公共政策研究前沿

1. 公共政策研究前沿 上海师范大学法政学院研究生课程 主讲人:蒋硕亮博士，副教授 联系方式：13585747689 Email:jshliang@sohu.com

2. 第一讲 导论 • 主要讲四个大问题：第一，什么是公共政策；第二，什么是公共政策学？第三，中外公共政策学的发展历程，第四，公共政策研究的前沿问题有哪些？

3. 一、公共政策的含义、特点与功能 • （一）公共政策的含义 • 中国古代无“政策”这一固定的社会科学范畴，只有“政”与“策”两个分开的词。中国现在使用的“政策”一词的来源有两种说法，一说从日本传来。policy一词在日本翻译为政策，该词在19世纪60年代末日本明治维新期间又传到中国。另一说有西方在中国的人士翻译出来。英国传教士李提摩太曾于1895年上述清廷一份《新政策》，其内容是要求清政府设置新政部，聘请英美等国人士来主管新政。梁启超在1899年所写的《戊戌政变记》中开始使用“政策”一词，他认为，中国之大患在于教育之不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣。后来。孙中山先生也在文章中使用“政策”这一概念。此后政策一词在社会上流传开来。

4. 《辞海》中的“政策”被解释为“党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则”。《辞海》中的“政策”被解释为“党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则”。 • 伍德罗·威尔逊认为“公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。” • 美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为，“政策是对全社会的价值所作的权威性的分配”。

5. 美国政治学家哈罗德·拉斯维尔（Harold D. Lasswell）在创立政策科学是曾提出，“公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划。” • 美国学者托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）认为，凡是政府做或不做的事情就是公共政策。 • 詹姆斯·安德森（James E. Anderson）认为,“政策是个有目的的活动过程，而这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事物而采取的”，“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。

6. 我国学者孙光在《政策科学》中说，“政策是国家或政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。我国学者孙光在《政策科学》中说，“政策是国家或政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。 • 张金马在《政策科学导论》中如下定义公共政策：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则和指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面和口头声明和指示以及行动计划与策略等”。

7. 陈振明在《公共政策分析》中给公共政策作如下定义：政策是由国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。陈振明在《公共政策分析》中给公共政策作如下定义：政策是由国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

8. 以上有关政策内涵的表述，概括了它的主要含义：（1）政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；（2）政策是一系列活动组成的过程；（3）政策具有明确的目的、目标和方向；（4）政策是对社会所作的权威性价值分配。以上有关政策内涵的表述，概括了它的主要含义：（1）政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；（2）政策是一系列活动组成的过程；（3）政策具有明确的目的、目标和方向；（4）政策是对社会所作的权威性价值分配。 • 本讲定义如下：公共政策是由国家机关、政党及其他政治团体为解决特定公共问题而进行权威性价值分配的行动准则和指南。

9. 公共政策活动是以政府机关为主的公共机构采取行动解决社会公共问题的过程。具体地看，公共政策包括执政党和政府为主、社会团体和公众参与的公共政策规划制定过程；政府为主、市场参与的公共政策执行实施过程；公众为主、中介机构和政府配合的公共政策评估过程。公共政策活动是以政府机关为主的公共机构采取行动解决社会公共问题的过程。具体地看，公共政策包括执政党和政府为主、社会团体和公众参与的公共政策规划制定过程；政府为主、市场参与的公共政策执行实施过程；公众为主、中介机构和政府配合的公共政策评估过程。 • 公共政策活动的实质体现为如下几个方面： • 公共政策活动是以解决公共问题为取向的； • 公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的； • 公共政策活动是以公共权力的运用为依托的； • 公共政策是以科学、民主决策为生命的； • 公共政策是以维护公共利益为目标的。

10. （二）公共政策的特点与功能 • 1、公共政策的特点 • 公共政策的政治性与公共性；政府部门和社会公共机构制定与实施的任何政策都必须维护和巩固现行的政治统治，维护统治阶级的利益。其公共性表现在为“公共”而制定“政策”[1]在制定和实施公共政策的过程中，政府进行社会公共管理、维护社会公正、协调公众利益、确保社会稳定发展。离开了公共性，公共政策就会变成为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。 • [1]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，张丹译，经济日报出版社1991年版，第2页。

11. 公共政策的稳定性与变动性：公共政策的稳定性表现在公共政策的目的在于保持社会政治、经济的稳定，政策的正确性，政策的前后一致性，不能朝令夕改。公共政策不能像报时钟一样准确无误，它的变动性表现在政策的目标、范围及实施的资源和手段在政策实施过程中必须根据实际情况做出调整和改变。公共政策的稳定性与变动性：公共政策的稳定性表现在公共政策的目的在于保持社会政治、经济的稳定，政策的正确性，政策的前后一致性，不能朝令夕改。公共政策不能像报时钟一样准确无误，它的变动性表现在政策的目标、范围及实施的资源和手段在政策实施过程中必须根据实际情况做出调整和改变。 • 公共政策的强制性与合法性：公共政策的强制性与合法性必须统一起来。政策只有具备了合法性，其合法性与强制性才有了坚实的基础；对拒不执行政策的人作出处罚，政策才有原则性和严肃性，才能得到真正贯彻和落实。

12. 公共政策的公平性与效率性：公共政策的根本目的是实现社会的公正、公平，使社会价值的分配更加公平合理。公共政策又要讲究效率，尽量“少花钱，多办事”。公平和效率是一对矛盾。政策的公平性与效率性要实现兼容。公平性占首要地位，公平也是包含一定差别的公平。公共政策的效率应服从公平，效率应当是公平基础上的效率，当然，一定的效率也是提供公平、公正的物质保证。公共政策的公平性与效率性：公共政策的根本目的是实现社会的公正、公平，使社会价值的分配更加公平合理。公共政策又要讲究效率，尽量“少花钱，多办事”。公平和效率是一对矛盾。政策的公平性与效率性要实现兼容。公平性占首要地位，公平也是包含一定差别的公平。公共政策的效率应服从公平，效率应当是公平基础上的效率，当然，一定的效率也是提供公平、公正的物质保证。

13. 2、公共政策的主要功能 • 导向功能 • 调控功能 • 管制功能 • 分配功能 • 推动功能

14. （三）公共政策类型 • 1、公共政策的层次类型 • 按照政策制定的主体来分，由中央政策、地方政策、基层政策；按照政策适用的空间来划分，由部门政策、区域政策和单位政策；以社会经济领域来划分，有经济政策、政治政策、社会政策和文化政策。此外从公共政策不同层次的关系来看，由元政策、总政策、基本政策、具体政策。 • 2、公共政策按照其内容和作用领域来划分，可以分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策等。

15. 二、什么是公共政策学 • （一）公共政策学的含义及特点 • 含义：笼统地说，公共政策学是以社会政治生活中的公共政策作为研究对象、探讨公共政策规律的科学。哈罗德·拉斯韦尔认为，公共政策学是“以制定政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问。”

16. 宁骚主编的《公共政策学》指出：就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象是公共政策。陈振明给公共政策学下的定义是：一门综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探究公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。冯静在《公共政策学》中这样定义：公共政策是一门综合运用相关学科的知识和方法，研究公共政策系统和公共政策过程，探究公共政策运行的一般规律的科学。宁骚主编的《公共政策学》指出：就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象是公共政策。陈振明给公共政策学下的定义是：一门综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探究公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。冯静在《公共政策学》中这样定义：公共政策是一门综合运用相关学科的知识和方法，研究公共政策系统和公共政策过程，探究公共政策运行的一般规律的科学。

17. 公共政策学科是客观存在的，它是公共政策历史变迁和演化发展的产物。公共政策学科的形成与确立有其严格的标准与标志。构成一门学科的标准或条件主要是：有无独立的研究对象，有无完整的知识体系，有无规范的学科建制。而这些条件对公共政策来说已经具备。公共政策学科是客观存在的，它是公共政策历史变迁和演化发展的产物。公共政策学科的形成与确立有其严格的标准与标志。构成一门学科的标准或条件主要是：有无独立的研究对象，有无完整的知识体系，有无规范的学科建制。而这些条件对公共政策来说已经具备。

18. 特点： • 公共政策学是一门交叉学科 • 公共政策是一门软科学 • 公共政策学是一门应用科学

19. （二）公共政策的研究对象 • 要素对象： • 1、公共政策的主体（Subject） • 包括政策制定主体；政策执行主体；政策评估主体等 • 政府内主体与政府外主体； • 2、公共政策客体(Object) • 三个层面的客体：社会公共问题；公共政策的目标团体；人们之间的利益关系 • 3、公共政策目标（Goal） • 社会公正、平等、民主、和谐、繁荣、稳定 • 4、公共政策资源（Resource） • 人、财、物、信息、权力与权威 • 5、公共政策形式（Form） • 实现政策的手段：路线、策略、方法、措施； • 政策的表现形式：法律、计划、文件、命令等。 • 文字形式有：指示、意见、纪要、决定、条例、章程、批复、工作报告

20. 过程对象 • 公共政策的制定、执行、评估 • 拉斯威尔在《决策过程》一书中，将政策分为7个功能环节：情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止。[1] • 安德森在《公共决策》一书中将政策过程分为5个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价。 [1] Harold D. Lasswell, The Decision Process. College Park, Md.: Bureau of Government Research, University of Maryland , 1956

21. 三、公共政策学发展的历史 • 1、西方公共政策的形成时期（20世纪50-60年代） • 其标志是哈罗德·拉斯威尔、丹尼尔·勒拉（Daniel Lerner）合著的《政策科学》于1951年出版。现代政策科学研究始于1951年，拉斯威尔是公共政策科学的创始人。早在20世纪30年代，凯恩斯经济学有关政府干预经济的政策主张就在美国产生巨大影响，罗斯福新政时期，不少学者为政府进行经济与公共事务方面的政策设计。“政治求助于科学，官员求助于学者”。50年代初，美国国内外矛盾激化，人们对越南战争普遍不满，加上生活贫困、工人失业、社会犯罪、种族冲突、环境污染，社会陷入新的危机。政治学家、科学家和学者们对政府的错误政策提出猛烈抨击，要求改进公共政策制定系统。

22. 2、西方公共政策的发展时期（20世纪70年代） • 其标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡·德洛尔（Yehezhel Dror）在1968至1971年旅居美国期间，写出了被称为公共政策科学“三部曲”的《重新审查公共政策的制定过程》（1968年）、《政策科学探索》（1971年）、《政策科学构想》（1971年）。在这些著作中，他继承和发展了拉斯威尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详细的论证，使政策科学的范式趋于完善，从而形成了拉斯威尔—德洛尔的政策科学传统。

23. 3、西方公共政策的自我批判时期（20世纪80年代）3、西方公共政策的自我批判时期（20世纪80年代） • 在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。在政策效率方面，一个角度是从公共政策的比较中研究效率；另一个角度是从公共政策产生与运行的生态方面去研究政策的效率。在政策信息多元化的研究方面，政策科学家的主要任务不是制定政策，也不是协助决策者找出一个解决问题的最佳方法，而是要多方面获取信息，在许多不同的政策利害人中取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的满意政策。在政策学家与政治家关系的研究方面，而这不是相互对立的，政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范，与政治家合作，融入到政策制定过程之中。这一时期的代表作有：奈格尔的《政策研究百科全书》（1984年），阿尔蒙德（Gabriel A. Almond）的《比较政治学》(1978) ，阿斯福特（Douglas Ashford）的《比较的公共政策》(1990)

24. 4、西方公共政策拓展新的研究方向时期（20世纪90年代）4、西方公共政策拓展新的研究方向时期（20世纪90年代） • 90年代西方公共政策的研究表现出两种主要趋势，一种是对原有的研究主题进行深化；另一种是拓展新的研究方向。关于对原有主体的深化研究主要集中在两个问题上，一个问题是公共政策的伦理、价值；另一个问题是公共政策与公共管理的关系。 • 关于拓展新的研究方向，主要集中在两个方面。一是开辟新的研究领域，比如电脑犯罪、信息政策、克隆人、温室效应等；二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。不存在一个最佳的即能为社会全体大众都能接纳的政策，所谓好的政策就是具有法律正当性的政策。

25. （二）中国公共政策产生与发展 • 1、中国古代的政策谋略思想 • 中国古代虽然没有形成专门的政策科学门类，但是在中国的文化传统中有着丰富的政策谋略思想和政策实践经验。主要表现在下列几个方面：一是形成以民为本、事异备变的政策思想； • 二是建立恩威兼施、以柔克刚的施政原则。如：韬光养晦、以曲求全、以退为进；恩威并重，分化瓦解，征服吞并；力倡仁信，厚施绥靖，倍加安抚；中央集权，镇国封疆，分而治之。 • 三是重政策辩论、政策分析的传统。《盐铁论》、《论积贮疏》、《论贵粟疏》，明代的《智囊计》则是政策案例分析的文献。 • 四是形成了完整的国策谋略体系，最为突出的是《孙子兵法》。

26. 2、马克思主义的政策研究传统 • 马克思和列宁提出如下思想：要把当前斗争和长远斗争、当前利益和长远利益结合起来；要坚持说服和争取人民的大多数；要将政策的原则性与灵活性结合起来；要善于利用矛盾争取同盟者。毛泽东提出政策和策略是党的生命；党的领导机关的基本任务就在于了解情况和掌握政策两件大事。要把广大人民群众的根本利益作为一切政策和策略的出发点和落脚点。在战略上要藐视敌人，在战术上要重视敌人。团结一切可以团结的力量，既要防左，又要防右。斗争策略的有理、有利、有节。

27. 中国公共政策发展的主要阶段 • 中国公共政策学科的孕育阶段（20世纪80年代） • 80年代初，邓小平同志提出，在学科发展上要赶快补课，重新恢复政治学、社会学、法学和行政学，其中也包括政策科学。学者们翻译国外书籍，编写相关教材。《政策制定过程》（林德布洛姆著，朱国斌译，华夏出版社，1988年）； • 《系统分析和政策科学》（R. M.克朗著，陈东威译，商务印书馆，1986年）；《经济政策：原理与设计》（J.丁伯根著，张幼文译，商务印书馆，1988年）；《公共政策》（伍启元，香港商务印书馆，1989年）； • 《公共政策论析》（张世贤，台北，五南图书出版公司，1986年） • 《政策科学》（孙光，浙江教育出版社，1988年） • 《政策研究学概论》（孙效良主编，中国经济出版社，1989年）

28. 中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代）中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代） • 一是开设公共政策课程，创办研究机构，培养了研究生。 • 二是出版一批公共政策教材。 • 胡象明：《行政决策分析》，武汉大学出版社，1991年。 • 桑玉成等著：《公共政策学导论》，复旦大学出版社，1991年。 • 张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992。 • 陈振明主编：《政策科学原理》，厦门大学出版社，1993年。 • 兰秉洁等编著：《政策学》，中国统计出版社，1994年。 • 陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年。 • 三是建立了全国性的公共政策科学研究会。

29. 公共政策学与其他学科的关系 • 公共政策学与政治科学的关系 • 公共政策与政治学及相互联系又相互区别。二者的联系表现在：（1）在起源上，公共政策是从政治学中分化出来的。（2）在内容上，公共政策是政治科学的重要组成部分。（3）公共政策需要政治科学提供支撑。如公共政策的制定和实施必须运用政治权力；公共政策合法性的基础是政治系统的合法性；公共政策的事实也需要政治权威作为重要资源。二者的主要区别表现在：（1）研究的重点不同。（2）二者使用的主要范畴不同。（3）主要研究方法不同。公共政策研究中更多地使用程序、模型等分析工具，政治科学研究更对地使用结构、功能、系统等分析工具。

30. 公共政策学与公共行政学的关系 • 二者的联系主要表现在：（1）二者的主体相似，都是政府和政府部门。（2）二者运用的资源相同，公共人力资源、公共权力、公共财政。（3）两者的目标相同，都是为了管理好社会公共事务，树立政府良好形象，保证社会的稳定发展。二者的区别表现在：（1）二者需要解决的问题不完全相同。公共政策侧重于对社会公共问题的解决，尤其是行政外部问题；公共行政首先要解决政府的职能、效率、编制、程序等方面的问题；（2）两者研究的重点不同，前者研究政策问题；后者研究行政职能、行政方法、人事行政、财务行政、依法行政等问题。（3）公共政策的主体大于公共行政的主体。

31. 公共政策学与公共管理学的关系 • 二者的相互联系体现在以下几点：（1）研究对象上相同，都是管理社会公共事务、解决社会公共问题。（2）实施过程的环节相同，都要经过确认问题、制定方案、计划实施到结果评估的程序。（3）公共管理要在公共政策的指导下进行。（4）在实现目标上，公共政策的目标要通过公共管理来实现。二者的区别表现在：（1）两者的范围不完全一致。公共管理主要体现在政府对公共事务进行管理的职能；而公共政策主要体现在解决公共问题上。（2）两者的实施方式不完全一样，公共政策通过规范人们的行为来对利益关系进行权威性分配，公共管理则更多地提供公共产品来改善大众的生活质量。

32. 四、公共政策研究的前沿问题有哪些？ • 要研究公共政策学的前沿问题，首先要搞清楚公共政策的常规问题。这里以陈振明主编的《政策科学——公共政策分析导论》（中国人民大学出版社，2003年版）为例，分析公共政策的常规问题。公共政策的常规问题可分为三大模块：政策系统；政策过程；政策分析方法。公共政策系统包括政策、政策主体、政策客体、政策研究组织、公共决策体制、政策工具等内容；政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等内容；政策分析方法包括政策分析的步骤与方法、公共政策系统分析方法、公共政策的经济学分析、公共政策的伦理学分析等内容。

33. 再以胡宁生著《现代公共政策学》（中央编译出版社，2007年版）为例，看看公共政策研究哪些主要问题。在这本书中，作者将公共政策学的主要问题分为五大模块：分别是公共政策活动；公共政策系统；公共政策过程；公共政策分析和公共政策研究。谢明编著的《公共政策导论》（中国人民大学出版社，2009年版）将公共政策学的主要内容分为公共政策的含义、性质与类型；政策主体、政策客体与政策环境；政策模型及相关理论；政策制定；政策执行；政策评估；政策终结等7个方面的内容。再以胡宁生著《现代公共政策学》（中央编译出版社，2007年版）为例，看看公共政策研究哪些主要问题。在这本书中，作者将公共政策学的主要问题分为五大模块：分别是公共政策活动；公共政策系统；公共政策过程；公共政策分析和公共政策研究。谢明编著的《公共政策导论》（中国人民大学出版社，2009年版）将公共政策学的主要内容分为公共政策的含义、性质与类型；政策主体、政策客体与政策环境；政策模型及相关理论；政策制定；政策执行；政策评估；政策终结等7个方面的内容。

34. 从另一个方面来看，如果将公共政策学的理论与我国公共政策的实践结合起来，也可以从中理解我国公共政策研究的前沿问题。这些问题包括：公共政策价值失范问题；政策工具选择应用问题；决策失误问题；政策执行阻滞问题；公民参与公共政策问题；政策评估薄弱问题；政策监控不力问题；政策终结难问题、公共政策的纠偏机制等等。从另一个方面来看，如果将公共政策学的理论与我国公共政策的实践结合起来，也可以从中理解我国公共政策研究的前沿问题。这些问题包括：公共政策价值失范问题；政策工具选择应用问题；决策失误问题；政策执行阻滞问题；公民参与公共政策问题；政策评估薄弱问题；政策监控不力问题；政策终结难问题、公共政策的纠偏机制等等。

35. 国内还没有有关公共政策研究的前沿问题的专著。对这一问题的看法是仁者见仁智者见智。本课程拟将公共政策研究的前沿问题概括为如下：政府、市场与公共政策；公共政策模型；公共政策研究的范式与方法；公共政策的伦理分析；公共政策经济学分析；公共政策中的利益分析；公共政策工具；公共政策管理；政策网络；公共政策的执行梗阻；公共政策创新等等。国内还没有有关公共政策研究的前沿问题的专著。对这一问题的看法是仁者见仁智者见智。本课程拟将公共政策研究的前沿问题概括为如下：政府、市场与公共政策；公共政策模型；公共政策研究的范式与方法；公共政策的伦理分析；公共政策经济学分析；公共政策中的利益分析；公共政策工具；公共政策管理；政策网络；公共政策的执行梗阻；公共政策创新等等。