六方會談與東北亞安全

1. 六方會談與東北亞安全 沈明室 國防大學助理教授

2. 在國際潛在可能動亂區域中，北韓核武問題一直被視為最有可能引發戰爭的危機之一，整個東北亞情勢也因為北韓核武問題受到牽動與震盪。東北亞周邊國家在制定國防戰略與決定外在威脅的政策時，都難以避免的必須考量北韓核武危機的影響。因此，只要是解決北韓核武問題的方案，必然是整個區域內戰略利益受到影響國家所關注的議題。然而由於各國區域利益的衝突，加以北韓關鍵態度的反覆不定，造成北韓核武問題持續延宕。而且北韓核武問題的懸而未決，周邊各國的外交戰略亦伺機將北韓核武議題視為可以操縱謀取本國外交與安全利益的議題

3. 由美、日、韓、中共、俄、北韓六個國家所組成，因應北韓核武問題所召開的六方會談經過四次會談之後，第五次會談尚未舉行。雖然對於六方會談的結果，六個參與國家都有不同評價，因為有關北韓核武問題極其複雜、敏感，牽涉面甚廣，而且因為長期的歷史因素，美國與北韓之間相互憎惡、互不信任，使和平解決北韓核武問題，變得非常棘手。也因為如此，使參與各國也一致肯定這樣的六方會談機制是正面的，並有益於朝鮮半島無核化問題的解決。

4. 一九八五年北韓取得前蘇聯的核能電廠裝置，並遵照要求加入了國際原子能總署及核不擴散條約；但是至一九九三年，國際間懷疑北韓可能利用核電廠的反應爐，加工研製鈽原料作為發展核武器用途，美國與國際原子能總署乃共同要求北韓停止類似行動。但是北韓態度強硬，悍然宣布退出核不擴散條約，因而引發朝鮮半島的第一次核武危機。當時美國的柯林頓政府採用柔性策略和北韓談判，由於北韓總統金日成過世，北韓基於現實利益考量，於是在一九九四年和美國在日內瓦簽定「美國-北韓核子協議架構」。一九八五年北韓取得前蘇聯的核能電廠裝置，並遵照要求加入了國際原子能總署及核不擴散條約；但是至一九九三年，國際間懷疑北韓可能利用核電廠的反應爐，加工研製鈽原料作為發展核武器用途，美國與國際原子能總署乃共同要求北韓停止類似行動。但是北韓態度強硬，悍然宣布退出核不擴散條約，因而引發朝鮮半島的第一次核武危機。當時美國的柯林頓政府採用柔性策略和北韓談判，由於北韓總統金日成過世，北韓基於現實利益考量，於是在一九九四年和美國在日內瓦簽定「美國-北韓核子協議架構」。 • 在此架構下，北韓做了三項承諾，即凍結核電廠運作、接受國際原子能總署的監督、承諾不發展核武。美國則同意聯合南韓、日本、歐盟及國際組織，共同成立朝鮮半島能源開發組織(KEDO)，聯合為北韓興建兩座新型的輕水式核電廠，而在完工之前，美國每年提供五十萬噸的原油，支應北韓能源的需要。

5. 二００二年之後，美國小布希政府將北韓列為邪惡軸心國家，重新檢討其對北韓的政策，並採取較強硬的態度。而且在二００二年十月，負責東亞和太平洋事務的助理國務卿凱利以美國總統特使身分訪問北韓之後，美國突然宣布北韓承認擁有核武計畫，美國隨後也宣布停止向北韓提供重油。十二月北韓基於美國中斷供油，宣布解除對核武計畫的凍結，重新啟用核能發電廠。十二月二十二日北韓宣布已經開啟原先被凍結的核子設施，並拆除用於監測的攝影機，美國與北韓之間至此形成僵局

6. 北韓核武問題不只是美國與北韓雙邊的問題，也關係整個東北亞安全問題，未來如何發展、解決，不僅涉及美國在此地區的利益，北韓的面子及東北亞各國利益，也關係亞太乃至世界安全與穩定。因此，如何兼顧各方利益要求，盡快和平、公正、合理地解決北韓核武問題，特別是防止因為核武危機，升級為大規模軍備競賽甚至引發戰爭，已成為東北亞國家的最大安全顧慮，因此需要以多邊會談解決這個複雜問題，這也成為東北亞各國寄予期待的安全機制

7. 六方會談延續了四方會談及三方會談的經驗與教訓，而透過日本與俄羅斯的加入，美國認為可以增加對北韓的壓力，也可以讓其他國家分擔會談失敗的責任；北韓則認為可以在其國際孤立的環境中，得到更多的同情與支持，並共同分擔來自美國的壓力。也因為參與的國家增加，成為解決東北亞核武問題的新架構

8. 二００三年八月二十七日召開的第一次六方會談最主要的成果就是為六方會談建立機制，確立了六方會談的架構，其它成果則是乏善可陳。因為該次會談基本上只是參與主要國家對立場強硬各自表述而已。其中美國直接提出戰略目標是在要求北韓完全放棄核武計畫，並以此做為美國與北韓改善關係的條件。北韓則要求美國必須和北韓簽定不侵犯條約，雙方並建立外交關係，對北韓提供經援補償，才會中止核武發展計畫

9. 二００四年二月二十五日在中共的多方協調之下，促成第二次六方會談。這次北韓平壤願意接受六邊會談，主要考量周邊區域的情勢對它不利。因為平壤的經濟情況亟需一個友善的國際環境，可是當時的東北亞情勢讓北韓感受到必須和各國修補關係，否則無法支撐其因經濟蕭條而搖搖欲墜的政權。而且，美國對伊拉克的攻擊行動，也給了北韓一個教訓和反思的機會，並重新考量與世界超強的對抗，是否符合北韓利益？二００四年二月二十五日在中共的多方協調之下，促成第二次六方會談。這次北韓平壤願意接受六邊會談，主要考量周邊區域的情勢對它不利。因為平壤的經濟情況亟需一個友善的國際環境，可是當時的東北亞情勢讓北韓感受到必須和各國修補關係，否則無法支撐其因經濟蕭條而搖搖欲墜的政權。而且，美國對伊拉克的攻擊行動，也給了北韓一個教訓和反思的機會，並重新考量與世界超強的對抗，是否符合北韓利益？ • 第二輪六邊會談雖然得以召開，但仍無法解決上次會談的爭議問題。因為美國主張北韓必須先凍結各種核武研發計畫、允許國際原子能總署人員重返北韓做檢查的工作，最終則重新加入核不擴散條約，如此北韓才可能換取美國持續經濟援助，和進一步改善關係。北韓在會談的前夕又重彈老調，呼籲美國先停止敵對政策，簽訂互不侵犯協定，提供經援和外交承認等多項前提，形成會議開始之前的拉鋸戰。

10. 第三次六方會談於二００四年六月二十四日舉行，在此次會議中，美國避免提出前兩次的堅決主張，以免引起北韓的強烈反彈。事實上，兩國的立場並未改變。美國仍然強調北韓必須要完全放棄核武，並且要有具體的作為以昭公信。美國也承諾只要北韓放棄核武，就可以獲得週邊國家的援助，並可以和美國直接對話，商議結束制裁和禁運等議題，並提出以利比亞模式作為解決的模式。第三次六方會談於二００四年六月二十四日舉行，在此次會議中，美國避免提出前兩次的堅決主張，以免引起北韓的強烈反彈。事實上，兩國的立場並未改變。美國仍然強調北韓必須要完全放棄核武，並且要有具體的作為以昭公信。美國也承諾只要北韓放棄核武，就可以獲得週邊國家的援助，並可以和美國直接對話，商議結束制裁和禁運等議題，並提出以利比亞模式作為解決的模式。 • 北韓則提出條件，要求美國必須為北韓凍結核武計畫提供二百萬千瓦的能源，從恐怖主義名單中去除，取消經濟制裁和禁運，並放棄對北韓的敵對政策。北韓甚至迂迴的同意只談凍結問題，不願意進一步討論。美國則要求必須談論承諾棄核及拆除的問題。雖然美國與北韓避免提出對方無法接受的條件，使會談限入僵局，但仍然因為雙方立場的堅持，使會談沒有結果。

11. 2005年第四次六方會談的成果 • 在此輪的會談中，除了北韓之外，參加會談的國家，都希望能夠尋求一個無核化的朝鮮半島，雖然北韓極力想以凍結核子計畫來換取美國的補償，但由於正值美國大選年，所以很難達到目的。因為在沒有具體成果之前，美國任何補償承諾，如果沒有獲得北韓相對凍結的行動，在國際政治環境無法以強硬軍事行動反制下，美國恐怕會未蒙其利先受其害。因此，美國與北韓想法相去甚遠，造成六方會談未對核武問題達成任何具體共識。

12. 六方會談沒有能夠取得令人鼓舞成果的原因，主要來自北韓與美國。雖然北韓提出一些令人鼓舞的建議，例如停止核武計畫，允許國際核武檢查人員入境，作為交換條件，以得到美國不攻擊北韓及實施經濟援助的保證。但另一方面，北韓卻又同時發出威脅表示，如果上述條件不能得到滿足，便會繼續擴大其軍武設施，使國際社會懷疑，北韓是否執行敲詐勒索的外交政策。但是美國一味堅持北韓必須退出不擴散核武器條約的做法，也阻礙了雙方立場接近的可能性，不符合韓國與日本目前的安全利益

13. 有關北韓提煉濃縮鈾的計畫，將是六方會談的最大障礙，果然美國在開會時，就要求北韓停止所有核子計畫，其中包括提煉濃縮鈾的計畫，而且美國還要求必須完全銷毀所有核武設施，不可以重新啟動，如果核武問題能夠順利解決的話，美國不排除給予安全保證與恢復外交關係。北韓對於是否發展濃縮鈾的計畫，曾出爾反爾的承認及否認，但是巴基斯坦的「核武科技之父」對於核武科技轉移的證詞，卻印證了美國的說法，美國與北韓之間對於條件交換的問題仍僵持不下，因為美國堅持北韓應該先同意完全、不再發展以及可供查證的方式拆除所有核子武器，美國才願意提供北韓所需的經濟與能源援助及安全保障，而北韓則要求國際經濟援助和外交承認，以換取凍結其所有核活動。

14. 中共在六方會談中，擔任關鍵性的主導角色，美國為了避免與北韓直接對立，早已放棄與北韓的雙邊對談，因此，美國非常需要區域的大國作為緩衝，或是協助對北韓施加壓力，至少拉住北韓，不讓北韓產生不理性的行為。在六方會談建制化之後，中共將掌握會談議題的協調主導權，不論美國將來對北韓採取強硬或和緩的政策，都需要中共及其他國家的策應與協助。在此種情形下，美國與中共在東北亞的合作，是否影響美國對我國政策的認知，造成我國邊緣化，而被美日韓等國刻意忽視，都值得我國繼續密切注意後續發展。

15. 會談的全程參與中，中共扮演的是一個誠實的調解人的角色。中共一方面向北韓施壓，要求其放棄核武計畫，但是基於多年的革命情誼，中共一定也會保護北韓，避免美國向北韓施加過大的壓力，同時也要防止北韓因為其它因素突然崩潰，因為這樣不符合中共的利益。作為六方會談東道主的中共，在歷次會談中證明了，中共願意在國際舞台上承擔責任。但是中共必須證明他確實向傳統盟國－北韓施加影響，美國如果要承諾對北韓提供不侵犯的保證，可以在六邊會談的機制上實現。中共認為談判獲得成功的最佳方式，就是循序漸進。

16. 美國對於北韓的核武計畫，提出放棄核武計畫的要求，雖然美國承諾要給予補償，但並不是完全的徹底履行承諾。例如，以前美國承諾協助北韓建設輕水反應爐，目前仍未完工。所以美國一方面要求北韓，放棄核武計畫以換取和平，一方面又拒絕簽署美國與北韓的互不侵犯條約，使北韓無法相信美國的承諾。事實上，美國也了解要求北韓放棄核武求取和平的困難所在。美國方面認為，即使北韓放棄，將來也可能會重新啟動核武計畫，以提出更多的經濟要求，遂有美國的保守派認為，只有佔領北韓才能解決問題。美國對於北韓的核武計畫，提出放棄核武計畫的要求，雖然美國承諾要給予補償，但並不是完全的徹底履行承諾。例如，以前美國承諾協助北韓建設輕水反應爐，目前仍未完工。所以美國一方面要求北韓，放棄核武計畫以換取和平，一方面又拒絕簽署美國與北韓的互不侵犯條約，使北韓無法相信美國的承諾。事實上，美國也了解要求北韓放棄核武求取和平的困難所在。美國方面認為，即使北韓放棄，將來也可能會重新啟動核武計畫，以提出更多的經濟要求，遂有美國的保守派認為，只有佔領北韓才能解決問題。 • 美國短期內也想恢復核子檢查機制，但是核子檢查機制在美國攻打伊拉克之後，信用度已經大為降低。

17. 第四次六方會談結束後，就在北韓剛剛宣布放棄核武，引起樂觀期望之際，北韓隨即翻臉擺明美國未提供輕水式反應爐前，絕不會輕易放棄核武，即為北韓典型的利用政策反覆謀取政治籌碼與利益的做法。由此觀之，六方會談雖為朝鮮半島和平將來契機，也可能因為關鍵國家利益衝突難解，成為拖棚數年的歹戲。

18. 為了維持亞太區域和平與穩定，以集體安全的機制，將北韓納入，藉以制約或和緩北韓採取激烈軍事行動，以維持亞太安全與穩定，被認為是有效解決方式之一。因此，以美國、日本、南韓、俄羅斯、中共、北韓六方定期會談協商北韓核武問題，成為世人樂觀期待的解決方案。事實上，北韓核武問題解決的關鍵，在於美國及北韓的態度，其他國家只是基於國家利益而參與，以免兩國因為對立而直接走上武裝衝突，造成區域和平的動盪。為了維持亞太區域和平與穩定，以集體安全的機制，將北韓納入，藉以制約或和緩北韓採取激烈軍事行動，以維持亞太安全與穩定，被認為是有效解決方式之一。因此，以美國、日本、南韓、俄羅斯、中共、北韓六方定期會談協商北韓核武問題，成為世人樂觀期待的解決方案。事實上，北韓核武問題解決的關鍵，在於美國及北韓的態度，其他國家只是基於國家利益而參與，以免兩國因為對立而直接走上武裝衝突，造成區域和平的動盪。

19. 六方會談中最大的成果就是讓朝鮮半島的緊張關係趨向緩和，尤其美國透過集體力量將北韓拉回談判桌，至少可以約束北韓的任何可能性的激進行動。但由於美國堅持強硬的立場，北韓對於美國提出條件與自身要求必須同步進行，遂使歷次六方會談並未出現重大成果。六方會談中最大的成果就是讓朝鮮半島的緊張關係趨向緩和，尤其美國透過集體力量將北韓拉回談判桌，至少可以約束北韓的任何可能性的激進行動。但由於美國堅持強硬的立場，北韓對於美國提出條件與自身要求必須同步進行，遂使歷次六方會談並未出現重大成果。 • 在中共的多方協調之下，六方會談得以持續召開。但主要原因是北韓考量當時國際環境對其不利，而且平壤亟需一個友善的國際環境，以支撐其因經濟蕭條而搖搖欲墜的政權。而且，美國對伊拉克的攻擊行動，也給北韓一次教訓和反思的機會，得以重新考量與世界超強的對抗，是否符合北韓利益？六邊會談雖然得以召開，主要爭論仍未解決。

20. 六方會談成功的關鍵在於美國與北韓之間主要歧見的消除，這取決於兩國間重大的讓步，並且獲得參與國家一致的共識。由於美國主張北韓必須先凍結各種核武研發計畫、允許國際原子能總署人員重返北韓做檢查的工作，最後則須重新加入禁核擴散條約。如此北韓才可能換取美國持續經濟援助，和進一步改善關係。北韓則一再堅持美國對北韓須先停止敵對政策，簽訂互不侵犯協定，提供經援和外交承認等多項前提，形成每次六方會談開始之前在議題上的拉鋸戰。