第七章 政策执行

1. 第七章 政策执行 本章要点： ●政策执行的地位与作用 ●政策执行研究的途径与理论 ●政策执行过程的功能活动环节 ●政策执行的基本手段 ●创造性执行政策（灵活变通）问题 ●“上有政策，下有对象”的表现、成因及治理 ●影响政策有效执行的因素 ●具有中国特色的政策执行的基本经验

2. §1. 政策执行概述 一、政策执行在政策过程中的地位与作用 　　 政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径，是检验政策正确与否的唯一标准。政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。政策执行在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。

3. 二、政策执行研究的兴起 1. 兴起。70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（Implementation Movement）。它的兴起以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基（T.L. Pressman and A. Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》一书的出版作为标志。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年年所谓的“执行运动”的兴起。

4. 2．原因。 政策执行研究的兴起有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展，必须加以纠正。从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代初以后成政策科学研究的一个焦点话题。

5. 3．意义。 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策分析学科的视野；政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。 80年代末90年代初，随着政策分析和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合流的趋势以及（新）公共管理（Public Management）学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。

6. 三、政策执行研究的途径 1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途径 也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。 2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径 与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表。

7. 3．“政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径 该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权力作为焦点的。 4. 工具选择途径（instrument-choice） 这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。

8. 四、政策执行的种种理论 1．行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动； 2．组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的； 3．因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系； 4．管理理论——强调政策执行是一个管理过程； 5．交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程； 6．系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用； 7．演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。

9. §2. 政策执行的过程与手段 一、政策执行过程的功能环节 1．政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。 2．政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 3．物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。

10. 4．组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。 5．政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。 6．全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。 7．协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。

11. 　　 二、政策执行的手段 政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。 1．行政手段。行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。

12. 2．法律手段。法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。 3．经济手段。经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性三个特性。 4．思想诱导手段。思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。思想诱导手段有在对象上具有多元性，在方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性的特点。

13. §3. 创造性地执行政策的问题 　　 一、原则性与灵活性相统一的要求 所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实地执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策本身所规定的政策对象、政策范围去实现政策目标，而不能随意变更、曲解、假借、贪污政策。

14. 所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。首先，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移；其次，政策具有层次性；第三，任何政策都需要逐步完善的。所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。首先，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移；其次，政策具有层次性；第三，任何政策都需要逐步完善的。 在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策，下有对策”的现象，使党和国家政策难以得到如实的执行。反之，如果在实际工作中把政策的原则性理解成照抄、照转，不结合实际情况灵活运用，就会产生教条主义，同样也不能真正落实党的政策。

15. 二、政策的灵活变通 1. 政策变通的涵义。在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。说到底，政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法。

16. 2．政策变通的形式。正确的政策变通实际上就是政策原则性与灵活性在实践中的具体体现。政策实践表明，在执行政策的活动中，政策执行者对上级政策采取各种变通形式。有的学者概括出三种变通形式，即（1）“求神似，去形似”；（2）“不求神似，只求形似”；（3）“既不求神似，也不求形似”。只有第一种是合理、正确的变通形式，另外两种实际上是对政策的歪曲。 3. 如何做到正确、合理的政策变通。政策执行过程中，要真正做到正确、合理的变通，必须注意如下事项：（１）了解上情。加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件；（２）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础；（３）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。

17. 　　 三、“上有政策、下有对策”现象剖析 1．“上有政策，下有对策”现象的表现：（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行；（2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行；（3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行；（4）搞“土政策”——附加性执行。 2．“上有政策，下有对策”现象的成因。“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因，是“利益”的驱动。其成因是:（１）中央利益与地方利益间的矛盾；（２）政策本身的缺陷；（３）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使；（４）政策执行的监控不力。

18. 3．“上有政策，下有对策”的危害。如果夸大政策的灵活性、否定政策的原则性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活”；反之就随意“变通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定政策相悖的情况。这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，其危害极大。 4．对“上有政策、下有对策”现象的治理：（１）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题；（２）加强政策研究，建立科学合理的政策体系；（３）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想；（４）加强监督，从严治政。

19. §4. 影响政策有效执行的因素 一、政策执行的若干理论模式 1．过程模式。史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策；第二，执行机构；第三，目标群体；第四，环境因素。 2. 互动模式。这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林（M.Mclaughlin），他在《相互调适的政策执行》（1976）一文中认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。

20. 3．循环模式。这是马丁·雷恩（M.Rein）和弗朗希·F·拉宾挪维茨（F·F·Rabinovitz）于1978年提出的。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：（1）纲领发展阶段；（2）资源分配阶段；（3）监督阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。 4. 系统模式。这是米德（D.S.Van Meter）和霍恩（C.E.Van Horn）提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：（1）政策标准与目标；（2）政策资源；（3）组织间的沟通与强化行动；（4）执行机构的境；（5）执行人员的意向。 5. 综合模式。这是萨巴蒂尔（P.Sabatier）和马泽曼尼安（D.Mazmania）提出的模型。他们建构一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分成三大类：（1）政策问题的可办性；（2）政策本身的规制能力；（3）政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类。

21. 二、影响政策有效执行的诸因素 1．政策问题的特性。 政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。 2．政策本身的因素。在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。一项政策的有效执行，首先依赖于：（1）政策的正确性—政策的正确性是政策有效执行的根本前提；（2）政策的具体明确性—政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础；（3）政策资源的充足性—政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。 3．政策以外的因素。影响政策有效执行的因素，除了政策问题的特性、政策本身以外，还有（1）目标团体对政策执行的影响；（2）执行人员的素质和工作态度；（3）执行机构组织间的沟通与协调；（4）政策环境等政策以外的因素。

22. §5. 具有中国特色的政策执行的基本经验 一、注重政策宣传 政策方案并不能自发地被接受，更不能自动地被执行，政策执行是人们的实践活动。政策要得到顺利实施，首先就要让目标群体对政策有所理解，而要做到这一点，必须注意政策宣传。重视政策宣传工作，这是中国共产党积累起来的政策执行经验之一。 　 二、重视政策实验 　　 重要政策在全面实施之前都要在局部地区或试点中加以试验，以取得经验，再全面铺开。这是具有中国特色的政策执行的另一基本经验。 重视政策实验是邓小平同志的政策理论的一个基本内容，是马克思主义认识论在政策执行过程的具体体现。重视政策实验可以避免损失，少走弯路 。我国改革开放近２０年的历程，也就是一个不断进行政策实验的历程。

23. 三、强制执行与说服教育相统一 　　 政策执行活动涉及面广，对象多，是一项复杂的活动，仅有说服教育或仅有强制性执行手段都是不够的。采取强制性执行手段与说服教育有机结合的执行手段，这是具有中国特色的政策执行的第三条经验。 　　 四、抓中心工作，以点带面 　　 在政策执行活动中，抓中心工作，就是善于从纷繁复杂的工作头绪中找到并紧紧抓住最能影响全局、可以带动整个工作链条前进的中心环节，也就是抓住主要矛盾。在抓中心工作的同时，还要做到“以点带面”。即发现、培养和树立典型，以典型示范，促进和推动面上工作发展。

24. [思考题] 1. 什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？ 2. 政策执行研究有哪些基本途径和理论？ 3. 简述影响政策有效执行的基本因素。 4. 具有中国特色的政策执行的基本经验有哪些？ 5. 结合自己的工作实践，谈一谈如何创造性地执行政策。