Istituzioni di Diritto Pubblico

1. Università per Stranieri “D. Alighieri” di Reggio Calabria Corso di laurea in “Operatori pluridisciplinari e interculturali d’area mediterranea” Istituzioni di Diritto Pubblico D. Siclari

2. Breve excursus del concetto di sussidiarietà Il termine nasce e si diffonde in contesti diversi dalle sedi tipiche del dibattito giuridico. Esso, infatti, va imputato alla tradizione della Chiesa cattolica ove appare nella Quadragesimo anno di Pio XI (1931). 1931 La giuridificazione va ricercata nell’ethos politico-giuridico che ha influenzato le grandi scelte comunitarie 1992

3. Diritto Comunitario

4. Art. 3B del Trattato di Maastricht, poi art. 5 Trattato CE, oggi TUE ove si afferma che “Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”. Comunitarizzazione

5. Principio comunitarizzaro Condizioni: 1) settori di competenza non esclusiva della Comunità 2) nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati 3) a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione

6. In presenza di un’azione statale insufficiente, in materie che non siano di competenza esclusiva dell’Unione, ed al fine di garantire la maggiore idoneità allo scopo (A. Spadaro) è ammesso un intervento sussidiario da parte degli organi comunitari. Melius:

7. Diritto Interno

8. Ma quando appare nel nostro ordinamento?

9. 1ª fase - Legge n. 59 del 1997 (legge Bassanini): che, nel dare delega al Governo per il conferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione, ha sancito che tale conferimento avrebbe dovuto operare in ragione del principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo il principio della dimensione territoriale dell’interesse da curare.

10. Ed ancora… La formula viene, parzialmente, ripresa all’art. 3, c. 5, del Testo Unico degli Enti Locali ove si stabilisce che i comuni e le province sono titolari di funzioni proprie, nonché di altre funzioni loro conferite, attraverso le leggi dello Stato e delle Regioni, in relazione al principio di sussidiarietà.

11. 2ª fase Riforma costituzionale operata con la l. cost. n. 3 del 2001: ☻ridefinizione dei rapporti intercorrenti tra funzione legislativa e funzione amministrativa; ☻ applicazione per la materia amministrativa del principio di sussidiarietà.

12. Scardinamento del criterio del doppio binario, contemplato dal precedente testo dell’art. 118 Cost. – ove le funzioni amministrative, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, seguivano il riparto delle competenze legislative. Rapporti funzione legislativa/funzione amministrativa: Implica

13. “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. Art. 118 Cost.Principio di sussidiarietà

14. Il principio di sussidiarietà – inteso quale consapevole valorizzazione del ruolo della persona e dei soggetti di governo a lei più vicini – rappresenta la chiave di volta per comprendere l’attuale quadro, delineato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, segnatamente ai profili di allocazione delle funzioni amministrative e delle attività dirette alla cura di interessi generali, così come si avrà modo di dimostrare nel presente elaborato.

15. Considerazioni • L’analisi del primo comma ha portato la dottrina a ravvisare un utilizzo atecnico del termine funzione il cui ricorso, nella littera legis, tende ad eluderne i profili contenutistici reali. • In buona sostanza la portata della disposizione può essere intesa in senso descrittivo estendendosi, ben oltre l’attività propriamente giuridica dell’amministrazione (provvedimenti, negozi giuridici etc.), all’attività c.d. materiale (operazioni, prestazioni).

16. La duplice accezione della sussidiarietà criterio della dimensione territoriale dell’interesse Intervento di sostegno dell’ente territoriale di livello superiore

17. La sussidiarietà, superando il criterio statico delle materie – di cui al 117 Cost. –, opera nei termini di una dislocazione delle diverse funzioni tra i livelli di governo, adducendo quale regola generale il concentramento dinanzi all’ente istituzionale più vicino al cittadino (alias: il Comune). Criterio della dimensione territoriale dell’interesse

18. In questa visuale il principio in commento tende ad immedesimarsi nel criterio della dimensione territoriale dell’interesse, nonché a rappresentare un corollario del generale principio di decentramento di cui all’art. 5 Cost. (superamento della maieutica statalista).

19. Il termine sussidiario, e la sua proiezione in senso verticale (melius: verticale/istituzionale/territoriale), individuano, al fine di garantire l’esercizio unitario delle funzioni, l’intervento, con proprie azioni e con il proprio sostegno (dunque: sussidiario), dell’ente territoriale di livello superiore, rispetto ai compiti dell’ente livello inferiore incapace alla cura concreta dell’interesse identificato dalla legge. Qui il principio si sovrappone a quello comunitario operando in termini ascendenti con la cessione delle funzioni dal livello più basso, il Comune, a quello più alto, la Provincia, e così via. Intervento di sostegno dell’ente territoriale di livello superiore

20. Consapevolezza di un quadro istituzionale delle autonomie locali assai frammentato, causa della tendenza di stampo napoleonico e piemontese ad uniformare le entità istituzionali locali, basti pensare alla presenza di oltre 8000 Comuni e 100 Province dalle dimensioni tutt’altro che omogenee, Conseguenze in sede di revisione costituzionale accanto alla sussidiarietà altri due principi, rispettivamente, di adeguatezza e di differenziazione

21. La differenziazione Si è voluto, in sede di attribuzione delle funzioni amministrative, calibrare l’operato del legislatore ordinario all’eterogeneità delle caratteristiche demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi.

22. Si è così imposto al legislatore di operare un’allocazione funzionale che sia, quanto più, consapevole delle differenze, inerenti aspetti sia quantitativi che qualitativi, degli enti, locali appartenenti altresì ad un medesimo livello di governo.

23. L’ adeguatezza Un’ulteriore declinazione del principio di differenziazione è stata identificata, già nella legge Bassanini, nel principio di adeguatezza, in forza del quale: il conferimento delle funzioni deve tenere conto dell’idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente alla satisfattoria esecuzione dell’attribuzione conferitale. Differenziando, così come ricorda Cerulli Irelli, le attribuzioni in base all’attitudine dell’ente, anche in forma associata con altri enti, a svolgerle. Favorendo così la politica di associazionismo fra enti.

24. Prospettive • Differenziazione e federalismo fiscale: • Concorrenza tra enti locali • - federalismo fiscale municipale (D. Lgs. 14 marzo 2011, n. 23) • - Teorema di Tibeout: voto coi piedi • Qualità dei servizi offerti • Manovre di finanza locale

25. Prospettive - legge, 5 maggio 2009, n. 42, recante “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”, - attuazione all’art. 119 della Costituzione - Introduzione di un livello di flessibilità fiscale, attraverso la introduzione di tributi tali da consentire sia alle regioni che agli enti locali di poter finanziare tutte le spese non riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni ed alle funzioni fondamentali degli enti locali.

26. Sussidiarietà orizzontale

27. Visione orizzontale La portata del principio, soprattutto attraverso la lettura del comma 4 art. 118 Cost., pone l’esigenza di scomporre ulteriormente il problema, dovendosi tenere conto di un’altra sfaccettatura, quella cioè della trasversalità nei rapporti pubblico/privato. In tal senso, il maquillage normativo del 2001, ha introdotto, seppur timidamente, l’impianto costitutivo di una sussidiarietà vista in prospettiva orizzontale/sociale.

28. Ed ancora… • - Superata la visione monolitica di uno Stato (quello sociale). • L’introduzione del principio pone l’accento sulla collaborazione tra pubblici poteri ed autonomia dei privati volto allo svolgimento di attività dirette alla cura di interessi generali. Di talché, si impone agli enti territoriali di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale.

29. Principio orizzontale Pubblico Privato Condizione: Attività di interesse generale

30. La formula, utilizzata in contrapposizione al comma 1 ove si parla di funzioni amministrative, appare necessaria nella prospettiva in cui al privato non potrebbe deferirsi il compimento delle funzioni amministrative in senso tecnico, esercizio cioè di poteri amministrativi. Tale impostazione pare portare alla conclusione che sotto le vesti di attività di interesse generale possono ricondursi le operazioni e prestazioni materiali, eventualmente supportate da attività negoziali, non essenzialmente a scopo di lucro (es.: cura ed assistenza dei disabili, anziani etc.). “attività di interesse generale”

31. L’incastro della norma viene poi consolidato attraverso l’utilizzo del termine “favoriscono” la cui portata ermeneutica, in prima facie assimilata a mera possibilità per gli enti di agevolare l’iniziativa privata, ha portato ad identificarne il valore con la predisposizione, ad opera degli enti medesimi, delle condizioni necessarie a garantire tali interventi. Nonché, in una prospettiva prossima, potrà portare, una volta consolidato l’utilizzo dello strumento normativo, all’obbligo per il pubblico di intervenire in modo più intenso nell’agevolazione dei privati, attraverso la predisposizione concreta di opere a supporto dell’iniziativa privata quali: infrastrutture, servizi sociali etc.

32. In ultima istanza va, poi, sottolineato come le ricadute della disposizione in commento, a parere di autorevole dottrina, opererebbero in melius, nel senso che il legislatore ordinario potrà in base a valutazioni politiche espanderne l’ambito di operatività, permanendo un divieto di pubblicizzazione dei settori in cui sia consolidato l’intervento privato, diretto alla cura di tali interessi.