绩效审计理论与实务

1. 绩效审计理论与实务 南京审计学院 贾云洁 QQ:10984658 13913869368 Email：jsjyj@hotmail.com

2. 二 绩效审计与其他审计业务类型的关系 三 一 绩效审计的现状和问题 案例引入 绩效审计基本理论 四 绩效审计案例分析 五 主讲内容

3. 一、案例引入 合同管理审计

4. 合同管理——空军应该在购买空中预警与控制系统(AWACS)时作出改进合同管理——空军应该在购买空中预警与控制系统(AWACS)时作出改进 1．背景 从2001年以来，空军购买副翼和整流罩的价格从1986年最后一次购买以来分别增长了442％和354％。购买保护罩的价格从2001年9月到2003年9月，单价几乎翻了一番。

5. 2．审计缘由和审计目标 • 2003年3月，GAO收到一份认定，说空军在购买AWACS备件时向波音公司进行了过多的支付。GAO要识别备件的价格增长情况并且确定空军是否获得并评价了充分的信息以保证价格是公平合理的，同时GAO也考察在采购备件的竞争程度。

6. 3．范围和方法 • 审计人员复核了空军的合同文件，并和空军中涉及每项交易的成员进行了讨论，包括订约官员、谈判者以及价格分析师。考虑到通货膨胀因素，审计人员对飞机备件价格进行了调整。      为了决定空军订约官员是否获得并评价了足够信息以保证波音公司的价格是公平合理的，同时也为了确定在购买备件时的竞争程度，审计人员与国防部合同管理局(DCMA)代表进行了讨论，并且获得了由DCMA和国防部合同审计局(DCAA)准备的报告和分析。审计人员复核了空军合同文件，和涉及购买备件的订约官员、谈判者和价格分析师进行了讨论，同波音公司代表进行讨论并参观了波音的生产设施。 • 审计人员在2003年8月到2004年12月间根据公认政府审计准则进行了复核。

7. 4．审计结果 • 审计人员发现空军订约官员没有获得和评价适当的价格信息，而这是在购买备件时获得公平合理价格的基础。而且空军没有充分考虑国防部合同审计局(DCAA)和国防部合同管理局(DCMA)对这些购买的分析，这些分析显示更低的价格才是合适的。相反，订约官员依靠波音的判断分析来支持波音建议的价格。      在认定中提及的对备件的购买都没有通过竞争进行。根据空军文件，波音是这些备件的唯一提供者。然而DCMA的分析建议副翼的购买可以是竞争性的 。

8. 5．建议 • 建议国防部长应该指导空军部长： (1)保证订约官员获得并评价可用信息，包括DCAA和DCMA提供的分析，以及其他需要的以获得公平合理价格的数据；  (2)如果可行的话，在AWACS备件的购买中，建立一个促进竞争的战略； (3)搞清楚空军获得AWACS图样和技术数据的途径，包括空军和波音公司对数据的权利。 • 国防部评论，同意GAO的建议，并且建立计划 以实施这些建议。

9. 二、绩效审计与其他审计业务类型 的关系 （一）绩效审计的定义： ——1986年世界审计机关国家组织召开第十二届国际会议， 大会讨论发布了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量 的总声明》.《声明》对绩效审计的发展做出了很大贡献， 其中之一是统一了绩效审计的叫法和概念：除了合规性审计， 还有另一种类型的审计，涉及对公营部门管理的经济性、 效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。

10. 二、绩效审计与其他审计业务类型 的关系 （一）绩效审计的定义： ——我国内审协会正在修订的绩效审计准则定义： 本准则所称绩效审计，是指内部审计机构和人员 对本组织内各项经营管理活动的经济性、效率性和 效果性，进行审查和评价的行为。

11. （二）财务审计与绩效审计的比较：

12. （三）绩效审计与经济效益审计、管理审计和的比较：（三）绩效审计与经济效益审计、管理审计和的比较： • ——经济效益审计、管理审计与绩效审计极为相似： • 1.三者都大大突破了财务审计的范围，向管理领域延伸。 • 2.内容涵盖相同。 绩效审计、管理审计内容涵盖了公司治理层面下企业全部 • 经营管理活动(广义)， 企业每一项经营管理活动都与企业的经济效益、 • 绩效相关，这样经济效益审计的内容也应涵盖企业全部经营管理活动。 • 3.三者在目的上也是极为相似。绩效审计、管理审计以增加企业价值为目的， • 经济效益审计以提高经济效益为目的，经济效益是增值的最直接表现。 • 4.绩效审计、管理审计和经济效益审计都是着眼于未来的。 • ——不同： 管理审计的着眼点是“管理”， • 经济效益审计的着眼点是“经济效益”， • 绩效审计的着眼点是“经营管理的结果”，体现了结果导向 • “管理”概念的范围显然是要大于“经济效益”的，西方国家已将管理审计 • 的范围扩展到了“5E”，即在审计中关注资源利用的经济性、效率性、 • 效果性、环保性和公平性。如果仅着眼于经济效益，则环保性和公平性 • 往往不会被纳入审计评价的范围。绩效是经营管理活动的产出结果（包括 • 管理、经济效益和社会责任目标结果），绩效审计是结果导向审计，对结果 • 评价离不开对管理过程的追踪，更能引导组织注重结果管理和长期目标实现。

13. 对管理的审计 管理 审计 为管理的审计 经营审计 财务审计 • 财务审计、经营审计、管理审计、绩效审计关系　 经营审计或管理审计 （内部审计领域） 绩效审计 管理咨询或管理鉴证 （民间审计） 绩效审计 (政府审计领域) 财务审计 基于财务审计之上的管理审计（绩效审计） 基于内部经营管理审计之上的绩效审计

14. 三、绩效审计的现状与问题 （一）绩效审计价值体现——增值： 显性增值—— 隐性增值——

15. （二）国内外内部审计比较（江苏100家企业与国外的比较结果）（二）国内外内部审计比较（江苏100家企业与国外的比较结果） 表1 企业内部审计国内外投入比较（2005年）

16. 表2 保证活动的资源分布 表3 审计周期时间分布

17. 表4 审计报告周期分布 表5 质量控制技术分布

18. （三）绩效审计存在的主要问题 • 1、受财务收支审计的影响较大，难以突破其思维定式; • 2、注重常规业务审计，对增值性高的绩效审计领域关注少； • 3、关注过去太多，而关注目前和将来太少； • 4、对绩效审计缺乏信心，宏观把握力不足、审计目标过细； • 内部审计部门缺乏对绩效审计的战略规划，目标定位模糊； • 5、缺乏系统、全面、规范的审计标准； • 6、缺乏对风险导向、数量技术、账外调查手段的有效利用， • 方法不够科学； • 7、过程粗糙，审计程序不够规范，缺乏可借鉴性 • 8、专项审计过多、综合审计过少。

19. 一是：绩效审计的项目选择问题 • 成功把握选题的方向和时机 • 绩效审计项目选择的原则 • 重要性原则 • 增值性原则（节约资源或改进服务质量的空间和潜力） • 时效性原则 • 可行性原则 • 普遍性原则

20. 时效性原则 • 问题、矛盾已经明显和凸显期，当前亟待解决的问题，需要相关的政策、管理制度的建立、完善调整寻求以解决方案 • 政策、项目已运行几年、需要调查提供一些有价值的效果信息

21. 可行性原则 • 即对审计风险的初步评估，包括 ——审计主体的资源和能力； ——预期效果（目标）是否明确； ——评价标准是否明确； ——收集资料的技术要求、难易程度和成本等。 ——与本单位的利益冲突较小

22. 二是：审计目标确定问题 • 审计目标的发展：3E——5E • 审计目标的层次：总体目标—具体目标 • 真实合法目标与绩效审计关系􀂆

23. 三是：审计评价指标体系问题 • 指标选择问题： • 综合评价问题： 注：绩效审计不等于绩效评价，绩效评价 一般需要一套系统的评价指标体系， 赋予权重，计算合成得分。

24. 四是：绩效审计的审计证据问题 • 证据特点：行业数据、拍摄证据、访谈记录、 调查问卷等 • 证据分类：效果证据，过程证据，相关性证据 • 证据评价：真实性、相关性、适当性、完整性 • 证据的签字盖章

25. 四、绩效审计基本理论 （一）产生发展的客观基础和背景 （二）绩效审计的范围 （三）绩效审计评价标准 （四）绩效审计方法 （五）绩效审计报告

26. （一）产生发展的客观基础和背景 ——1929-1933年的经济危机

27. （二）绩效审计的范围 1、支出项目的审计范围 （1）对预算支出项目审计的审计范围 A 、项目的预期目标的实现程度 项目建议书和政府间合同 支出项目的 可行性研究设计的目标 预期目标 专家推荐的目标 决策文件规定的目标

28. B、项目的管理有效性 ——注重于工程建设项目的四大管理活动： 1、前期决策管理 2、工程建设管理 3、资金财务管理 4、后期营运管理 C、项目投入资源的利用效益 （二）绩效审计的范围

29. （二）绩效审计的范围 2、对机构的审计范围 A、机构的管理目标（法定职责）实现（履行） 情况可以定性描述，也可用定量指标，例如： 非法砍伐（m3) / 全部砍伐（m3）*100% 非法销售海鱼（吨）/全部海鱼销售（吨）*100% B、公共资源的利用效益，例如： 管理森林面积（平方公里）/管理人员数 完成海鱼销售量（吨）/渔场占有土地面积（亩） C、机构的管理控制有效性 针对与目标（职责）有关的内部控制。

30. （二）绩效审计的范围 3、对政策、制度的审计范围—世界审计组织项目评估小组 A、政策的一致性评价 ——政策所使用的手段是否与既定目标保持一致 B、政策影响评价——政策的经济和社会影响是什么？ C、对政策效果的评价和因果关系的分析 ——所观察到的结果是政策还是其他原因引起的。注：效果性实际由两部分内容组成：一是政策目标是否得到实现； 二是所发生的理想结果是否可以归功于这项政策。

31. （三）绩效审计评价标准 1.有效审计标准的来源： • 财务规则 • 业务程序 • 项目指南 • 技术标准 • 相关立法 • 管理的最佳实务 • 管理规则（制度） • 专业标准等

32. （三）绩效审计评价标准 • 2、确定评价标准的方法： • 将项目管理程序分解成若干阶段，对每个阶段问：“良好管理会做什么？怎么做，如何控制”的答案作为被选标准； • 深入阅读分析政策文件，手册，其规定和内容可作为被选标准； • 类似机构的政策、程序、手册内容； • 过去一定时期数据进行统计分析，从而得出一般情况下的数据标准作为确定标准的参考； • 访谈、问卷调查了解公众、信息使用者或被审单位客户的期望作为确定标准的参考； • 直接与被审计单位就评价标准问题进行探讨，形成一致认可的结论作为评价标准。

33. （四）绩效审计评价方法 • 比较分析法、趋势分析法、因素分析法 • 盈亏平衡分析法 • 成本效益分析法（关注经济效率，以货币单位衡量） • 成本效果分析法（单位成果消耗成本，关注目标实现的最经济的手段，以实物等非货币单位衡量） • 目标实现分析法 • 公众评判法 • 数据包络分析法（DEA）等等。

34. 运用DEA模型的意义： • 银行效率一般采用相对效率的概念，即以所有银行中表现最佳的银行为标准(其效率假设为100%)，其余银行与其相比较的接近程度即为该银行的效率。与“最佳机构”越接近，银行效率越高，相差越远效率越低。 • 在测算银行效率时可选择多项投入和多项产出，如将员工人数、分支机构数量、工资、费用、固定资产以及其他重要项目同时作为投入，而产出也可根据需要选定诸如存款数量、贷款量、利润等多项考核指标，利用最优规划或计量经济等数学方法，可以得出每家银行在给定产出时投入最小化的能力，或在给定投入情况下产出最大化的能力，即相对效率值。 • 比如：将固定资产净值、员工人数和利息支出作为投入；利息收入、不良贷款降低额作为产出。

35. （五）绩效审计报告 • 实务惯例报告框架： • 情况段：被审项目概况、审计项目概况（可作前言） • 评价段:就审计范围和目的作全面评价（履行职责所用 资源的绩效进行评价；总体评价、分项评价） • 问题(发现)段：详细（从绩效角度给问题定性） • 建议段：包括对政府宏观管理的建议、对被审项目的 建议。（针对性、可操作性） • 如果是长式报告，可以设内容摘要。 • 合法性问题与绩效有关的要反映，并分析其对效益的影响。

36. （五）绩效审计报告 撰写要求 • 评价——客观、公正 注意：不能直接根据指标数据的表象得出评价结论， 要重在考察指标数据变化的原因分析，再下 评价结论，剥离非相关因素的影响。 • 问题分析——由“表象”深挖到“根源” 注意：不能以一种“现象”解释另一种“现象” • 建议——针对性、可操作性 注意：从阻断产生问题的根源上着眼。 “注重从机制、制度以及政策措施层面发现和分析问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度落实完善，推进深化改革，加强管理，提高效益。”

37. 五、绩效审计案例分析 案例一： XX大学城绩效审计

38. XX大学城绩效审计 • 一、项目概述： • （一）项目基本情况 • XX大学城建设是为实现A市高等教育跨越式发展由A市政府决定创建纳入A是出了公司发展规划的项目，并成立了大学城领导小组，负责大学城规划、建设和管理工作，市教育局、计划局、国土局、水务局、建筑工务司、大学城建设与管理办公室等单位分工协作，密切配合。 • 20XX年三大学校进驻大学城办学，至此，大学城建设与教学设施基本形成规模，大学城进入了教学发展阶段。

39. 案例一： XX大学城绩效审计 • 一、项目概述： • （一）项目基本情况 • 截止审计之时，已引进办学实体XX家，教职员工XX人，在校学生XX人；20XX年X月至20XX年X月XX日，大学城项目投入资金13.31亿元（不含地价），其中，基建投资10.77亿元；教育经费1.51亿元，科研专项资金1.03亿元；大学城的学费及科研等收入7371万元；银行贷款1亿元。 • （二）立项理由 • 1.重要性 • 2.实效性。

40. 案例一： XX大学城绩效审计 • （三）审计目标及范围 • 1.审计目标：审核立项依据，评价项目投资决策及其可能性；审计项目投入的财政资金，监督考核财政资金使用情况，纠正使用中存在的问题，提高资金使用效益；同时对大学城的管理体制、办学模式、教学及科研成果等进行审计调查，评价大学城项目的绩效情况，提出有助于其今后发展的建议。 • 2.审计范围：大学城的基建项目；预算单位教育经费执行情况和专项资金使用情况。

41. 案例一： XX大学城绩效审计 • （四）审计重点、评价标准和方法 • 内容较为复杂的综合绩效审计项目 • 1.审计重点：重点审计投入使用财政资金，包括基建、教育经费和科研专项资金；基建项目重在审计其执行基建投资程序情况，不涉及项目预决算；经费预算选择个人支出和大项往来作为重点；科研经费着重专款专用并考察项目实际效果。

42. 案例一： XX大学城绩效审计 • （四）审计重点、评价标准和方法 • 2.评价标准：国家法律法规；可研报告、方案、政府与各校签订的合作办学协议；同行业标准（如学生人均培养费标准）等 • 3.审计方法：“投入”“产出”对比法，从管理体制、办学模式等方面分析评价阻碍财政资金发挥效益的原因。

43. 案例一： XX大学城绩效审计 • 二、审计评价 • 创建大学城是市委市政府提出的符合A市社会经济发展需要的战略决策，是实施“科教兴市”的重大工程，是造福子孙后代的德政工程，审计结果表明，基本完成一期主体工程，建设速度较快，学校及时入驻大学城，取得了一定成果。项目在促进A市高等教育体系的形成，提升高等教育的综合实力、优化高等教育的层次结构方面起到了积极作用。但由于处于初创阶段，目前与《总体方案》等文件提出的目标还有一定差距，如与一期工程配套的图书馆、体育中心、国际学术会议中心等公用配套设施未能如期完工，影响教学开展办学规模与原设计要求存在一定差距；创新办学机制没有真正形成，政府投入大量资金尚未发放效益；建设和管理过程尚存在一些问题。

44. 案例一： XX大学城绩效审计 三、审计发现的主要问题 • （一）执行基建程序方面存在的问题 • 部分工程未进行招投标及竣工工程未及时结算 • （二）教育经费收支存在的问题 • 1.学生培养费筹措不足。按协议，政府需按年生均5.31万元标准拨给三院学生培养费，过度期由市政府全额提供，过渡期后市政府提供约45.4%的财政补贴，其余学校自筹。审计发现，XX-XX年期间，市政府应投入1.37亿元已到位，其余54.6%教育经费未筹足，合作晓峰尚未投入资金，科研成果转化、技术入股、企业合作等多元融资方式未见成效。个别院校转移部分市拨的学生培养费。

45. 案例一： XX大学城绩效审计 三、审计发现的主要问题 • （二）教育经费收支存在的问题 • 2.财务管理较为薄弱，会计核算不规范。截止XX年X月XX日，市财政投入三院配置家具、电教设备、校园网工程等，大学城管理办仅做了登记，未做固定资产入账核算。部分单位费用支出控制不严，部分账务处理不规范等问题。

46. 案例一： XX大学城绩效审计 三、审计发现的主要问题 • （二）教育经费收支存在的问题 • 3.培训收入未纳入部门预算管理。大学城三院均设有培训机构，主要从事非学历教育和短期培训，取得的培训收入未纳入部门预算统一管理，实现的利润未上缴补充教育经费。 • 4.未严格执行政府采购制度。自行采购；未获批准变更采购品名及价格

47. 案例一： XX大学城绩效审计 三、审计发现的主要问题 • （三）专项资金使用存在不规范现象 • 大学城三院共取得财政投入的实验室建设经费及科研专项资金供给4840万元，各单位普遍存在的问题是配套资金不足，专项资金被挤占挪用情况（提管理费、列支差旅费、电话费）。另外专项设备管理帐实不符。

48. 案例一： XX大学城绩效审计 三、审计发现的主要问题 • （四）大学城管理体制及办学模式存在问题 • 1.管理体制松散，未形成规模效应。大学城实行“对外统一协调管理，对内独立办学，自主管理”管理体制。但由于大学城管理办职能所限（级别低、人手少），难以对大学城各办学实体实行统一管理，三院各自成立三套行政管理班子及教师队伍，造成人力与教学资源的浪费，陷入原《总体方案》所要规避的“小而全”格局。

49. 案例一： XX大学城绩效审计 三、审计发现的主要问题 • （四）大学城管理体制及办学模式存在问题 • 2.异地办学弊多利少。大学城采用异地办学模式，采取与母校“统一招生、统一品牌、统一质量”三统一原则经过一段时间的实施，暴露出诸多问题：一是，统一招生后，学生不愿到异地校区就读；师资队伍不稳定，教学缺少生机，教学成本大；教学质量难以保证与母校一致。 • 3.学科设置出现重复 。地方急需的学科专业未能及时引进，各校之间专业学科设置严重重复，造成师资等教学资源的浪费。

50. 案例一： XX大学城绩效审计 三、审计发现的主要问题 • （四）大学城管理体制及办学模式存在问题 • 4.科研难出成果。三院组建的50个实验室（科研中心），经实地考察，实验室点多面广，重点不突出，存在小而全、雷同重复现象，造成浪费。由于缺少学术环境，三院的科研实验室作为教学配套设施尚且可以，科研出成果较为困难。