Helmut Berger Parliamentary Budget Office

Бюджетное сообщество PEM PAL (БС)“Роль Парламента Австрии в бюджетировании”Налогово-бюджетное управление в АвстрииВена , 30июня 2014 года Helmut Berger Parliamentary Budget Office

Содержание • Основные элементы бюджетного управления • Анализ политической, экономической и бюджетной системы Австрии • Основные действующие лица бюджетного процесса и их компетенции • Краткий обзор бюджетного процесса • Краткий обзор бюджета • Внутриправительственные бюджетные взаимоотношения • Пакт стабильности Австрии • Основные проблемы, с которыми сталкивается Парламент REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Основные элементы бюджетного управления REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Основные проблемы, перед которыми стоят правительства и парламенты • Повышение бюджетной устойчивости • Повышение бюджетной транспарентности • Обеспечение эффективного расходования средств на благо граждан • Поддержка работы в средне- и долгосрочной перспективе • Предоставление ориентировочных показателей для политиков, администрации и общественности • Обеспечение приверженности и ключевой роли парламента Все это касается надлежащего управления и налогово-бюджетной подотчетности! REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Определение бюджетного управления (I) • Налогово-бюджетное управление – это объединение учреждений, правил и структур управления по вопросам политики • Основное внимание бюджетного управления сосредоточено на планировании, утверждении, выполнении и мониторинге бюджетной политики правительства • Обычно в бюджетном управлении участвуют различные государственные органы, но в нем также принимают участие деловые круги и гражданское общество • В странах с различными уровнями правительства (федеральное государство, провинции, муниципалитеты и т.д..) важной частью бюджетного управления является регулирование бюджетных отношений между различными правительственными органами • На национальное бюджетное управление могут оказывать влияние международные обязательства или оценки со стороны международных организаций (например, ОЭСР, рейтинговые агентства) REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Определение налогово-бюджетного управления (II) • Бюджетное управление или бюджетная система может быть определена как такие правила, нормы и процедуры, которые влияют на то, как происходит планирование, утверждение, выполнение и мониторинг выполнения бюджетной политики • Сюда, в частности, входят: • Основные принципы бюджетирования и учета • Система бюджетного выравнивания • Численные бюджетные правила • Независимые бюджетные учреждения • Среднесрочные бюджетные программы (MTBF) REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Цели бюджетного управления (I) • Традиционные политические цели • Обеспечение принятия парламентом бюджета и пристальный контроль за расходами со стороны «верховного правителя» • Более совершенное координирование между различными уровнями правительства, особенно в странах с высокой степенью децентрализации • Соблюдение обязательств, вытекающих из международных соглашений или правил и политик Европейского Союза • Экономические цели • Крепкая и устойчивая бюджетная ситуация, в частности, благодаря сдерживанию дефицита (т.е., тенденция к высоким показателям дефицита бюджета) • Сокращение цикличности в выработке бюджетной политики • Содействие более долгосрочному бюджетному планированию и уход от краткосрочного подхода, обычно связанного с политическими циклами. REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Цели бюджетного управления(II) • Цели по результатам деятельности • Повышение эффективности государственных расходов • Обеспечение финансовой транспарентности • Недопущение «творческого бухгалтерского учета» • Увязывание ассигнование бюджетных ресурсов с результатами деятельности • Поддержка эффективного использования государственных ресурсов посредством мониторинга эффективности расходных программ REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Обзор политической, экономической и бюджетной системы Австрии REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Политическая и бюджетная система страны Австрия является парламентской демократии, в которой с 1945 года доминирует правительство большинства и широкая коалиция двух основных партий Австрия – федеральное государство, которое состоит из девяти федеральных провинций, так называемых земель “Laender” (Burgenland, Carinthia, Lower Austria, Upper Austria, Salzburg, Styria, Tyrol, Vorarlberg and Vienna) Законодательная и исполнительная власть разделена между федеральным и парламентом и правительством и парламентами и правительствами федеральных земель На местном уровне имеется 2.354 муниципалитетов (в 71 из них население более 10.000 жителей), которые имеют право самоуправления REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Политическая и бюджетная система Австрии • У земель и муниципалитетов имеются свои собственные системы финансового управления (т.е., собственные бюджеты) и ни могут облагать налогами • Однако законодательная и бюджетная власть весьма централизована • Такие важные налоги, как подоходный налог, НДС и др. собираются практически на федеральном уровне и налоговые органы управляются исключительно на федеральном уровне и в небольшой степени муниципалитетами • Земли и муниципалитеты получают средства посредством бюджетных трансфертов от налоговых поступлений федерального правительства в рамках системы распределения доходов и бюджетного выравнивания • План распределения доходов составляется только на несколько лет и регулярно пересматривается • Надзор за муниципалитетами и их местными бюджетами осуществляется Землями REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Отдельные экономические показатели REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Доля расходов по уровням правительства 2012 REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Сектор государственного управления REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Основные действующие лица и их компетенции в рамках бюджетного процесса REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Основные действующие лица в рамках бюджетного процесса Европейский союз Парламент Счетная палата Бюджетное бюро Институт экономических исследований Федеральное правительство Бюджетный совет Минфин Отраслевые министерства Национальный банк Казначейство Статистика

Парламент - национальный и федеральный совет Австрийский парламент состоит из двух палат – Национальный совет (183 члена) и Федеральный совет (61 член), которые совместно представляют собой законодательную власть. Основная обязанность Федерального совета состоит в представительстве интересов Федеральных провинций в ходе законодательного процесса на федеральном уровне. Национальный совет имеет исключительные полномочия в бюджетных вопросах. Федеральный совет не имеет права принимать решения в этих вопросах. Одобрение Федерального совета необходимо в случае намерений изменить распределение компетенций, предусмотренных в федеральной конституции, ограничивающих компетенции Провинций. REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Бюджетный комитет Бюджетный комитет готовит принятие Закона о Федеральной программе среднесрочных расходов, Закона о бюджете и все виды законов по бюджетным вопросам. В этих целях Бюджетный комитет проводит обсуждение законов. Во время этих обсуждений должен присутствовать Министр финансов и министры соответствующих отраслевых министерств и отвечать на любые вопросы, возникающие по поводу бюджетных ассигнований. Что же касается реализации Закона о бюджете, Бюджетный комитет обсуждает и решает так называемые Законы, сопровождающие бюджет (Budgetbegleitgesetze). Эти законы, сопровождающие бюджет, меняют законодательство по разным вопросам и оказывают финансовое воздействие, как, например, законы о грантах семьям, о социальном обеспечении или финансировании больниц. REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Бюджетное бюро • Создано в 2012 году • Основные задачи: • Оказывать поддержку бюджетному комитету в виде предоставления письменных экспертных оценок, анализа и кратких исследований по бюджетным вопросам, представленных правительством в соответствии с бюджетным законом • Оказывать поддержку другим парламентским комитетам в отношении оценки влияния со стороны нового законодательстве • Консультирование Парламента по вопросам результативности и гендерного бюджетирования • В настоящее время 7 сотрудников, 5 научных экспертов • Независимая экспертная оценка правительства, непосредственная поддержка бюджетного комитета, часть администрации Парламента

Счетная палата Австрии • Предусмотрена федеральной конституцией как независимый контрольный орган на федеральном уровне, на уровне земель и муниципалитетов • Основные функции и цели • Проверять надлежащие управление государственными средствами, включая расходы государственных учреждений и использование государственных средств частными учреждениями. • Проверка экономного, эффективного и продуктивного использования имеющихся ресурсов • Составление федеральной финансовой отчетности • Проверка процессов и финансовой отчетности государственных органов и внебюджетных организаций • Сотрудничество при подготовке отчетности о государственном долге посредством обеспечения законности долгов и их правильного внесения в учетные документы о финансовом долге REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Министерство финансов • В соответствии с Конституцией и Органическим законом о бюджете ответственно за вопросы макробюджетной политики • Общая ответственность за федеральный бюджет и общую координацию деятельности (федерального правительства, а также правительств более низкого уровня) • Подготовка проектов законов о бюджете (среднесрочные и годовые) • Установление бюджетных правил • Соглашение о превышении бюджетных ассигнований • Только Министерство финансов может брать ответственность от имени Федерального правительства (нормативные или контрактные гарантии) • Только Министерство финансов может брать в долг (в соответствии с полномочиями, предусмотренными в Федеральном законе о финансах) • Обязано отчитываться перед национальным советом REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Отраслевые министерства • Участие в подготовке закона о среднесрочном и годовом бюджете • Исполнение бюджета • Управление и контроль за бюджетными средствами, надзор за соблюдением бюджетных показателей и достижение поставленных результатов деятельности • Подготовка ежемесячных бюджетных прогнозов • Участие в контроле • Управление перераспределениями (в зависимости от уровня бюджета) • Учет всей деловой деятельности • Участие в составлении федеральной финансовой отчетности Разработка и администрирование областей политики REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Казначейство Австрии Орган управления долгом, действует от имени и за счет средств верховной власти Полностью принадлежит Республике Австрия, представлено Федеральным Министерством финансов Основная цель – обеспечение предоставление государственного финансирования по наиболее низкой стоимости в средне– и долгосрочной перспективе и недопущение чрезмерного риска В обязанности входит выпуск долговых обязательств и управление долговым портфелем центрального правительства Выступает в качестве главного управляющего ликвидностью республики Австрия Может выполнять финансовую и консалтинговую деятельность для провинций Австрии, полугосударственных и иных юридических лиц республики Австрия с целью достижения эффекта синергизма REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Статистический орган Австрии В 2000 году отделен от Правительственных служб В соответствии с государственным законом является независимым и некоммерческим федеральным учреждением Ответственен за предоставление научных услуг в области федеральной статистики Федеральная статистика определяется как (автоматизированная) информационная система правительства, предоставляющая данные об экономической, демографической, социально, экологической и культурной ситуации в Австрии Эта информация помогает административным органам в планировании и в процедурах принятии политических решений, а также в контроле за предпринятыми мерами Кроме того, данные предоставляются научному и экономическому сообществу и широкой общественности Статистический орган действует в соответствии международными правовыми актами Европейского сообщества, федеральными законами и нормативными актами REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Австрийский институт экономических исследований (WIFO) Австрийский институт экономических исследований (WIFO) – независимый научный институт, который готовит все макроэкономические прогнозы, используемые в бюджетном процессе. WIFO финансируется федеральным бюджетом, правительствами провинций, а также специальными фондами на исследования. В институте работает примерно 100 специалистов. WIFO готовит различные прогнозы для Министерства финансов, включая прогнозы на пятилетний период, которые используются в ходе переговоров коалиции, экономические прогнозы для годового бюджета, среднесрочную программу расходов и ежегодную программу стабильность, представляемую Европейской Комиссии. Целью института является предоставление как можно более точных прогнозов. WIFO также занимается рядом экономических исследований, как в Австрии, так и на международном уровне. REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Бюджетный консультативный совет Оценка и прогнозы финансовой и политической ситуации Анализы влияния финансовых операций на национальную экономику в связи с уровнем задолженности всех государственных органов Анализ устойчивости и качества бюджетной политики государственных бюджетов Представление письменных рекомендаций относительно налогово-бюджетной политики государственных бюджетов Австрии с учетом экономических условий Ежегодная презентация доклада о рекомендациях Федеральному Министерству финансов, который Федеральный министр финансов представляет в Национальный Совет и в Федеральное правительство REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Национальный банк Австрии Центральный банк Республики Австрия является составной частью Европейской системы центральных банков (ESCB) Акционерное общество, единственным акционером которого является федеральное правительство (права реализуются Федеральным Министерством финансов) Полностью независим и не подчиняется указаниям учреждений ЕС, правительства и или иного учреждения Обеспечивает стабильность цен и содействует стабильности денежного и кредитного рынков Проводит операции денежно-кредитной политики с банками и управляет валютными резервами Анализирует банки и содействует обеспечению финансовой стабильности Предоставляет бизнесу и потребителям Австрии высококачественные и обеспеченные денежные средства Предоставляет комплексные, высококачественные и своевременные финансовые статистические данные REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Краткий обзор бюджетного процесса REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Основные изменения и новые элементы в налогово-бюджетной системе Австрии Среднесрочная программа расходов (MTEF):имеет юридически обязательную силу на четыре года (начиная с 2009) Новые правила резервирования и предоставление возможности перенесения любых неиспользованных средств в конце года как целевых резервов (начиная с 2009 года) Учет и бюджетирование по методу начисления на федеральном уровне (начиная с 2013) Бюджетирование и управление, ориентированное на результаты в административных подразделениях (начиная с 2013) Долгосрочное прогнозирование, охватывающее период в 30 лет (начиная с 2013) Бюджетные правила: Правила тормоза для федерального и субнациональных бюджетов (начиная с мая 2012) REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Бюджетный цикл Ежегодный отчет Как Предпосылка для ежегодного бюджета 4. Счетная палата Готовит федеральный отчет о состоянии счетов (ежегодный отчет) Бюджетный контроль Федеральный отчет о состоянии счетов 1. Министерство финансов составляет, а Федеральное правительство принимает проект федерального бюджета (среднесрочный и годовой) 3. Министерство финансов И Отраслевые министерства исполняют федеральный бюджетный закон Федеральный Закон о бюджете Проект отчета о Федеральном бюджете 2. Парламент • Принимает проект закона - Утверждает федеральный отчет о состоянии счетов REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Бюджетные полномочия Национального Совета Министерство финансов готовит законы о бюджете и представляет их в Национальный совет Национальный советможет вносить изменения в бюджет или готовить свой собственный бюджет без исполнительной власти (например, если правительство не представляет вовремя проект бюджета) Национальный советутверждает среднесрочную программу расходов (Федеральный Закон о среднесрочной программе расходов), годовой бюджет (Федеральный Закон о финансах) и Пакт стабильности Австрии В определенных условиях в Федеральном Законе о финансах Национальный советможет также предоставить право Министерству финансов превысить на определенную сумму утвержденные бюджетные ассигнования Национальный совети особенно Бюджетный комитет получает ряд отчетов в поддержку осуществления контрольных функций Национального совета за бюджетом REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Краткая информация о бюджете REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Ситуация на настоящий момент Федеральное правительство должно представлять Бюджетный закон (Федеральный Закон о бюджете) в Национальный советне позднее 10 недель до окончания бюджетного года Из-за всеобщих выборов Национальный советеще не принял Федеральный закон о бюджете на 2014 год. Финансирование осуществляется в соответствии с последним утвержденным Федеральным законом о финансах (2013) Национальный советтолько что принял временные положения(вследствие изменения функций отраслевых министерств) REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Среднесрочная программа расходов: Верхний предел расходов 2013-2017 REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Экономическая и бюджетная стратегия Стратегия правительства на 2013-2017 годы: стабильный бюджет благодаря реформам. Экономический рост благодаря активным мерам и имеет три основные цели: Сбалансированный бюджет до 2016 года, обеспечение долгосрочной устойчивости и сокращение показателя долга до 60 % ВВП Стимулирование инвестиций в образование, университеты, НИОКР и инфраструктуру в целях обеспечения экономического роста и занятости Продолжение структурных реформ в следующие сектора: пенсионная система, система здравоохранения, государственное управление, субсидии и рынок труда REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Общее развитие сектора государственного управления REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Целевые показатели по бюджету Приоритетное внимание обращается на устойчивую консолидацию бюджета: запланированный рост доходов на 12,9 млрд Евро и запланированный рост расходов на 5,7 млрд Евро в период с 2012 по 2017 годы REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Целевые показатели по бюджету • Цели : • До 2016: сбалансированный бюджет с точки зрения Маастрихта • До 2017: целевой показатель в 0 % дефицита для центрального правительства и небольшой профицит для бюджетов провинций и местных бюджетов • До 2017: структурный бюджетный баланс в размере 0,45 % ВВП для сектора гос. управления (центральное правительство: 0,35 %)(“долговой тормоз”) • Соотношение долга государственного сектора к ВВП возрастет с 74 % в 2012 до 74,6 % в 2013 и сократится до 67 % ВВП к 2017 году REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Основные показатели бюджета на 2011 - 2013 REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Исполнение бюджета в 2013 году Ожидается, что сектор государственного управления Австрии выполнит целевые показатели по дефициту бюджета на 2013 год (-2,3 % Маастрихтский дефицит). Это происходит даже при более слабых, чем ожидалось, экономических условиях и дополнительных бюджетных положений в отношении банковской группы Hype-Alpe-Adria. Прогнозируется, что Маастрихстский дефицит на федеральном уровне будет несколько выше запланированного уровня, т.е., -2,1 % ВВП (пересмотрен в сторону повышения с -1,9 %). Однако правительства штатов и местные правительства немного улучшат свои целевые показатели по дефициту, достигнув -0,3 % ВВП (вместо -0,4 %). Ожидается, что у фондов социального страхования опять будет небольшой профицит (+0,1 % ВВП), что превзойдет более ранние прогнозы достижения сбалансированного бюджета. В июле 2013 года номинальный ВВПбыл пересмотрен в сторону понижения, в результате чего соотношение долга сектора государственного управления к ВВПварьировался от несколько более высокого уровня в 74,6 % (вместо 73,6 %) в конце 2013 года. REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Обзор • Новое правительство привержено достижению установленных бюджетных задач. • Министерство финансов планирует представить новый Федеральный рамочный закон о финансах и новый Федеральный Закон о финансах к концу апреля 2014 года. • В соответствии с временными положениями, дефицит сектора государственного управления будет сокращен до -1,5 % ВВП, а структурный дефицит до -1,3 % ВВП. Это приведет к сокращению государственного долга до 74 % ВВП. • Однако экономическая ситуация в Европе остается сложной. • Могут понадобиться значительные бюджетные расходы на реструктурирование банков. • Бюджетная реформа внедрила возможность полного переноса неиспользованных средств без определения их целевого назначения, отраслевые министерства уже накопили значительные резервы, для использования резервов потребуются дополнительные фонды. REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Бюджетные отношения между правительственными органами REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Принципы бюджетных взаимоотношений между различными органами правительства различного уровня Статья13. Федеральный конституционный закон (1) Компетенции Федерации и Земель (Laender) в области налогообложения определяются в специальном федеральном конституционном законе («Конституционный закон о финансах "). (2) При осуществлении экономической деятельности Федерация, Земли и муниципалитеты должна ставить своей целью обеспечение сбалансированных и устойчивых бюджетов. Они должны координировать свою деятельность по реализации этих задач. (3) При бюджетировании Федерация, Земли и муниципалитеты должны ставить своей целью обеспечение равного статуса мужчин и женщин. REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Основное законодательство Бюджетный конституционный закон(Finanz-Verfassungsgesetz 1948) • Определяет основные принципы финансовых взаимоотношений между Федерацией, Землями и муниципалитетами • Основные принципы налогообложения, распределения налоговых поступлений, трансфертов между различными уровнями правительства и распределение затрат Закон о бюджетном выравнивании (Finanzausgleichsgesetz) • Определяет правила распределения налоговых поступлений, трансфертов между различными уровнями правительства и распределение затрат между Федерацией, Землями и муниципалитетами • Обычно принимается на 2 года (ныне действующий закон длится 4 года), после чего заменяется новыми регламентами • Результаты переговоров между федеральным Министерством финансов и представителями Земель и местными органами власти, в ходе которых должен быть достигнут консенсус • Горизонтальное выравнивание не регулируется федерацией, хотя в системе имеются некоторые элементы с горизонтальным эффектом REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Бюджетное выравнивание Распределение доходов • Осуществляется в соответствии с двумя основными критериями : • Критерий налоговых поступлений: ассигнование основано на региональных или местных налоговых доходов • Демографический критерий: ассигнование основано на численности жителей Земли или муниципалитета • Правительство Земли ассигнует местную долю доходов конкретным муниципалитетам Внутриправительственные трансферты • Внутриправительственные трансферты являются вторым шагом бюджетного выравнивания : • Квоты на выделение средств или грантов на специальные нужды или цели • Трансферты для уравнивания среднего размера доходов Земель и муниципалитетов (выпаливаются федеральным правительством, горизонтальный эффект) • Трансферты на строительство жилья, на охрану окружающей среды и на инфраструктурные проекты • Трансферты из федерального фонда на случай стихийных бедствий fund REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Австрийский Пакт стабильности REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Австрийский Пакт стабильности Основная концепция АПС При подготовке вступления Австрии в регион евро потребовалась серьезная бюджетная консолидация В соответствии с Австрийским пактом стабильности (АСП) все уровни правительства участвуют в консолидации публичных финансов, в АСП устанавливаются целевые показатели по дефициту/профициту для федерального правительства, а также для региональных и местных органов власти В АПС устанавливаются юридически обязательные для исполнения бюджетные обязательства для разных уровней правительства Однако из-за финансового кризиса предыдущие показатели не были выполнены, они были пересмотрены, и никакие санкции применены не были REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Австрийский Пакт стабильности2012 Пересмотр АПС • Реформа системы бюджетного надзора в ЕС, внедрение Договора о стабильности, координации и управлении в экономическом и денежно-кредитном союзе (TSCG) требуют реформы АПС • В качестве одного из инструментов внутриправительственного бюджетного управления была введен «долговой тормоз» • В АПС устанавливаются более амбициозные цели и укрепляется механизм обеспечения реализации • Достижение бюджетных задач в отдельные годы • Повышение роли Счетной палаты • Автоматический запуск применения процедур взыскания Бюджетные правила в АПС способствовали тому, что в последние два года дефицит сектора государственного управления оказался ниже ожидаемого уровня REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Австрийский Пакт стабильности2012 • АПС2012определяет ряд бюджетных правил на федеральном и субнациональном уровне: • Правило «Долгового тормоза»: верхние пределы дефицита Федерального правительства, правительств земель и муниципалитетов • Правило относительно расходов: ограничение роста ежегодных расходов на всех уровнях правительства • Правило сокращения показателя долга правительства • Верхние пределы по непредвиденным обязательствам • Правила улучшения бюджетной координации • Правила обеспечения выполнения регламентов REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Бюджетные правила в АПС • Правило «долгового тормоза»: Бюджет Австрии должен быть структурно сбалансирован к 2017 года, структурный дефицит • На федеральном уровне < 0,35 % и • На уровне земель и муниципалитетов < 0,1 % номинального ВВП • Правило расходов: темпы роста ежегодных расходов на всех уровнях правительства не должны превышать темпы роста ВВП в среднесрочной перспективе, и должны обеспечиваться соответствующие корректировки для достижения среднесрочных целей, если превышение не сопровождается дискреционными мерами в области доходов • Сокращение уровня долга правительства:федеральные и региональные правительства сокращают разрыв между уровнем долга Австрии и показателем в 60 % ежегодно на 1/20 часть (в среднем в течение трех лет) REPUBLIK ÖSTERREICH Parlament

Helmut Berger Parliamentary Budget Office