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INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA A LA GESTIÓN DE BIENES Y SERVICIOS DE LA UAE CRA - 2018

INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA A LA GESTIÓN DE BIENES Y SERVICIOS DE LA UAE CRA - 2018 31 DE ENERO DE 2019. OBJETIVO

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INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA A LA GESTIÓN DE BIENES Y SERVICIOS DE LA UAE CRA - 2018

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  1. INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA A LA GESTIÓN DE BIENES Y SERVICIOS DE LA UAE CRA - 2018 31 DE ENERO DE 2019

  2. OBJETIVO En desarrollo del Objetivo estratégico quinquenal 2016-2020 "Fortalecer la gestión institucional para enfrentar los retos del sector", y el Proyecto estratégico "Optimizar la gestión administrativa para apoyar de manera eficiente el logro de las metas institucionales“,se verificó el cumplimiento de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios dentro de la gestión contractual de la UAE-CRA. ALCANCE La presente auditoría se realizó a las carpetas físicas que contienen los contratos y la información relacionada con el proceso de selección que reposa en la página del SECOP, para el periodo comprendido entre el 1º de enero al 30 de Septiembre de 2018.

  3. CRITERIOS 1.- Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. 2.- Ley 590 de 2000 "Por la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresa". 3.- Ley 789 de 2002 “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”. 4.- Ley 816 de 2003 "Por medio de la cual se apoya a la industria nacional a través de la contratación pública". 5.- Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”. 6.- Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

  4. CRITERIOS 7. Decreto Ley 0019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. 8. Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional“. 9. Decreto 2412 de 2015 “Por el cual se modifican los artículos 2 y 3 del Decreto 2883 de 2007.” 10. Decreto 4170 de 2011 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, se determinan sus objetivos y estructura”. 11. Resolución UAE CRA 844 de 2016 “Por la cual se deroga la Resolución UAE CRA 079 de 2016 y se establecen los lineamientos en materia contractual y de nombramiento y remoción de personal, al interior de la Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación de Agua Potable- UAE CRA, acorde con lo dispuesto por el Decreto 2412 DE 2015”. 12. Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 y versión 4.

  5. SELECCIÓN DE LA MUESTRA UNIVERSO: 108 CONTRATOS Valor total: $3.685.786.726 Muestra por # de contratos 24%, para un total de 26 contratos Muestra por valor 33% equivalente a $1.224.958.722 CONTRATOS AUDITADOS -Contrato N° 01 de 2018 -Contrato N° 02 de 2018 -Contrato N° 14 de 2018 -Contrato N° 15 de 2018 -Contrato N° 18 de 2018 -Contrato N° 19 de 2018 -Contrato N° 30 de 2018 -Contrato N° 35 de 2018 -Contrato N° 40 de 2018 -Contrato N° 41 de 2018 -Contrato N° 42 de 2018 -Contrato N° 45 de 2018 -Contrato N° 47 de 2018 -Contrato N° 63 de 2018 -Contrato N° 65 de 2018 -Contrato N° 70 de 2018 -Contrato N° 71 de 2018 -Contrato N° 72 de 2018 -Contrato N° 74 de 2018 -Contrato N° 80 de 2018 -Contrato N° 83 de 2018 -Contrato N° 91 de 2018 -Contrato N° 95 de 2018 -Contrato N° 99 de 2018 -Contrato N° 104 de 2018 -Contrato N° 105 de 2018

  6. FORTALEZAS • En los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, fueron requeridos los exámenes pre ocupacionales de conformidad a la normatividad vigente. • Los procesos contratados se encuentran publicados en el plan de adquisiciones de la página del SECOP. • Las carpetas de los procesos de contratación se encuentran debidamente foliadas. • Del seguimiento realizado a las observaciones a la auditoría vigencia 2016, se atendieron las siguientes observaciones: • En el Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 de fecha 8 de septiembre de 2017, le fue retirada la obligación a los supervisores de remitir los documentos en original a tesorería, para lo cual se enviaría la totalidad de los documentos al Grupo Contratos con el fin de que reposen en el expediente contractual.

  7. FORTALEZAS • En el Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 de fecha 8/9/2017, se modificó la obligación del supervisor y la del contratista de entregar conjuntamente los informes, quedando esta así “OBLIGACIONES DEL SUPERVISOR. Numeral 6. Presentar los informes periódicos detallados del seguimiento y verificación realizados, donde se dé cuenta de las novedades, avances y recomendaciones dadas, a fin de realizar el pago al proveedor o contratista.” “Para el pago que deba efectuarse a los contratistas se observará el siguiente procedimiento: 1. El contratista elaborará el informe de actividades (en original y copia), anexando la factura según sea el caso del régimen tributario, el pago del respectivo período de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones, así como los parafiscales si a ello hubiere lugar.” • Se eliminó el requerimiento de solicitar cuenta de cobro del manual de contratación Versión 3 de la UAE-CRA mediante Comité de Desarrollo Administrativo N° 10 del 8/9/2017.

  8. OBSERVACIONES DE LA AUDITORÍA

  9. OBSERVACIONES DE LA AUDITORÍA

  10. OBSERVACIONES DE LA AUDITORÍA

  11. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA EN PROCESOS CONTRACTUALES SE ESTABLECIÓ CUENTA DE COBRO PESE A SU SUPRESIÓN EN LA LEY 962/05 Y EN EL MANUAL DE CONTRATACIÓN El 27% (7 de 26) de los procesos contractuales revisados, tienen establecido en sus estudios previos la forma de pago “Cuenta de cobro, si así lo estima la contratista”, la cual difiere de lo ordenado en la Ley 962 del 2005 en su artículo 18 que señala: “Supresión de las cuentas de cobro. (…) Para el pago de las obligaciones contractuales contraídas por las entidades públicas, o las privadas que cumplan funciones públicas o administren recursos públicos, no se requerirá de la presentación de cuentas de cobro por parte del contratista (…)”, (ver anexo 1). Si bien disminuyó el porcentaje de la presente observación frente a las auditorías previas, aún se contempla en algunos procesos de contratación de la entidad, por lo que es necesario eliminar las cuentas de cobro como forma de pago a los contratistas, teniendo en cuenta que el mismo fue eliminado por la citada ley y en el Manual de Contratación en sus versiones 3 y 4, de conformidad a la recomendación emitida por esta Unidad en las vigencias 2016 y 2017.

  12. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA EN PROCESOS CONTRACTUALES SE ESTABLECIÓ CUENTA DE COBRO PESE A SU SUPRESIÓN EN LA LEY 962/05 Y EN EL MANUAL DE CONTRATACIÓN COMENTARIOS DE LA SUBDIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA: “Cómo (SIC) bien lo manifiesta la Oficina de Control Interno, en los contratos se estipula en la forma de pago “Cuenta de cobro, si así lo estima la contratista”, por lo tanto no se está requiriedo (SIC) la presentación de la misma y por ende no se está contraviniendo lo establecido en la citada norma, es potestaivo (SIC) del contratista si la radica o no”. COMENTARIOS DE LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO: Esta Unidad manifiesta que si bien la redacción del texto no conlleva una condición sine quanonimplícita para el contratista, hay que tener en cuenta que la ley 962 de 2005 lo suprimió y no tendría la entidad razón alguna para seguir incluyéndolo dentro de la forma de pago y menos aún dejar al arbitrio del contratista, el cumplimiento de un requisito que ya no existe en la ley ni en el Manual de Contratación de la entidad.

  13. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA LAS CONDICIONES SEÑALADAS EN LOS ESTUDIOS PREVIOS DIFIEREN DE LAS PLASMADAS EN EL CONTRATO • En el 8% (2 de 26) de los procesos auditados, se evidenció que los requisitos exigidos en los estudios previos difieren de los plasmados en los contratos. El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el particular en las siguientes sentencias: • Consejo de Estado Sección Tercera Subsección C- del 24/7/18 - Acción de Nulidad y restablecimiento del derecho (25642) que señala “(…) Es por esto que, por la naturaleza misma del objeto a contratar, los criterios de selección varían en cada proceso y dependen de una adecuada etapa de planeación que debe efectuar la entidad para adelantar el proceso de licitación pública o concurso de méritos, es decir, de la realización de unos apropiados estudios previos que aseguren la consagración de unos criterios de selección que le posibiliten a la entidad la certeza de que la propuesta a escoger garantizará el desarrollo del objeto contractual materia de la adjudicación en el proceso de selección (Cfr. artículos 24 numeral 5, apartes b y c; 25 numeral 3 y ss.; y 26 numerales 1 y 3, entre otros, de la Ley 80 de 1993)”,negrillas fuera de texto;

  14. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA LAS CONDICIONES SEÑALADAS EN LOS ESTUDIOS PREVIOS DIFIEREN DE LAS PLASMADAS EN EL CONTRATO • Consejo de Estado Sección Tercera Subsección C- (27315) del 24/4/13, Aplicación del principio de Planeación “(…) “La planeación se vincula estrechamente con el principio de legalidad, sobre todo en el procedimiento previo a la formación del contrato (…) (…) los contratos estatales deben estar debidamente planeados para que el objeto contractual se pueda realizar y finalmente se pueda satisfacer el interés público que envuelve la prestación de los servicios públicos (…)”, negrillas fuera de texto; “(…) En este sentido, observamos en la ley de contratación parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercado, jurídicos, de elaboración de pliegos y términos de referencia que deben observarse previamente por las autoridades para cumplir con el principio de la planeación contractual. Se trata de exigencias que deben materializarse con la debida antelación a la apertura de los procesos de escogencia de contratistas (…)” cita textual del autor “J.O SANTOFIMIO GAMBOA Aspectos relevantes de la reciente reforma a la Ley 80 de 1993 y su impacto en los principios rectores de la contratación pública. En Contratación estatal. Estudios sobre la reforma contractual. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 42-43”.

  15. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA LAS CONDICIONES SEÑALADAS EN LOS ESTUDIOS PREVIOS DIFIEREN DE LAS PLASMADAS EN EL CONTRATO Así mismo, el Decreto 1082 de 2015 señala en su Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, (…) y el contrato. (…)”negrillas fuera de texto. De igual forma, Colombia Compra Eficiente en su parte precontractual hace énfasis en que:“(…) Las entidades públicas, en virtud del principio de planeación, están obligadas a la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar entre muchos otros aspectos relevantes”, negrillas fuera de texto. Por lo anterior, es necesario que en los estudios previos de los contratos de prestación de servicios, se realice una adecuada planeación a fin de que no originen contradicción alguna al momento de desarrollar el contrato, en la medida que la entidad no debe alterar las condiciones inicialmente definidas en los estudios previos y cambiarlas en el contrato sin sustento jurídico alguno y menos aún cuando estos hacen parte integral de los contratos, (ver anexo 2). Esta observación fue realizada por esta Unidad en los informes de auditoría de las vigencias 2016 y 2017.

  16. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA LOS PROCESOS FUERON PUBLICADOS EN LA PÁGINA DEL SECOP II DE MANERA EXTEMPORÁNEA El 46% (12 de 26) de los procesos de contratación auditados, se encuentran publicados en la página del SECOP II de manera extemporánea, desatendiendo los términos establecidos en Decreto 1082 de 2015 en su artículo 2.2.1.1.1.7.1. que señala: ”Publicidad en el SECOP. La Entidad Estatal está obligada a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. (…)”. Negrillas fuera de texto, (ver anexo 3). Por lo anterior y en atención a la normatividad citada, es necesario publicar en la página del SECOP II, los documentos que hacen parte del proceso contractual dentro de los 3 días siguientes a su expedición.

  17. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA LOS PROCESOS FUERON PUBLICADOS EN LA PÁGINA DEL SECOP II DE MANERA EXTEMPORÁNEA COMENTARIOS DE LA SUBDIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA: “Respecto de ésta observación, se aclara que es un asunto ajeno a la Entidad debido a que el SECOP II ha presentado inconsistencias operativas que no son del resorte de la Comisión y han afectado los procesos de publicación (SIC)”. COMENTARIOS DE LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO: El Decreto 1082 de 2015 en su artículo 2.2.1.1.1.7.1. señala un término para publicar los documentos que hacen parte del proceso. Sin embargo y teniendo en cuenta lo manifestado por la Subdirección Administrativa y Financiera de los problemas técnicos que presenta la página del SECOP II, es necesario dejar evidencia de los mismos al momento de su publicación; lo anterior con el fin de contar con un respaldo probatorio ante la obligatoriedad de dar cumplimiento a la citada normatividad.

  18. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA INFORMES DE ACTIVIDADES SUSCRITOS POR LOS SUPERVISORES Y POR LOS CONTRATISTAS En el 27% (7 de 26) de los procesos contractuales revisados, se evidenció que los informes de actividades se encuentra suscritos tanto por el contratista como por el supervisor del contrato, pese a lo ordenado por el Manual de Contratación versión 3 de fecha 8/9/17, que señala: “Supervisión o interventoría. (…) a. El supervisor (previa presentación del informe de actividades del contratista, (…) elaborará el Informe de seguimiento técnico, (…) del contrato (…)”; Procedimiento para el Pago a Contratistas: (…) 1.-. El contratista elaborará el informe de actividades. 2.-. El supervisor del contrato previa revisión del informe de actividades y del pago del respectivo período de los aportes al Sistema de Seguridad Social (…), emitirá el certificado de cumplimiento (…).” negrillas fuera de texto, (ver anexo 4). Por lo anterior, es necesario que se observe el Manual de Contratación de la UAE CRA, en el que se indica que los informes de actividades únicamente sean suscritos por los contratistas y no por los supervisores, para lo cual es conveniente adecuar el formato GBS-FOR30 “Informe de seguimiento Técnico Administrativo y Financiero Supervisión e Interventoría”, a lo exigido en el Manual de Contratación de la UAE CRA. Cabe resaltar que esta recomendación se realizó en las auditorías de las vigencias 2016 y 2017.

  19. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA ERRORES DE FORMA EN LOS DOCUMENTOS QUE COMPONEN EL PROCESO CONTRACTUAL En el 27% (7 de 26) de los documentos que hacen parte del proceso contractual, se evidenciaron errores de forma consignados en los informes de actividades y aprobación de pólizas, los cuales se encuentran relacionados con la denominación de código y grado de los funcionarios competentes; en las fechas de aprobación de las pólizas, así como en las fechas de expedición de los registros presupuestales, (ver anexo 5). Por lo anterior, se recomienda a los supervisores de los contratos hacer una revisión cuidadosa de los informes de actividades entregadas por los contratistas y las aprobaciones de pólizas que efectúa el área de contratos, a fin de registrar información fidedigna en los documentos que conforman el expediente y que son la base para la toma de decisiones de la gestión contractual de la entidad.

  20. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA VIABILIDAD DEL SUPERVISOR A LAS MODIFICACIONES DEL CONTRATO SIN JUSTIFICAR SU PARALIZACIÓN O AFECTACIÓN GRAVE En el 100% (2 de 2) de las modificaciones contractuales verificadas en la muestra, se evidenció que en las justificaciones técnicas emitidas por los supervisores de los contratos, no describieron las circunstancias que originaron una posible paralización o afectación grave del contrato, como así lo ordena la ley 80 de 1993 en su artículo 14, que señala: “DE LOS MEDIOS QUE PUEDEN UTILIZAR LAS ENTIDADES ESTATALES PARA EL CUMPLIMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL. (…) En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, podrán, (…) introducir modificaciones a lo contratado (…)”.Negrillas fuera de texto, (ver anexo 6). Por su parte, el Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 de fecha 8 de septiembre de 2017 establece lo siguiente: “MODIFICACIONES, PRÓRROGAS, ADICIONES (…). “PROCEDENCIA: Con el fin de evitar la paralización o la afectación grave del servicio público, la CRA podrá (…), introducir modificaciones, prórrogas, adiciones (…)”. Negrillas fuera de texto.

  21. OBSERVACIÓN DE LA AUDITORÍA VIABILIDAD DEL SUPERVISOR A LAS MODIFICACIONES DEL CONTRATO SIN JUSTIFICAR SU PARALIZACIÓN O AFECTACIÓN GRAVE Igualmente, la Sentencia C-300 del 25/4/12, emitida por la Corte Constitucional, que señala: “(…) 2.6.4 Ahora bien, como se indicó en ese concepto, el que la mutabilidad de los contratos estatales sea posible no significa que pueda llevarse a cabo por la mera voluntad de las partes o de la entidad contratante; por el contrario, la modificación del contrato debe ser excepcional en virtud de los principios de planeación y seguridad jurídica. Por ello la Corte concuerda con la Sala de Consulta y Servicio Civil en que la modificación debe obedecer a una causa real y cierta autorizada en la ley, sustentada y probada, y acorde con los fines estatales a los que sirve la contratación estatal”. Negrillas fuera de texto. Por lo anterior, es necesario observar la ley 80 de 1993 y el Manual de Contratación de la Entidad en los que se indica palmariamente que las modificaciones introducidas en los contratos, deben obedecer estrictamente a circunstancias que originen una posible paralización o afectación grave del contrato, la cual debe estar justificada y probada, en virtud de los principios de planeación y seguridad jurídica y de asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación del servicio.

  22. OPORTUNIDAD DE MEJORA MANUAL DE CONTRATACIÓN DE LA UAE CRA En el Manual de Contratación de la UAE CRA versiones 3 y 4 se evidenció que la supervisión del contrato podría ser delegada tanto por el ordenador del gasto como por quien tenga la competencia de acuerdo a los estudios previos así: Manual de Contratación de la UAE CRA versión 3 señala lo siguiente: “Supervisión o interventoría. Obligaciones Numeral 28. En el evento en que haya ausencias o cambio temporales o definitivos de los interventores o supervisores, será el Ordenador del Gasto correspondiente, el responsable de realizar el cambio será quien tenga la competencia para el efecto de acuerdo a lo previsto en los estudios previos”. Negrillas fuera de texto. Sin embargo, la redacción del citado numeral no permite evidenciar con exactitud además del ordenador del gasto quién es el otro funcionario que ostentaría dicha competencia para delegar la supervisión del contrato en el evento de posibles ausencias temporales o definitivas, razón por la cual esta Unidad recomienda revisar la redacción del texto y si es del caso ajustarlo.

  23. OPORTUNIDAD DE MEJORA LA CERTIFICACIÓN DE INEXISTENCIA DE PERSONAL TIENE FECHA POSTERIOR A LOS ESTUDIOS PREVIOS Las certificaciones de inexistencia de personal suficiente, para llevar a cabo el proceso de contratación de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, tienen fecha posterior a la emisión de los estudios previos, pese a que lo primero que la entidad debe certificar es la inexistencia de personal en la planta que pueda desarrollar la actividad o servicio que se requiere contratar. Por lo anterior, se recomienda emitir las certificaciones de inexistencia de personal suficiente con antelación o de consuno con los estudios previos, en aras de dar cabal cumplimiento al requisito indicado por el Decreto 2209 de 1998 artículo 1.

  24. OPORTUNIDAD DE MEJORA RADICACIÓN DE DOCUMENTOS QUE HACEN PARTE DEL PROCESO CONTRACTUAL EN EL SISTEMA DE GESTIÓN DOCUMENTAL ORFEO Esta Unidad recomienda radicar en el sistema de Gestión Documental ORFEO, las aprobaciones de las garantías únicas de cumplimiento, las prórrogas y las adiciones de los contratos que suscriba la entidad; lo anterior, con el fin de conservar la trazabilidad de las actuaciones contractuales al interior de la entidad.

  25. OPORTUNIDAD DE MEJORA RIESGOS DE GESTIÓN DEL PROCESO DE ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS Dentro del riesgo “Que se presente una inadecuada supervisión de los contratos en sus condiciones técnicas, jurídicas, administrativas, económicas, financieras y contables” se tiene como control de mitigación “Capacitaciones en supervisión de contratos, Revisión aleatoria de los informes de supervisión”. En opinión de esta unidad se debe incluir adicionalmente como control de mitigación, el nombramiento de personal para el rol de supervisor del contrato, de personas idóneas que cuenten con la experiencia y el conocimiento técnico requerido para vigilar el desarrollo y cumplimiento del contrato. Lo anterior, teniendo en cuenta que no solo son suficientes las capacitaciones y las revisiones aleatorias de los informes, sino que además se requiere que los funcionarios que se desempeñen en este rol, cuenten de los conocimientos técnicos necesarios para verificar el cumplimiento del objeto contratado, y que en caso de ser necesario, se ejecuten las acciones a que haya lugar en pro de evitar posibles incumplimientos del contrato y/o un posible detrimento patrimonial.

  26. OPORTUNIDAD DE MEJORA MODIFICACIÓN FORMATO GBS-FOR10 Dentro del contrato N° 40 de 2018, se evidenció el diligenciamiento de la terminación bilateral en el formato de liquidación de contratos denominado GBS-FOR10- V01, por lo cual y en opinión de esta Unidad, se recomienda gestionar en el Sistema de Gestión de la Galidadde la entidad, la implementación de un formato diseñado para la terminación bilateral de los contratos.

  27. Página web: www.cra.gov.co Twitter: @cracolombia YouTube: cracolombia Facebook: Comisión de Regulación CRA Correo electrónico:correo@cra.gov.co PBX:(1)4873820Línea Nacional: 018000517565

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