项经济活动，覆盖了对人、财、物的全方位管理。 • 3.及时性原则 • 内部控制制度的设计、制定应随着单位经营管理战略、方针、理念等内部环境的变化和国家法律法规、政策制度等外部环境的改变进行相应的修改或完善。 • 4.适用性原则 • 每一个单位制定何种内部控制制度以及各项内部控制制度包含哪些内容，主要取决于单位业务特点和管理要求，包括组织机构的设置和单位内部采取的相互协调的方针、措施等。

37. 设计行政事业单位内部控制制度 内部控制设计的原则 • 5.可行性原则 • 单位在设计内部控制制度时，对经济业务的处理程序要有明确规定，要简便易行，便于实际操作和运行。 • 6.有效性原则 • 单位在设计内部控制制度时，应定期检查其执行情况，对发现的薄弱环节及时进行改进，对出现的问题及时进行处理，保证内部控制落到实处、发挥实效。 • 7.成本效益原则 • 单位要力争以最小的控制成本取得最大的控制效果。因此，在实行内部控制花费的成本和由此产生的经济效益之间要保持适当的比例。

38. 内部控制设计程序 内部控制制度的设计程序 • 1.对单位内部结构和外部环境进行深入细致的调查。重点是对单位的经营性质、经营规模、经营方式、组织体系、机构设置、人员、资金、物资、设备、技术信息沟通情况和经营管理状况，以及单位所处的外部政治、经济、法律环境等进行调查。 • 2.按照系统理论和方法的要求划分单位内部结构。通常包括： • (1)行政领导体系。包括行政领导的设置、各个职能部门和分支机构设置等。 • (2)构成要素体系。包括人、财、物资、设备、技术、信息沟通的所属系统。 • (3)经营体系。包括采购、生产、销售、储存、运输等系统。 • (4)管理体系。包括会计、统计、审计、电子信息和网络监控等系统。 • 3.确定所属系统活动过程中的关键环节。根据划分的各个所属控制系统，确定系统运行过程中的关键环节和风险控制点，同时制定每一个关键环节控制要点的有效方法和操作规范。 • 4.形成内部控制制度的文本规定。即把内部控制的各项原则贯彻到各个有关控制系统的程序、方法和规范中，用文字、流程图等形式分别在有关的内部控制制度中予以说明。

39. 内部控制设计基本要求 • 内部控制制度设计的基本要求 • 1.以预防为主、查处为辅 • 预防控制为主要求明确规定业务活动的规则和程序，制定相应的规章制度，保证业务活动有条不紊地进行，尽量避免错误、舞弊等现象。查处为辅要求，在坚持预防为主的前提下采取内部稽核、内部审计等方式，加大对不法行为或无效率行为的查处力度，多方面、多渠道堵塞漏洞。 • 2.注重选择关键控制点 • 内部控制的重点是防范风险，避免和减少差错和舞弊、效率低下、违法乱纪行为的发生。关键控制点的选择应考虑的因素：哪一个控制点能够最好地衡量业绩；哪一个控制点能够反映重要的偏差；哪一个控制点能够以最小的代价纠正偏差；哪一个控制点最为有效。 • 3.注重相互牵制 • 在横向关系上，一项业务至少要经过彼此独立的两个或两个以上部门或人员，以使该部门或人员的工作能够接受其他部门或人员的检查和制约。在纵向关系上，一项业务至少也要经过互不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，以使上下级相互监督。 • 4.设立补救措施 • 有效的内部控制制度应该能够防止意外事件或不良后果的产生，具有及时发现和揭示出已经产生的差错、舞弊和其他不规范行为的能力，确保及时采取适当的纠正措施。

40. 内部控制制度基本结构 流程控制 内部审计监督 人力资源管理 质量控制 会 计 信 息 系 统 控 制 预 算 控 制 制 度 营销管理 研究开发管理 生产管理 存货物流控制 采购加工管理 IT系统管理 授权制度（组织结构设计）

41. 模块一，授权控制制度 渗透性制度，与所有制度有关，是企业内部管理控制系统的基础。其功能为权力和责任的分配及权力平衡的制度安排。 权责清晰，权力平衡 现 代 企 业 内 部 控 制 实务 3-1内部控制系统的6模块 权力重组？ 固守权力垄断？

42. 授权制度 授权的性质：权力重组 ₶权力平衡的制度安排 ₶风险分解的量化表现 •对个人理性能力限度的补偿 ₶权力的前提是责任

43. 制度授权而非个人分权 • 授权的涵义 ₶有限授权 ₶责任前提 • 授权的要素 • 授权批准的范围; • 授权批准的层次, 即根据收入业务活动的地域性、费种、重要性和金额大小确定不同的授权批准层次, 从而保证各级管理层面有权亦有责; • 授权批准的责任, 即明确被授权者在履行权力时应对哪些问题负责, 避免授权责任不清; • 授权批准的程序, 即规范每类业务审批程序, 以便按程序审批, 避免越权审批和违规审批 • 授权执行的3种操作形式： • 递增审批 • 功能审批 • 混合审批

44. 分权逐级审批 • 每一层级的批准均以下级的批准为前提，若缺失下级的任一层次批准，上级的任一层次不得签署，予以退回； • 上级的批准必须在下级批准的意见一致的基础上才可签署自己的意见，即不同意见应在本层次及以下范围内解决，不得随意上交矛盾，否则，就可能演绎为变相越级； • 批准的不同意见必须书面化，必须说明充分理由，不同意见是功能和责任的反映，不是权力的滥用； • 当不同意见在可得信息条件下仍无法取得一致时，由上一级根据各方的证据裁定，裁定者对裁定结果承担全部责任，不同意见的各方视同保留意见者，这一程序也遵循逐级上行原则。 • 对大项目、大金额的业务，可按少数服从多数或是最高领导决定性一票方式裁定，参与者均有保留意见的权利和自由。决策结果反映的是权力的运用；执行结果则是对权力运用承担责任的评判。当执行结果表明可行，持反对意见者扣分，如此类情况重复三次，该权力者推出领导位置，因为不符合作为领导应具备的基本条件：有判断能力；敢于承担责任。当执行结果表明不可行，持赞成意见者亦扣分，若此类情况重复三次，该权力者推出领导位置，因为承担责任的勇气可嘉，但缺乏必要的判断能力，对企业的危害更大。

45. 模块二，预算控制制度 控制制度的核心，与所有制度和行为有关，是业务活动控制的起点。其功能为，在第一时点控制全部业务活动的开展与资源的投入。 预算需要注意的问题： 1、预算与预算外 2、全过程预算管理 预算内资源  必须投入资源 预算申请必须经批准 预算申请必须附支持文件并经认证 对重要项目进行时实时背景审核 参与谈判 现 代 企 业 内 部 控 制 实务 3-1内部控制系统的6模块

46. 与保护财产安全之会计责任 及会计记录可靠性有关的组织、 计划、程序、方法。是所有 业务活动之价值结果的终点。 设计完善的会计制度至少应包括如下因素： 严格分工授权 规范的会计政策和会计处理程序 严格的核准制度 独立稽核 帐户体系 凭证帐簿制度 与会计信息处理及控制相关的制度包括： 现金及银行存款控制 成本费用控制 债权债务管理 存货管理 固定资产管理 计算机处理系统控制 会计档案管理 会计工作交接 部门职责及岗位责任说明书 现 代 企 业 内 部 控 制 实务 内部控制系统的6模块模块三，会计信息系统

47. 模块四，流程控制 流程控制是组织的控制思想、控制程序和业务活动三位一体的集成。 以流程形式将全部业务活动装入分工牵制的制度化组织过程，确保企业的控制思想和控制程序落实到全部具体的业务过程。 核心要件：流程设计；流程环节的权限分割 模块五，业务循环控制 内部控制的对象，内部控制的动态表现形式 内部控制制度结构的前4个要素均以各交易循环的各项交易或业务行为为落实对象： 构成各交易控制制度的要素（如授权，批准，流程）； 制约交易活动（预算控制）； 规范交易活动（会计管理）。 业务循环控制制度的功能，是为实现企业资源运用最优化的目标提供制度保证。 现 代 企 业 内 部 控 制 实务 内部控制系统的6模块

48. 现 代 企 业 内 部 控 制 实务 内部控制系统的6模块 模块六，内部审计 • 内部控制制度的组成部分，对全部控制制度的设计和执行过程以及执行结果进行监督检查。 • 完整意义的内部审计制度应包括： • 内部审计的独立性 • 提出增强内部控制效用的建议； • 强调对制度本身及对制度遵循情况的评价； • 强调对企业资源综合运用的效率、效果和效益的评价 • 检查、评价企业既定经营目标和方针的执行情况

49. 业务循环控制 • 组织控制 • 人员控制 • 财物控制 • 财务：预算控制/会计控制（经费控制）/内部审计 • 实物：采购、保管、盘点

50. 组织控制 1. 组织控制原理 • 利用工作分工，形成一些职能上的互相牵制。 • 通过对业务流程的分割，使同一业务由不同部门进行操作、稽核，监督，从而减少可能出现的差错。 2. 组织控制的内容 • 对不相容职务予以分离 • 明确岗位责任制 • 制定清晰的作业流程图