Vývoj veřejné správy

1. Vývoj veřejné správy • zrod státu a jeho správy • administrativní stát • veřejná správa v podmínkách globalizace

2. Zrod státu a jeho správy • podmínky pro zrod státu a jeho správního systému – zemědělství, vznik agrární společnosti • první státní útvary – oblasti tzv. „úrodného půlměsíce“ (Nil, Jordán, Eufrat, Tigris) – nutnost organizace práce na stavbě zavodňovacích kanálů • před vznikem státu – princip personality (spojení s rodem, kmenem – nikoli s územím) • postupně po vzniku státu – princip teritoriality (územní organizace obyvatelstva – dělení obyvatelstva dle území nikoli pokrevního příbuzenství)

3. Oblast velkých řek • zemědělská půda – občinové, státní vlastnictví  nevytvořila se vrstva občanů (svobodných vlastníků) podílejících se na politickém rozhodování • královská administrativa (velmožové, královští úředníci, kněží) ovládala nejen otroky, ale i formálně svobodné obyvatele  vrchnostenský charakter správy

4. Řecko • starověké Řecko (městské státy)  soukromé vlastnictví půdy  vlastníci půdy (svobodní občané)  kolektivní rozhodování a participace svobodných občanů (systém nebyrokratické veřejné správy) • dominance politiky (politického jednání) – u Platóna nad zákony, systém přímé demokracie (shromáždění občanů – ekklésiá) a rozhodování o jednotlivostech: „nebyrokratická správa“ [In. Pomahač].

5. Řím • republikánský Řím  rovněž se opíral o svobodné vlastníky půdy  správní systém pro správu města bylo nutno přeměnit na správu rozsáhlé říše • systém římského práva, poprvé úzký vztah mezi správou a právem (administrativní právo), vliv právníků na definování podoby správy. • počátky nomenklatury a kariérního řádu – „cursus honorum“ – služební postup

6. Středověk • propletenec veřejných a soukromých vztahů, základem osobní smlouva mezi pánem a vazalem (feudum): patrimoniální správa • královský dvůr: rozšíření domácnosti i správní centrum. • lenní systém  panovník přiděloval půdu jako léno (leník byl závislý na lenním pánovi, ten opět dále na někom mocnějším  panské společenství)

7. Středověk • přemyslovský stát – tradiční koncepce: zásadní změna ve 13.stol., předtím země ve vlastnictví knížete (soustava hradišť), postupně zcizování správních a dvorských úřadů a lén: vytvoření klasických feudálních svazků. • správa středověkých evropských států – panské právo (bannus) integrující veřejné pravomoci a moc hospodářskou, vojenskou a soudní – panským právem disponovala královská vláda i šlechta a mnohdy města +panské společenství (←) • feudální správní systém – značně rigidní  postupné změny – moderní stát

8. Novověk • moderní stát – období renesance (15. - 18. století) • centralizace politické a vojenské moci, zefektivnění daňového systému, postupné nahrazování feudálních správních struktur moderním úřednickým aparátem

9. Novověk • potřeby novověkých států: profesionální armáda, nutnost odpovídajícího daňového výběru: institucionální reformy. • Velká Británie: postupné vytváření konstituční a parlamentní monarchie (problémy i revoluce), svrchovanost „krále v parlamentu“, tradice samosprávy a volených správních a soudních funkcí, ale i centralizace (1707) • kontinentální státy: absolutistické monarchie, centralizace, racionalizace správy, potlačení stavovských pravomocí.

10. Novověk • Francie: absolutní monarchie, Státní rada (Conseil d´État) jako nejvyšší správní orgán: ministři a intendanti - parlamenty jako soudně-správní orgány. • Prusko: příklad centralistických a absolutistických reforem (Fridrich Vilém I.) – „Generální vrchní válečné, finanční a dominikální direktorium“ • Habsburská monarchie: reformy Marie Terezie a Josefa II., řada centralizačních pokusů, problém uherské části říše.

11. Liberální stát – 19.stol. • konstitucionalismus • právní stát • teorie společenské smlouvy – stát jako instituce, která zajišťuje určité služby pro obyvatelstvo

12. Konstitucionalismus • požadavek omezit absolutní moc vyústil v potřebu změnit nositele moci ve státě, aby vládl nikoli podle své vůle, ale podle stanovených pravidel • použití jakéhokoli druhu státní moci musí být kontrolováno právem • ústava, jejímž konstituujícím činitelem je lid, určuje pravidla a meze moci orgánů a institucí • současný konstitucionalismus se naplňuje existencí demokratické ústavy obsahující dělbu moci ve státě a zaručující základní lidská práva a svobody

13. Právní stát • právo je významným prostředkem organizace společnosti • moc je vázána právem a uplatňuje se jen na základě zákona a v jeho mezích • moc je rozdělena horizontálně a vertikálně, respektuje lidská práva • moc se vytváří a uskutečňuje demokratickým způsobem a v demokratickém prostředí

14. Vývoj správní vědy • 17. stol. merkantilismus: organizace vojska a výběr daní vyžaduje efektivní a organizovanou státní správu, jednající ve státním zájmu • 18. stol. kameralistika: disciplína zabývající se metodami racionální správy státu v podmínkách osvíceného absolutismu • 19. stol. konstituce správního práva a jeho studia

15. Hlavní teoretické přístupy ve správní vědě • tradiční: legalistický přístup ke zkoumání, identifikace správní vědy s analýzou správního práva - předmětem právní normy, dedukcí se interpretuje jejich výklad • moderní: správní věda je samostatný obor. Předmětem zkoumání je správa jako druh řízení, je analyzována nejen abstraktně, ale v konkrétních souvislostech. Metody také komparativní a induktivní. Multidisciplinární charakter (právo, teorie řízení, sociologie, psychologie).

16. Max Weber – byrokratický stát • rozdíl mezi tradičním a racionálním panstvím (autoritou, legitimitou) se kryje s rozdílem mezi patrimoniální a byrokratickou správou • patrimoniální správa soustředěna kolem patriarchálního vztahu mezi pánem a klienty či poddanými. Souběh soukromého a veřejného (vlastnictví úřadu) • byrokratická správa rozhoduje podle neosobních norem věcného charakteru, jimž jsou podřízeni všichni

17. Znaky moderní byrokracie (Weber) • byrokratická správa je nepřetržité vyřizování záležitostí na základě víceméně pevných a víceméně vyčerpávajících pravidel abstraktního charakteru • členové byrokratické aparátu mají pevně stanovené kompetence, jež jsou dány obsahem jejich kvalifikace • existuje princip úřední hierarchie, který umožňuje kontrolu a dohled vyšších úřadů nad nižšími a naopak právo odvolání či stížnosti nižších úřadů vůči vyšším

18. Znaky moderní byrokracie (Weber) • ovládnutí pravidel, na jejichž základě se rozhoduje, vyžaduje zpravidla odborné vyškolení. Znalost příslušných pravidel představuje základ specializovaného vědění úředníků • úřední jednání je fixováno písemnou formou, přičemž písemná akta zhotovuje štáb podřízených úředníků • materiální správní prostředky nejsou ve vlastnictví úředníků. Úřední a soukromý majetek je oddělen, právě tak jako je oddělen úřad od bydliště úředníka. Podobně jednoznačně je ohraničena i pracovní doba úředníka ve vztahu k jeho volnému času

19. Důsledky pro postavení úředníka • výkon úřadu je pro úředníka hlavním zdrojem obživy - neoficiální závazek věrnosti • úředník je jmenován nadřízenými, nikoli volen spravovanými • úředník požívá „stavovského ocenění“ - jeho postavení je garantováno předpisy a právně • faktická doživotnost úředního postavení • možnost kariéry a zakotvení jejího průběhu v předpisech

20. Public Administration School v USA(Woodrow Wilson) • správa se vyvíjí spíše jako věda než jako umění (politika) • oddělení politiky a správy, pokud jde o funkce a role ve vládě • zkladní metody veřejné správy se odvíjejí od použití metod vedení podniku s důrazem na úspornost a účinnost

21. Dysfunkce byrokracie: Robert Merton a ritualismus byrokracie • souhlas s Weberem, pokud jde o strukturu a znaky byrokratického aparátu, nesouhlas s funkčností • byrokracie podporuje ritualizované jednání a procedury, toto úzkostlivé dodržování pravidel („trénovaná neschopnost“ – tendence opakovat naučený postup bez ohledu na měnící se situaci). Zájem o dodržování pravidel se ale může dostat do rozporu s cíly organizace. • dodržování pravidel, které původně bylo prostředkem k dosažení racionální správy, se samo stává hlavním cílem – „přemístění cílů“

22. Herbert Simon a teorie omezené racionality • spadá do nových pohledů na organizované chování a jednání lidí (je namířena proti modelu „homo economicus“) • lidé v praktickém životě nehledají optimální řešení problémů, ale spokojí se s prvním, které vypadá uspokojivě • člověk není schopen řešit složité problémy komplexně ale jen sekvenčně, přičemž jednotlivé kroky mají podobu alespoň uspokojivých řešení

23. Omezení stupně rozumnosti lidského jednání • lidé nemohou znát všechny možné důsledky všech alternativ svého jednání • lidé mají omezenou představivost ohledně budoucího vývoje svých vlastních hodnot • lidé si nedokáží představit všechny možné alternativy svého jednání • rozhodování je dále komplikováno prolínáním dvou typů soudů: faktických a hodnotových, přičemž hodnotové nemohou být empiricky testovány 

24.  • smyslem organizace je tedy snížit zátěž členů organizací při rozhodování: omezit rozsah rozhodování a minimalizovat „zóny nejistoty“ • dělba práce – soustředit rozhodnutí na dílčí aspekty • normy a pravidla – limitují nutnost rozhodovat o každém kroku • hierarchie – omezuje rozhodování ve vertikální rovině

25. Michel Crozier: byrokratický fenomén • neosobní pravidla a centralistická organizace nemají předpokládaný „dehumanizační“ potenciál • striktní pravidla znamenají ochranu před libovůlí nadřízených i tlakem podřízených; každý je osvobozen od pout osobní závislosti, ale zároveň také zbaven iniciativy a izolován • rozhodování činěno v centru: vyšší úředníci zbaveni tlaku ze strany spravovaných; zároveň to ale znamená izolaci a nedostatek informací: vyšší úředníci tedy připisují větší význam problémům spjatým s organizací a její strukturou než problémům oblasti, již má organizace spravovat 

26.  • nižší úředníci poskytují vyšším ochranou slupku: chrání je před poznáním důsledků jejich rozhodnutí • důsledek: byrokracie představuje kombinaci relativní nezávislosti a bezpečí, ochraňuje úředníka, pokud nevyvíjí iniciativu; izolace od reality, nedostatek informací, špatná komunikace, jediný tlak na úředníka představuje skupina stejně postavených • „zablokovaná společnost“ – dle Croziera až 2/3 úředníků představují „ochrannou mezivrstvu“

27. NPM (New Public Management) – Nové modely veřejné správy • vlivem studia VS, sociologie byrokracie a také vlivem ropné krize (krize welfare state) se koncem 70. let spustila vlna správních reforem • redukce výdajů, decentralizace a orientace na výkon

28. Společné předpoklady a charakteristiky nových modelů VS • rozlišení politiky a správy je zavádějící a nesprávné • veřejné instituce nefungují na principu racionální volby, pouze omezené racionality • implementace opatření shora dolů nefunguje, a proto veřejný sektor není schopen automaticky splnit vytčené cíle • veřejná správa je nejlépe vykonávána samostatně řízenými správními orgány • úředníci by neměli být svázáni procesními nařízeními, protože základním cílem je splnění úkolů a efektivnost 

29.  • centralizace ve veřejném sektoru může vést ke strnulosti a hierarchie ve veřejné správě může vést k implementačnímu deficitu(neschopnosti rozhodnutí uskutečnit) • zaměstnanci ve veřejné správě nemají zvláštní motivaci, ale chovají se tak, aby maximalizovali vlastní zájmy, jako jsou příjem,prestiž a moc

30. Prvky NPM • zaměření na efektivní využití zdrojů pro dosažení potřebné kvality poskytovaných veřejných služeb • konkurenční prostředí mezi veřejným a soukromým sektorem při poskytování služeb • tržně orientovaný přístup, v němž jsou občané vnímáni jako spotřebitelé, kteří rozhodují o „nákupu“ služeb • osobní zodpovědnost úředníka za výsledky

31. 90. léta: Reinventing Government (David Osborne) • sloužit spíše než řídit • veřejný zájem je cílem, nikoliv produktem činnosti státních zaměstnanců • myslet strategicky, chovat se demokraticky • sloužit občanům, ne zákazníkům • zodpovědnost není jednoduchá • vážit si lidí, nejen jejich výkonnosti • vážit si občanství a státní služby více než podnikání

32. Veřejná správa v podmínkách globalizace • 20. století – projevují se slabiny administrativního státu a moderního pojetí byrokracie • procesy globalizace, růst významu participace občanů na rozhodování a správních procesech (nebo alespoň snaha), pronikání prvků řízení ze soukromé sféry do veřejné správy 

33. Veřejná správa v podmínkách globalizace • druhá polovina 20. století - reformy veřejné správy (západní Evropa, USA, Japonsko…) • decentralizace, restrukturalizace, zavádění nových technologií do veřejné správy • střední a východní Evropa – jiný charakter reforem – přechod k pluralitním politickým systémům, přechod od centralizované státní správy k decentralizované veřejné správě

34. Současná diskuse • pojem „governance“ (od 90.let) – reakce na vzrůstající složitost a provázanost rozhodovacích procesů, komplikovanost institucionální struktury v moderní společnosti. Posun od „government“ ke „governance“, od centrální pozice vlády ve vývoji společnosti k vzájemné závislosti a ovlivňování v síti aktérů (soukromý sektor, nevládní organizace, zájmové organizace apod.) • vláda není jednotná entita ale konglomerát aktérů • vláda je jedním z aktérů ovlivňujících vývoj společnosti, nikoli centrum moci v hierarchicky uspořádané struktuře • vládní intervence jsou součástí politických sítí – mocenských pozic, jednání a záměrů celé řady dalších účastníků