Public Financial Management and Its Emerging Architecture

1. Public Financial Management and Its Emerging Architecture Marco Cangiano Assistant Director Fiscal Affairs Department - International Monetary Fund Visiting Scholar NYU Wagner Graduate School of Public Service Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma - 29 Maggio 2013

3. Schema della presentazione • Perche’ questo libro • Alcune innovazioni nella gestione delle finanze pubbliche: • Quadri di bilancio a medio termine (medium-term budgetary frameworks) • Qualita’ dell’informazione fiscale • Gestione dei rischi fiscali • Cosa abbiamo imparato durante la recente crisi • Considerazioni generali su come migliorare i sistemi per la gestione delle finanze pubbliche

4. Il Libro

5. Perché questo libro e perché adesso • Motivazione: “Without strong public financial management systems, many fiscal policies are bound to fail in their implementation, thus endangering macroeconomic stability. ” “Senzasistemidigestioneaffidablili, moltepolitichefiscalirischianodirimaneredisattesenellelorofasidiattuazione, contribuendo a rendereinstabileilquadromacroeconomico” • Obbiettiviprincipali: • Fare ilpuntosulleinnovazionisviluppate e adottate in un numerocrescente di paesinelcorsodegliultimi due decenni. • Analizzare la gestionedellefinanzepubblichecome un quadrointegrato in cui tuttiglielementisonougualmenteimportanti e coerentitraessi • Trarrealcunelezioni, in particolareallalucedellarecentecrisifinanziaria, per migliorareulteriormentedettisistemi

6. Perche’ questo titolo • Architetturatrasmette l’idea che tutti gli elementi sono interconnessi e interdipendenti in un quadro integrato • Emergente sottolinea la dimensione temporale e la natura aperta di detti sistemi di gestione • Architettura emergente sottolinea come le innovazioni analizzate sono in larga misure ancora in via di definizione pur costituendo ormai pilastri di un sistema di gestione moderno

7. La gestione delle finanze publiche • Tradizionalmente l’attenzione e’ stata sulle fasi canoniche di formulazione, approvazione, ed esecuzione del bilancio • Ora si guarda tutti gli aspetti della gestione delle risorse pubbliche, quindi ben al di la ’del bilancio dello stato • Si tratta di una definizione "ombrello", che copre un insieme di sistemi volti a produrre informazioni, processi, e regole che sostengono una politica di bilancio, oltre a fornire gli strumenti per la sua attuazione. • Gli obiettivi chiave rimangono: • Il mantenimento di una posizione di bilancio sostenibile • Una effettiva allocazione di risorse scarse • Una offerta efficiente di beni e servizi pubblici

8. Qualisonoquesteinnovazioni • Il numero di paesi con regole di bilancio è passato da 5 nel 1990 a 76 nel 2012 • Il numero di paesi con un quadro di bilancio a medio termine è aumentato da 20 nel 1990 a circa 130 nel 2008 • Ora ci sono 25 agenzie indipendenti rispetto alle 6 del 1990 • 41 paesi presentano al FMI conti finanziari e patrimoniali, il doppio rispetto al 2004Dal 2007, l'80% per cento dei paesi OCSE genera informazioni sulle prestazioni (performance) dei servizi, e nel 2011 circa 2/3 hanno un sistema di bilancio che incorpora detta informazione • Dal 1999, 111 paesi hanno intrapreso rapporti e studi sulla trasparenza fiscale, e fino al 2011 126 paesi avevano analizzato i proprio sistema tramite diagnosi standardizzate (PEFA)

9. Quadroanalitico • Tre strumenti principali—informazione, processi/procedure, e regole tese a influenzare il comportamento dei politici e dei funzionari pubblici e a ottenere i risultati desiderati. • I tre strumenti formano una sequenza logica: • L'informazione tempestiva e rilevante è il primo passo essenziale • Processi forniscono incentivi per decisioni efficaci • Regole prescrivono azioni da parte di politici e funzionari pubblici • Ma ogni strumento ha i suoi limiti: • Informazione può essere costosa, un fine di per sé, e sollevare situazioni conflittuali • Processi tendono ad essere dominati da routine e inerzia burocratica • Le regole possono essere procedurale e / o restrittive.

10. Una proposta di legislazione integrata Main Sections Key Provisions Minister of Finance, Line Ministers Treasury Secretary, Accountant General & Accounting Officers Parliament, Committees, and Fiscal Councils Auditor General I. Roles & Responsibilities • Fiscal principles/rules • Content and presentation of fiscal strategy • Medium-term budget framework • Fiscal risk management II. Macro-Fiscal Policy • Budget documentation • Procedures for budget preparation & approval • Unit of appropriation, reallocation, & carryover rules • In year reporting, contingency reserve, supplementary & excess vote III. Budgeting Banking & cash management arrangements Collection, deposit, & retention of revenues Authority to commit & spend public funds Issuance of loans, guarantees & sale of assets IV. Treasury Management Coverage & standards for accounting Timetable for preparation and submission of accounts External audit, internal audit & follow-up Sanctions V. Accounting & Audit Local governments State-owned enterprises Extra-budgetary funds Other bodies VI. Oversight

11. Perche’ quantodiscusso e’ importante per l’Europa • Molte delle innovazioni introdotte in maniera isolata, con scarso successo • Nuova sorveglianza di bilancio UE sottolinea giustamente il concetto di "quadro", stabilisce i requisiti minimi, incoraggia le pratiche "migliori", attraverso meccanismi di pressione incrociate • Ma corre simili rischi in quanto esistono tensioni tra un approccio dirigista e la titolarità dei paesi membri • Disegno del compact/six pack appropriato, soggetto ad ulteriori miglioramenti, ma i rischi sono ancora alti nella sua attuazione

12. Medium-Term Budgetary Frameworks

13. Piani fiscali e bilancio dello stato Objective Instrument Content Principles of fiscal management Numerical fiscal rule Disclosure requirements Fix permanent fiscal objectives Fiscal Rule orResponsibility Law Multi-year macroeconomic forecast Multi-year fiscal forecast Fiscal risk analysis Medium-term fiscal target Medium-term Fiscal Framework (MTFF) State multi-year fiscal targets Multi-year expenditure ceiling Multi-year spending allocations Planning margin Performance indicators/targets Set multi-year spending plans Medium-term Budget Framework (MTBF) Authorize annual expenditure Detailed expenditure appropriations Other budgetary controls Reconciliation of changes from MTBF Annual Budget Detailed expenditure outturn Reconciliation of change from Budget Explanation of discrepancies Final Accounts Report actual expenditure

14. Prerequisiti • Presupposti fondamentali per il successo di un MTBF: • un bilancio annuale credibile e prevedibile;proiezioni macroeconomiche e demografiche a medio e lungo termine affidabili • un processo di bilancio top-down unificato

15. Fiscal drift The inability to follow through with MT plans has led to fiscal drift SGP Budget Balance Forecast Error 2000-2008(Percent of GDP)

16. La formulazione del bilancio • Preparazione del bilancio deve seguire una sequenza dall'alto verso il basso (top down) per aiutare a preservare gli aggregati fiscali e mantenere disciplina mentre si discutono le priorita’ di spesa • In tal modo tutte le decisioni più importanti sono prese allo stesso tempo • Flessibilta’di bilancio: limitare pre-assegnazioni di gettito a specifiche voci si spesa

17. Caratteristiche principali • Limiti di spesa pluriennali: natura, livello e termini di restrizioni per future decisioni di bilancio • Meccanismi di priorità di spesa • Controlli delle spese e flessibilità • Trasparenza e responsabilità

18. Svezia: Tavole di raccordo

19. Valutazionedialcuni MTBFs • I modelli vincolanti promuovono disciplina fiscale piu’ degli altri • La coerenza tra i piani e consuntivi—e la capacità di spiegare eventuali divergenze—sono essenziali per la credibilità • C’e’ anche una certa evidenza empirica che gli MTBF promuovere una più efficace pianificazione a medio termine per comparti si spesa

20. Piu’ complessi di quanto appaiano • MTBF hanno obiettivi multipli e sono parte di un più ampio quadro • Non esiste un unico modello, alcuni funzionano meglio di altri (ma prendono atto del contesto) • MTBFs richiedono certi prerequisiti: • bilancio annuale credibile • previsioni macroeconomiche affidabili—e prudenti • processo di bilancio top down • Il loro design comporta più di semplici limiti di spesa: • meccanismi per stabilire priorita’ • controlli ex ante • trasparenza e responsabilità

21. Qualita’ dell’informazionefiscale

22. Progressirecenti • Numero crescente di paesi che adottano contabilita’ economico/finanziaria (accruals) • Più ampia copertura dei conti: pubblica amministrazione, settore pubblico incluse istituzioni finanziarie, WGAArmonizzazione degli standards internazionali (GFSM2001, SNA/ESA95 IPSAS, e ora EPSAS?) • Maggiore tempestività • Attenzione al lungo termine e sostenibilità delle politiche fiscali

23. La copertura dei conti in alcuni paesi

24. La contabilità per competenza economica (accruals): alcune (false) obiezioni • Perdita di controllo sulla cassa • Controindicazioni con stanziamenti di cass • Unico indicatore di bilancio il patrimonio netto • Maggior complessita’ • Difficile allineamento tra controllo parlamentare e stanziamenti di competenze e/o cassa e contabilita’ economico patrimoniale • Costi • Perdita di trasparenza

25. Problematiche piu’ recenti • Comparabilità delle informazioni ex ante e ex post • Indipendenza degli standard setters • Agevolazioni fiscali (tax expenditures)

26. Gestione dei rischi fiscali

27. Cosasonoquestirischifiscali? • Deviazioni di breve-medio termine di variabili fiscali (flussi e stock) rispetto a quanto stabilito nel bilancio. • Rischi economici generali (la crescita economica più bassa) • Rischi specifici (catastrofi naturali), comprese le passività potenziali o contingenti (garanzie governative) • Debolezze strutturali o istituzionali possono aumentare il rischio fiscale e limitare una sua corretta gestione • poche fonti di gettito, più volatilità • alto debito, minore flessibilità in risposta agli shock

28. Problemi • Sistemi di contabilita’ di cassa e/o competenza giuridica inadeguati • Competenza economico patrimoniali ha chiari vantaggi • Ma gli standard internazionali non ancora adeguati in certe aspetti (parternariati, garanzie) • Informazioni sulle esposizioni al rischio fiscale deve essere centralizzata per tenere conto di possibili interazioni e effetti di portafoglio

29. Alcuneproposte • Gestione dei rischi fiscali piu’ strutturata • Rapporti o capitoli dedicati a rischi fiscali (circa una dozzina di paesi), sia come documenti di bilancio separati • Identificare strategie atte a minimizzare e gestire i rischi • Linee guida emanate del FMI (2009)

30. Identify and analyze risk Incorporate in budget

31. Islanda: Gestione del rischio fiscale

32. Cosa abbiamo imparato dalla recente crisi

33. Nuovi (vecchi) problemi • Molte riforme non ben radicate e introdotte in modo frammentario • Sistemi troppo rigidi, con tendenza a “rompersi” • Enfasi sulla preparazione del bilancio e macro regole e scarse attenzione a trasparenza fiscale e l'esecuzione del bilancio e i controlli sulla spesa • Informazioni insufficiente qualità, copertura, tempestività • Importanza delle istituzioni

34. La crescitadeidebitipubblici Sources of Unexpected Increase in General Government Debt (percent of GDP, 2007-2010) Issues Revealed by the Crisis Unreported Deficits SoEs & PPPs Arrears Macroeconomic Risks Contingent Liabilities Stimulus / Consolidation

35. Grecia: La tempestivita’ del datocontabile-statistico Revisions to General Government Deficit (2005-10)

36. La coperturaistituzionaldeicontipubblici

37. Portogallo: La coperturadeicontipubblici Gross General Government Debt(Percent of GDP) Problemi generati nel corso degli ultimi 2 decenni al di fuori della pubblica amministrazione sono ora al suo interno 120 120 Arrears General Government Gross Debt 100 100 SOE & PPP reclassifications SOE & PPP debt outside the General Government sector* 80 80 Non-SOE & PPP General Government debt 60 60 40 40 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 *Only includes Central Government SOE debt pre 2007

38. Grecia: Slittamentinell’eseguireilbilancio Average percentage overspend 2005-2009

39. Arretratidispesa___________________________________ In entrambi i paesi, gli arretrati sono emersi dall'esterno del perimetro del bilancio GreeceArrears ≈ 4.3% of GDP 91% from outside the CG budget Portugal Arrears ≈ 3% of GDP 95% from outside the CG budget

40. Considerazionifinali • Un insieme di processi sempre più complessi, regole e sistemi, intrinsecamente legato l'uno all'altro. • Informazione affidabile, tempestiva, completa è essenziale, ma si può portare eccedere • L’ enfasi si è spostata verso la sostenibilità fiscale nei confronti di efficienza ed efficacia. • Importanza del contesto, ma sindrome di "unicità". • L’architettura proposta individua elementi costitutivi • Al di là di queste considerazioni, non esiste nessuna formula magica

41. Perche’ molteriformenelsettorepubblicovengonomenoalleaspettative …o dellaframmentazione

42. Riforme del settore pubblico: cosa, perché, come • Obiettivo: migliorare la governance pubblica complessiva in modo che l'interesse pubblico può essere perseguito nel modo più efficiente ed efficace possibile. • Di solito realizzato attraverso la riforma della pubblica amministrazione e di gestione (PAM), compresa la gestione delle finanze pubbliche (PFM). • Abbastanza semplice, ma ciascuno dei concetti sopra indicati raramente forniscono indicazioni operative.

43. Governance e interesse pubblico • Molte definizioni: esercizio generale di autoritàPiù recente da IFAC / CIPFA:le modalità messe in atto per garantire che i risultati attesi per le parti interessate siano definiti e raggiunti • L'interesse del pubblico condivide la stessa ambiguità interpretativa di "governance"Fondamentalmente concetti contestuali che richiedono • Si richiede, per esempio, un giudizio di valore esplicito sulla redistribuzione del reddito, e le dimensioni dell’intervento pubblico

44. Amministrazione pubblica o gestione finanziaria • Un unicum sino a 30 anni fa, poi evoluzione parallela Amministrazione istituzioni l'insieme di leggi, di procedure, regole e convenzioni che influenzano la politica fiscale e i suoi processi decisionali e di gestione • La gestione finanziaria è alla base di qualsiasi riforma di governance e/o della pubblica amministrazione. • Si basa in sostanza su strumenti atti a generare informazione tempestive, corretta, completa, e affidabile su eventi fiscali. • Soprattutto per determinare i costi reali dell’offrire beni e servizi pubblici e privatiMa l'informazione non è un fine in sé, ma un mezzo per migliorare le prestazioni.

45. Amministrazione pubblica egestione finanziaria • Gestione delle risorse finanziarie è centrale per tutte le riforme della amminstrazione pubblica.... • ... Ma sembra essere stata trascurata in una serie di riforme incentrate sulla governance” Perché? • La gestione finanziaria è spesso percepita "... come razionale, tecnocratica e arcana.“ • Ma non c'è nulla di tecnico in questa materia; ogni riforma ha conseguenze di policy se non politiche.

46. Caratteristiche e insidie ​​delle riforme del settore pubblico • Obiettivi? • Cambiamenti fondamentali nei comportamenti • Cambiamento nella distribuzione di costi (diffusi) e benefici (generalmente concentrati) • Migliorare prestazioni e legittimità (esterna) • Come? • Regolamentazione restrittiva / coercitiva • Normativo incentivi positivi • Trasformativo culturale-cognitivo

47. Istituzionalizzare le riforme • Le riforme non si fermano mai ..... • ..... ma pochi paesi hanno una "cultura della riforma" a causa di .... • tirannia dello status quo / interessi • incentivi perversi (personale) • Preparazione inadeguata, e tuttavia ..... • sovra-determinazione del problema • scarse analisi delle fasi di attuazione (troppo ottimiste) • prevalenza di riforme di facciata • Dettate da consulenti esterni senza valorizzare la struttura—coloro che attueranno le riforme • Poca valutazione ex post

48. Riforme del settore pubblico in pratica I • Triage tipico: diagnosi rapida tesa a fermare l'emorragia; verifiche piu’ approfondite solo in un secondo momento • Ruolo dei consulenti esterni (OCSE, UE, IFIs) • Reazioni tipiche: • Difesa dello status quo (cioè, la negazione); dominanza della routine • Riconoscimento di potenziali problemi (accettazione riluttante) • Il pieno riconoscimento e lo sviluppo della visione (appropriazione)

49. Riforme del settore pubblico in pratica II • Focus reale su inputs, ma il messaggio e’ sugli effetti ultimi delle riforme; cio’ crea confusione • Credibilita’ esterna facilmenet raggiungibile adottando “best practices”, ma l’impatto e’ di breve durata • Riforme de jure piuttosto che de facto riforme conducono a discrepanze nella fase di attuazione • Pericolo di frammentazione • Considerazioni strategiche e tattiche • Accountability verticale e orizzontale • Chi sono i “campioni” della riforme? • Chi coordina cosa? • Tempi e sequenze logiche

50. Continuità o sostenibilità delle riforme • Molte riforme sono state progettate in assenza di una chiara visione del ruolo e delle funzioni dello Stato • Riforme coordinate da consulenti di natura politicaPosizioni di vertice nella amministrazione pubblica anche soggette a spoil system • Accountabilityverticale—frammenatzione e silos • Alcune riforme, come ad esempio la proliferazione di istituzioni autonome corpi, aziende di Stato, e di PPP, un tentativo di by-passare la disciplina di bilancio