Соња Ђурић, дипломирани економиста, овлашћени ревизор

1. ГЛАВНА СЛУЖБА ЗА РЕВИЗИЈУ ЈАВНОГ СЕКТОРА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ ИСКУСТВА УПРОВОЂЕЊУФИНАНСИЈСКЕ РЕВИЗИЈЕ У ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ Соња Ђурић, дипломирани економиста, овлашћени ревизор

2. . • Увод • Организација и функционисање локалних трезора • Непорески приходи од општинских накнада • Закључак

3. Увод • Закон о ревизији јавног сектора и оснивање ГСРЈС РС, • Ревизија јединица локалне самоуправе, • Одјељење за финансијску ревизију ЈЛС, • Кадровска оспособљеност, • Материјална опремљеност, • Статистика

4. Локални трезори општина/градова Дефиниције: У складу са одредбама члана 2 Закона о трезору Републике Српске: “Локални трезори су организационе јединице унутар општина и градова који обављају функције предвиђене овим Законом и законима којима се регулише локална управа и самоуправа, буџетски систем, рачуноводство и индиректно и директно опорезивање”.

5. Локални трезори општина/градова Законски оквир: • Закон о трезору ("Сл.гл. РС“број 16/05 и 92/09), • Закон о буџетском систему Републике Српске ("Сл.гл. РС“, број 96/03, 14/04, 67/05, 34/06 и 128/06, пречишћени текст "Сл.гл. РС", брoj121/12), • Закон о локалној самоуправи ("Сл.гл. РС“, бр. 101/04, 42/05 и 118/05), • Закон о рачуноводству и ревизији Републике Српске ("Сл.гл. РС", број: 36/09, пречишћени текст "Сл.гл. РС“", брoj52/11).

6. Локални трезори општина/градова Подзаконски акти: (1) Закон о локалној самоуправи : • Одлука о организацији Административне службе (2) Закон о буџетском систему Републике Српске : • Правилник о интерним контролама и интерним контролним поступцима • Правилник о рачуноводственим политикама • Одлука о усвајању буџета ЈЛС за наредну фискалну годину и • Одлука о извршењу буџета ЈЛС за наредну фискалну годину.

7. Локални трезори општина/градова (3) Закон о трезору Републике Српске: • Акт о поступку за успостављање система јединственог рачуна трезора, • Акт о процедури уплата и исплата са система ЈР трезора и • Одлука о начину организовања локалног трезора општине/града.

8. Локални трезори општина/градова Неправилности: • Подзаконски акти на нивоу јединице локалне самоуправе нису усвојени, • Усвојени су, али су неприлагођени конкретном окружењу (уопштени, нису обухватили сва битна питања), • Нису усклађени са промјенама закона на темељу којих се доносе и са промјенама у конкретном окружењу.

9. Локални трезори општина/градова На основу Закона о трезору и Закона о буџетском систему РС, а у складу са одлукама о начину организовања локалних трезора, Министар финансија доноси: Рјешење о бројчаним ознакама (шифрама) корисника буџета општина („Службени гласник РС“ број 124/12)

10. Локални трезори општина/градова Неправилности: Одлука о начину организовања локалног трезора: • У иницијалној форми усвојеној приликом успостављања локалног трезора није прилагођена конкретним условима (број, организација и структура нижих потрошачких нивоа, подјела овлашћења и послова и систематизација радних мјеста за лица која непосредно извршавају послове у вези са трезором), • Након одређеног периода примјене, није извршено преиспитивање и кориговање у складу са стварним потребама.

11. Локални трезори општина/градова Одлуком о начину организовања, локални трезор општине/града организује се кроз двије оперативне јединице: • Оперативна јединица I - Административна служба општине/града • Оперативна јединица II - Остали корисници буџета општине/града.

12. Локални трезори општина/градова Потрошачке јединице као ниво: • на којем се пројектује буџет у оквиру организационе класификације, • на којем постоји одговорност непосредног руководиоца за располагање тим буџетом и • на којем је у оквиру трезора омогућено финансијско извјештавање, односно праћење финансијског пословања.

13. Локални трезори општина/градова потрошачка јединица буџетски корисник

14. Локални трезори општина/градова Дефиниција: У складу са одредбама члана 2 Закона о буџетском систему Републике Српске: • “Буџетски корисници” су органи, организације и други субјекти јавног сектора (осим јавних предузећа) који се финансирају из буџета Републике Српске, општина и градова и фондова и који су под њиховом контролом у складу са законом.

15. Локални трезори општина/градова Дефиниција: У складу са одредбама члана 2 Закона о трезору : • “Буџетски корисници” су органи и организације Републике Српске, односно општина и градова и остали корисници који се финансирају из буџета, у складу са законом.

16. Локални трезори општина/градова Неправилности: Потрошачке јединице из Оперативне јединице I: • Број и структура нису оптимални и усклађени са стварном потребом за контролом финансијског пословања на нивоу сегмената ентитета и • извјештавања на нивоу таквог сегмента ентитета је непотребно

17. Локални трезори општина/градова Неправилности (прије увођења у трезорско пословање): Потрошачке јединице из Оперативне јединице II: • Није дефинисано: ко ће од нижих буџетских корисника бити дио организационе буџетске класификације – са посебним буџетским раздјелом, а ко ће се финансирати на принципу гранта, субвенције и сл, • Нису успостављени критеријуми за утврђивање ко може бити корисник буџета ЈЛС, како ће бити класификован у односу на начин финансирања из буџета ЈЛС (оснивач, дјелатност, контни оквир, начин финансирања, властити приходи) и није формиран регистар буџетских корисника.

18. Локални трезори општина/градова Улазак у трезорски начин пословања, подразумијева: • планирање потрошње по позицијама, • стварање обавеза до нивоа планиране позиције, • пословање преко јединственог рачуна трезора (укидање властитог рачуна).

19. Локални трезори општина/градова Корисници буџета који се финансирају путем гранта: • Достављају захтјев за финансирање активности и • Сачињавајуизвјештај о утрошку средстава

20. Локални трезори општина/градова Неправилности - за ниже буџетске кориснике није дефинисано: • Контролно окружење (статут, правилници, процедуре) • Комуникација са оснивачем (одјељење административне службе), • Управни одбор (пословник о раду: чланови, сједнице, питања о којима се расправља), • Протокол и канцеларијско пословање, уз вођење свих прописаних евиденција • Кретање и контрола документације,

21. Локални трезори општина/градова 6. Управљање имовином (непокретности): • Политика управљања (интерне процедуре за коришћење и употребу имовине), • Задужења и евидентирање, • Попис, • Одржавање (текуће, инвестиционо) и адаптације, • Планирање активности, уступање на коришћење трећим лицима и сагласност оснивача, • Физичко-техничка заштита (отуђење, оштећење), заштита од пожара, • Туђа имовина (прибављање, уговори, накнада).

22. Локални трезори општина/градова 7. Властити приходи од дјелатности и имовине: • Планирање, • Остваривање (дјелатности, цијене, готовинска наплата, благајнички максимум), • Признавање и контрола (фактуре, улазнице), • Потраживања (уговори), • Наплата на рачун јавних прихода, • Намјенско трошење, • Коришћење за плаћање услуга и набавку роба.

23. Локални трезори општина/градова 8. Запослена лица • Систематизација радних мјеста • Запошљавање (процедура конкурса, компетентно особље) • Обрачун плата (коефицијенти, цијена рада, увећања плате) • Накнаде (топли оброк, путни трошкови, регрес), • Руковођење, информисање, комуникација и одговорности, • Ангажовање лица ван радног односа.

24. Локални трезори општина/градова 9. Контрола и ревизија,односно: • функционалан систем интерних контрола који ће осигурати остварење циљева и оправдати трошење буџетских средстава, • Формат и садржај извјештаја (извјештај о раду , финансијском пословању, оствареном резултату, финансијском положају - стању имовине, потраживања, обавеза и сл.), као и докази у прилогу, • Рокови за извјештавање, • Разматрање и усвајање од стране Скупштине, • Информисање јавности, • Интерна ревизија.

25. Локални трезори општина/градова Разматрањем организације и функционисања локалног трезора и свих наведених питања везаних за категорију буџетског корисника, долази са до налаза који представљају неусклађености из којх се изводи закључак о функционисању система интерних контрола.

26. Приходи од општинских накнада Општинске накнаде по разним основама: • Спадају у групу непореских прихода, • Планирају се у буџету ЈЛС, • Остварују се од коришћења јавних добара у власништви ЈЛС, • Уплаћују се на рачун јавних прихода • Имају јасно утврђену намјену,

27. Приходи од општинских накнада Законски оквир: • Закон о грађевинском земљишту РС («Сл. гл. РС», бр. 112/06), • Закон о комуналним дјелатностима («Сл. гл.РС», бр. 11/95, 18/95 и 51/02, 124/11), • Закон о пољопривредном земљишту («Сл. гл. РС», бр. 93/06, 86/07,14/10: 5/12), • Закон о шумама («Сл. гл. РС», бр. 66/03, 53/05; 91/06 и 75/08), • Закон о накнадама за коришћење природних ресурса у сврху производње електричне енергије («Сл. гл. РС», бр. 85/03, 75/10, 78/11), • Закон о водама («Сл. гл. РС», бр. 50/06), • Закон о рударству («Сл. гл. РС», бр. 107/05, 75/10, 59/12) и • Закон о заштити од пожара («Сл. гл. РС», бр. 16/95, 16/02; 2/05; 1/08, 6/09 и 71/12).

28. Приходи од општинских накнада У припреми је и нови Закон о концесијама, по коме се планира да ће секонцесионанакнададијелитиизмеђубуџетаРепубликеСрпскеибуџетајединицелокалнесамоуправе, штосада није случај,јер локалназаједницанеучествујеурасподјели -осимзаконцесионенакнадеувезисаруднимбогатством.

29. Приходи од општинских накнада Подзаконска акта на нивоу Републике Српске: • Правилник о рачуноводству, рачуноводственим политикама и рачуноводственим процјенама за буџетске кориснике у Републици Српској • Наредба о уплаћивању одређених прихода буџета Републике, општина и градова и фондова (Службени гласник Републике Српске број 75/12 и 124/12), • Правилници и одлуке, којима се регулише обрачун и наплата накнада - донијети од стране Владе РС.

30. Приходи од општинских накнада Подзаконска акта ЈЛС • Одлука (врсте накнада и начин утврђивања) • Програм (планирана средства и начин трошења), • Појединачни акти (рјешења)

31. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са одлукама: • Скупштина није донијела одлуку (комунална накнада, накнаде за грађевинско земљиште), • Одлука није усклађена са законом и/или са промјеном закона на основу кога је донијета.

32. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са програмима: • Скупштина није донијела програме којима се за конкретну фискалну годину дефинишу питања убирања и намјенског коришћења накнада по разним основама, у складу са законима, • Нису поштоване одредбе из порограма који су усвојени, • Нису сачињени одговарајући извјештаји, као доказ да су средства утошенанамјенски, у складу са усвојеним програмима.

33. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са планирањем: • Планирање прихода од накнада није засновано на реалним показатељима (анализа извршења из претходног периода), • Процјена у буџету није у складу са предвиђањима из програма, • Позиција у буџету није одговарајућа, • Приходи по основу накнада су остварени у значајно мањем износу у односу на план.

34. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са појединачним рјешењима : • Накнада није обрачуната и није донијето (за накнаде - за које се доноси) рјешење (или је то извршено селективно), • Нису евидентирана потраживања, или њихов рачуноводствени третман није одговарајући (признавање прихода; усаглашавање, попис и исправка потраживања), • Комуникација између одјељења у коме се издаје рјешењеи одјељења за финансије није адекватна.

35. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са наплатом: • Постоје потраживања која потичу из претходног периода (из више година), • Нису упућене опомене и покренути судски спорови, • Нису адекватно евидентирана и не прате се потраживања за плаћање накнада, за које је одобрено одложено плаћање, • Накнада се не уплаћује на рачун за прикупљање јавних прихода и/или одговарајућу врсту прихода, • Не постоји адекватан проток информација између одјељења у коме се издаје рјешењеи одјељења за финансије о праћењу наплате.

36. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са наплатом: • Општина не располаже подацима о износу накнаде који јој припада, јер није вршила, усаглашавање и евидентирање, него се само на позицији прихода евидентирају наплаћене накнаде, па постоји ризик да јавни приходи за које нису евидентирана потраживања остану ненаплаћени.

37. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са признавањем прихода: • Због тога, што је приход од накнаде по Закону о шумама признат на обрачунској основи – што није у складу са МРС 23 – Приходи од трансакција које нису трансакције размјене - којим је дефинисано да се ови приходи признају на готовинској основи - краткорочна разграничења су исказана у мањем, а непорески приход у већем износу,

38. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са признавањем прихода: Због признавања прихода од накнада на обрачунској основи: • финансијски резултат је исказан већем износу (за ненаплаћени дио), • Нераспоређени суфицит је исказан у већем износу • Непокривени дефицит је исказан у мањем износу • Распоред суфицита није извршен у правилном износу, јер су у њему садржана и средства од накнада за које је већ законом утврђена намјена, и не могу се распоређивати на такав начин.

39. Приходи од општинских накнада Неправилности у вези са надзором: • ЈЛС не документује извршени надзор над системом интерних контрола у вези са процесом наплате и трошења средстава остварених од општинских накнада, • Не врши се праћење и не документује се трошење ових средстава у планираним и оствареним износима и за намјену утврђену Законом.

40. Приходи од општинских накнада Због тога је неопходно појачати надзорно-контролну функцију и нагласак ставити на адекватно извјештавање.

41. Закључак С обзиром на то да је ЈЛС, у оквиру мандата за обављање јавних функцијаповјеренои овлашћење да прикупљају новчане накнаде по основу имовине која представља јавна добра - њихов рад мора бити заснован на начелима ефикасног и законитог остваривања јавног интереса, а то значи да се те накнаде морају намјенски утрошити на одржавање, уређивање и побољшање стања тих јавних добара, како је и дефинисано свим законима којима су накнаде уведене – уз пуну јавност рада и максималну економичност, ефикасност и ефективност.

42. Закључак У области дефинисања категорије буџетског корисника, законска регулатива је дала само опште одредбе, па у вези са тим , по свим битним аспектима постоји потреба за конкретнијим регулисањем – како на нивоу појединачне јединице локалне самоуправе тако и - на заједничком нивоу за све општине и градове Републике Српске - посебно када су у питању појединачни, по свему специфични корисници буџета јединица локалне самоуправе. На тај начин би се разријешила и многа питања везана за организацију и функционисање локалних трезора.

43. Закључак Савезу општина и градова РС предлажемо да предузме одређене активности у смислу доношења смјерница за утврђивање статуса буџетских корисника који финансијско пословање обављају путем локалних трезора и да буде иницијатор активности везаних за рјешавање ових питања - како према надлежном Министарству управе и локалне самоуправе, тако и према Министарству финансија Републике Српске – као регулаторима, а такође и према јединицама локалне самоуправе , у смислу подршке за отклањање неправилности које су утврђене у току ревизија.

44. . Хвала на пажњи!