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Curso Procedimiento Administrativo Sancionador Principio de culpabilidad y la discusión en torno a la responsabilidad objetiva y la responsabilidad subjetiva en el Derecho Administrativo Sancionador. José Antonio Tirado Barrera Marzo, 2019. Objetivos.
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Curso Procedimiento Administrativo Sancionador Principio de culpabilidad y la discusión en torno a la responsabilidad objetiva y la responsabilidad subjetiva en el Derecho Administrativo Sancionador José Antonio Tirado Barrera Marzo, 2019
Objetivos • Comprender el fundamento del principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador. • Analizar las normas generales que ordenan el principio de culpabilidad en el procedimiento sancionador, según la LPAG. • Entender las diferencias existentes en la aplicación del principio de culpabilidad respecto de personas naturales y personas jurídicas.
Temario • Introducción. • El principio de culpabilidad: fundamento y contenido. • La responsabilidad objetiva. • La culpabilidad en las personas jurídicas. • Culpabilidad y programas de cumplimiento.
Contenido del principio de culpabilidad Personalidad de la sanción Personas naturales Personas jurídicas Responsabilidad por el hecho Personas naturales Principio de Culpabilidad Personas jurídicas Culpabilidad en sentido estricto Personas naturales Culpa Culpabilidad subjetiva Personas naturales Dolo Personas jurídicas Defecto de organización
Una idea inicial … “Aceptada la identidad ontológica entre infracciones administrativas y penales, apenas cabe duda de que la estructura de la infracción administrativa debe caracterizarse por la presencia de la culpabilidad.” (Manuel Gómez Tomillo)
… y sus consecuencias frente … … al establecimiento de la responsabilidad administrativa solidaria. … a la responsabilidad objetiva. … a la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas.
¿Responsabilidad? ¿Culpabilidad? ¿Solidaridad? «La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.» (TUO LPAG, art. 248.8) «Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, comentan y de las sanciones que se impongan.» (TUO LPAG, art. 251.2)
El principio de culpabilidad en la LPAG “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 10. Culpabilidad.- La responsabilidad es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.” (art. 248.10 LPAG)
¿Qué es la culpabilidad para el Derecho Administrativo Sancionador? “(…) [un] juicio de reproche que se dirige al autor de una infracción porque pudiendo haberse comportado conforme a derecho, no lo hizo.” (Gómez Tomillo – Sanz Rubiales)
¿Por qué es necesaria la culpabilidad para sancionar (administrativamente)? “Para la imposición de una sanción y las consecuencias derivadas de un ilícito administrativo, no basta con que la infracción esté tipificada y sancionada (…) sino que es necesario que se aprecie en el sujeto infractor el elemento o categoría denominado culpabilidad. La culpabilidad es el reproche que se hace a una persona, porque ésta debió haber actuado de modo distinto de como lo hizo.” (STS de 27 de mayo de 1999)
Contenido de la exigencia de culpabilidad • Personalidad de las sanciones: sólo se debe sancionar a quien cometió la infracción. Por política legislativa se podría incluir al instigador o facilitador, por ejemplo. • Responsabilidad por el hecho: sólo se debe sancionar a quien cometió la infracción, por realizar la conducta y no por ser quien es. Se sanciona por hacer, no por ser. • Imputación personal o culpabilidad en sentido estricto: sólo se puede sancionar a quien esté en condiciones de entender el disvalor de la acción. • Imputación subjetiva: sólo se puede sancionar por conductas dolosas o culposas.
Personalidad de la sanción “El principio de personalidad de las sanciones supone, pues, que la sanción sólo puede recaer sobre los autores de la infracción. Ahora bien, debe advertirse que podrán considerarse autores no sólo las personas que solas o conjuntamente, realizan la acción u omisión tipificada como infracción, sino también las que actúen por medio de otra de la que se sirvan como instrumento (autoría mediata) o las personas situadas por una norma con rango de ley en posición de garante.” (Angeles de Palma del Teso)
Responsabilidad por el hecho “Ésta es la denominación tradicional, no muy afortunada por cierto, que se contrapone a la <responsabilidad de autor>. Con este principio se quiere subrayar que la sanción no puede ir más allá del hecho concreto enjuiciado sin que puedan tenerse en cuenta las circunstancias personales del autor.” (Alejandro Nieto)
Imputación personal “(…) para que pueda considerarse culpable del hecho doloso o culposo a su autor ha de poder atribuírsele normalmente a éste, como producto de una motivación racional normal (…)” (Alejandro Nieto)
Exigencia de dolo o culpa “La infracción administrativa se caracteriza por ser una acción u omisión típica e imputable a su autor a título de culpa o dolo. El elemento subjetivo formaría parte de la propia infracción. La acción típica sería antijurídica cuando ha sido realizada por su autor de forma culposa o dolosa, sin la intervención de circunstancias que eliminen la responsabilidad (…) Esta concepción de ilícito administrativo está vinculada a la finalidad preventiva de la infracción y la consiguiente amenaza de sanción.” (Angeles de Palma de Teso)
¿De qué hablamos cuando hablamos de “responsabilidad objetiva”? La “responsabilidad objetiva” es la inexigibilidad de dolo o culpa en una conducta para considerarla infracción, sin afectar la necesaria concurrencia de otros elementos ni impedir la presencia de causas eximentes de responsabilidad.
Un caso de responsabilidad objetiva “Los administrados son responsables objetivamente por el incumplimiento de obligaciones derivadas de los instrumentos de gestión ambiental, así como de las normas ambientales y de los mandatos o disposiciones emitidas por el OEFA.” (Art. 18° de la Ley 29325)
Un ejemplo de exoneración de responsabilidad “El proveedor es exonerado de responsabilidad administrativa, si logra acreditar la existencia de una causa objetiva, justificada y no previsible que configure ruptura del nexo causal por caso fortuito o fuerza mayor, de hecho determinante de un tercero o de la imprudencia del propio consumidor afectado.” (Art. 104° del Código de Consumo)
Un caso hipotético: error de derecho inducido por la Administración “(…) La contestación a la consulta escrita tendrá efectos vinculantes para los distintos órganos de la SUNAT exclusivamente respecto del consultante, en tanto no se modifique la legislación o la jurisprudencia aplicable (…)” (Código Tributario, art. 95° - A)
Contenidos diferenciados de la culpabilidad para personas físicas y para personas jurídicas “(…) no es posible encontrar un concepto de culpabilidad único para los casos en los que el infractor es una persona física que cuando es una persona jurídica. En consecuencia, es preciso proceder a diferenciar ambas situaciones.” (Gómez Tomillo – Sanz Rubiales)
La responsabilidad de las personas jurídicas “(…) para el caso de infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas, no se suprime el elemento subjetivo de culpa, sino que, simplemente, ese principio se aplica de manera distinta a como se hace respecto a las personas físicas.” (Manuel Gómez Tomillo)
Culpabilidad de las personas jurídicas por defecto de organización “(…) se trataría del juicio de reproche que se formula frente a una persona jurídica porque ha omitido la adopción de las medidas de precaución que le son exigibles para garantizar un desarrollo ordenado y no infractor de la actividad relativa al hecho de la empresa.” (Manuel Gómez Tomillo)
¿Transmisión de responsabilidad? “Cualquiera sea el régimen legal de contratación aplicable, están impedidos de ser participantes, postores y/o contratistas: (…) Las personas jurídicas cuyos socios, accionistas, participacionistas, titulares, integrantes de los órganos de administración, apoderados o representantes legales formen o hayan formado parte, en los últimos doce (12) meses de impuesta la sanción, de personas jurídicas que se encuentren sancionadas administrativamente con inhabilitación temporal o permanente para participar en procesos de selección y para contratar con el Estado (…)” (D.Leg. 1017, art. 10.k)
La extinción de la responsabilidad administrativa en el caso de las personas jurídicas “Sin embargo, desde nuestro punto de vista, cuando la Ley es inequívoca al afirmar que la sociedad absorbida, o las sociedades que se funden, se extinguen, en nada se diferencia tal situación de las hipótesis en las que se produce la muerte física de una persona natural o de los casos en los que se disuelve definitivamente una sociedad (…)” (Gómez Tomillo y Sanz Rubiales)
¿Cabe la transmisión de las sanciones administrativas impuestas a personas jurídicas? • Transmisión de la sanción de la persona jurídica a los integrantes de la persona jurídica (disolución y liquidación) • Transmisión de la sanción de la persona jurídica a otra persona jurídica (fusión, escisión) • Incidencia de la etapa procedimental respecto de la posible transmisión de sanciones administrativas: ¿cabe transmisión si no se ha iniciado el procedimiento sancionador?
Un criterio inicial para discutir la transmisión de la responsabilidad “(…) si no existiese la posibilidad de imponer una sanción a una entidad distinta de la que cometió la infracción, las empresas podrían eludir las sanciones simplemente por el hecho de que su identidad se hubiese visto modificada como consecuencia de reestructuraciones, cesiones u otros cambios de carácter jurídico u organizativo.” (Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Asunto T161/05, Hoeschst v. Comisión)
Un ejemplo de transmisión de responsabilidad por fraude a la ley “Las personas naturales o jurídicas a través de las cuales, por razón de las personas que las representan, las constituyen o participan en su accionariado o cualquier otra circunstancia comprobable se determine que son continuación, derivación, sucesión, o testaferro, de otra persona impedida o inhabilitada, o que de alguna manera esta posee su control efectivo, independientemente de la forma jurídica empleada para eludir dicha restricción, tales como fusión, escisión, reorganización, transformación o similares.” (Ley de Contrataciones del Estado, art. 11 literal o])
¿Responsabilidad conjunta? “Excepcionalmente, y atendiendo a la gravedad y naturaleza de la infracción, las personas que ejerzan la dirección, administración o representación del proveedor son responsables solidarios en cuanto participen con dolo o culpa inexcusable en el planeamiento, realización o ejecución de la infracción administrativa.” (Artículo 111° del Código de Consumo) “Además de la sanción que a criterio de la Comisión corresponde imponer a los infractores, cuando se trate de una persona jurídica, sociedad irregular, patrimonio autónomo o entidad, se podrá imponer una multa de hasta cien (100) UIT a cada uno de sus representantes legales o a las personas que integran los órganos de dirección o administración según se determine su responsabilidad en las infracciones cometidas.” (D.Leg. 1034, art. 43.3) “Teniendo en cuenta el grado de participación en la comisión de una infracción y los criterios señalados en el artículo 9º del Reglamento, las sanciones se aplican a una o más de las siguientes personas: a) Las personas naturales o jurídicas supervisadas por la Superintendencia. b) Los accionistas, directores, gerentes, trabajadores y demás representantes de las personas señaladas en el inciso a) precedente. La responsabilidad en estos casos podrá ser adicional a la que corresponda a la empresa supervisada.” (Resolución SBS 816-2005, art. 8°)
Responsabilidad solidaria de consorcios “(…) Las infracciones cometidas por un consorcio durante la ejecución del contrato se imputarán a todos los integrantes del mismo, aplicándose a cada uno de ellos la sanción que le corresponda, sin excepción alguna.” (Reglamento del D.Leg. 1017, art. 239°)
Culpabilidad y programas de cumplimiento “(…) aceptado que forma parte del concepto de infracción administrativa la culpabilidad y concebida esta como defecto de organización, parece claro que dicho defecto dejará de existir en los casos en los que se haya implementado, antes de la comisión de la infracción administrativa, un programa de cumplimiento ex ante idóneo para prevenir la comisión de infracciones administrativas en el seno de la persona jurídica. No parece que se pueda cuestionar que existe una incompatibilidad conceptual entre déficit organizativo y existencia de un programa de cumplimiento idóneo. Reiteramos que si la organización hizo todo lo posible por evitar tal comisión de infracciones administrativas, y pese a ello, esta tuvo lugar, no tiene ningún sentido preventivo la imposición de sanción alguna, salvo que se incurra en una constitucionalmente censurable responsabilidad objetiva.” (Manuel Gómez Tomillo)
Programas de cumplimiento como excluyente o atenuante de culpabilidad «Se plantea en este contexto la cuestión de si la implementación de programas de cumplimiento, complianceprograms, puede tener alguna operatividad en el marco del Derecho Administrativo sancionador, concretamente, excluyente o atenuante de la culpabilidad de la empresa.» (Gómez – Tomillo y Sanz Rubiales)
Programa de cumplimiento en el caso de delitos de corrupción internacional “Artículo 17. Eximente por implementación de modelo de prevención 17.1. La persona jurídica está exenta de responsabilidad por la comisión de los delitos comprendidos en el artículo 1, si adopta e implementa en su organización, con anterioridad a la comisión del delito, un modelo de prevención adecuado a su naturaleza, riesgos, necesidades y características, consistente en medidas de vigilancia y control idóneas para prevenir los delitos antes mencionados o para reducir significativamente el riesgo de su comisión.” (Ley 30424 art. 17.1, modificado por el Decreto Legislativo N° 1352)
Programas de cumplimiento en la Ley 30737 “Artículo 13. Implementación de programas de cumplimiento 13.1. Dentro del plazo de noventa días hábiles desde la entrada en vigor de la presente ley, las personas incluidas en el artículo 9, deben iniciar la implementación de un modelo de cumplimiento adecuado a su naturaleza, riesgos, necesidades y características, consistente en medidas de vigilancia y control idóneas para prevenir la futura comisión de delitos o para reducir significativamente el riesgo de su comisión. 13.2. Dentro del plazo previsto en el párrafo 13.1, la persona comprendida debe poner en conocimiento al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos sobre las acciones realizadas para el cumplimiento del presente título. 13.3. El contenido del modelo de cumplimiento, atendiendo a las características de la persona jurídica, se desarrolla conforme lo dispuesto en la Ley 30424, modificada por el Decreto Legislativo 1352, y su reglamento, sin perjuicio de que las personas jurídicas lo implementen con elementos adicionales basados en el ISO 19600 y 37001 u optando por mayores estándares sobre la materia.”
Un ejemplo de programa de cumplimiento en el Derecho Administrativo
