生活保護制度の概要

1. 生活保護制度の概要

2. 　　生活保護制度の概要 １　生活保護制度の目的 ○ 最低生活の保障 　　⇒ 資産、能力等すべてを活用してもなお生活に困窮する者に対し、困窮の程度に応じた保護を実施 ○ 自立の助長 最低生活の保障 ① 資産、能力等をすべて活用することが保護の前提 　　・不動産、自動車、預貯金等の資産 　　・稼働能力の活用 　　・扶養義務者からの扶養 　　・年金、手当等の社会保障給付　　等 ◇保護の開始時に調査 　（預貯金、扶養義務者の状況及び扶養能力、年金、手当 　等の額、傷病の状況等を踏まえた就労の可否等） ◇保護適用後にも届出を義務付け ② 支給される保護費の額 　　・厚生労働大臣が定める基準で計算される最低生活費から収入を差し引いた差額を保護費として支給 最　　低　　生　　活　　費 　収入としては、就労による収入、年金等社会保障の給付、親族による援助等を認定。 　預貯金、保険の払戻し金、不動産等の資産の売却収入等も認定するため、これらを使い尽くした後に初めて保護適用となる。 年 金 等 の 収 入 支給される保護費 自立の助長 ・世帯の実態に応じて、年数回の訪問調査 ・就労の可能性のある者への就労指導、病院入院者の在宅への復帰促進　　等 １

3. ２　生活保護基準の内容 　生活保護基準は、要保護者の年齢別、性別、世帯構成別、所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであつて、且つ、これをこえないものでなければならない。（生活保護法第８条第２項） ２

4. ３　生活扶助基準の例　（平成１８年度） 東京都区部等 地方郡部等 標準３人世帯（３３歳、２９歳、４歳）※ １６７，１７０円 １３０，６８０円 高齢者単身世帯（６８歳） ８０，８２０円 ６２，６４０円 高齢者夫婦世帯（６８歳、６５歳） １２１，９４０円 ９４，５００円 母子世帯（３０歳、４歳、２歳）※ １７７，９００円 １４２，３００円 ※母子加算、児童養育加算含む。 ４　生活保護の手続 事前の相談 保護の申請 保護費の支給 • 生活保護制度の説明 • 生活福祉資金、障害者施策等 各種の社会保障施策活用の　　 可否の検討 • 預貯金、保険、不動産等の資産調査 • 扶養義務者による扶養の可否の調査 • 年金等の社会保障給付、就労収入等　 の調査 • 就労の可能性の調査 ・最低生活費から収入を引いた額を支給 ・世帯の実態に応じて、年数回の訪問調査 ・収入・資産等の届出を義務付け、定期的に 　課税台帳との照合を実施 ・就労の可能性のある者への就労指導 ５　保護の実施機関と費用負担 ○ 都道府県（町村部）・市（市部）が実施。 ○ 都道府県・市は、福祉事務所を設置し、被保護世帯に対して担当のケースワーカーを設定。 ○ 保護費については、国が３／４、地方自治体が１／４を負担。 ３

5. ６　生活扶助基準額算出方法 ４

6. ７　保護費支給額の算定 ５

7. 生活保護と公的年金の役割の違い １３

8. 基礎年金と生活扶助基準額 高齢単身者（65歳） 高齢者夫婦（夫・妻とも65歳） 132,016円 121,940円 （１級地－１） 94,500円 （３級地－２） ～ 80,820円 （１級地－１） 62,640円 （３級地－２） 66,008円 ～ 生活扶助基準 （平成18年度） 基礎年金 （平成18年度） 生活扶助基準 （平成18年度） 基礎年金（平成18年度） １４

9. 生活保護の現状

10. ６

11. ７

12. ８

13. ９

14. １０

15. 保護費の構図 （平成１８年度） 保護費の総額及び扶助の種別等の構成 総額：2兆6,888億円 介護 そ 扶助 の 他 生活扶助 住宅扶助 医療扶助 8,623億円 3,440億円 1兆3,939億円 592 294 億 億 32.1% 12.8% 51.8% 円 円 2.2% 1.1% ※国庫負担額は上記の３／４である。 １１

16. 生活保護の経済学 阿部彩・國枝繁樹・鈴木亘・林正義「生活保護の経済分析」東京大学出版会の第2章「公的扶助の経済理論Ⅰ：公的扶助と労働供給」（國枝論文）に基づく。

17. 貧困の罠（poverty trap ） • 消費と余暇の関数である　（cは消費、lは余暇）で規定され、個人は、自らの予算制約式 • （ここで、wは賃金水準、Lは個人の有する時間全体（すなわちL－lは、労働時間に対応。）およびAは保有資産。）の下で、効用の最大化を図る。

18. 伝統的な公的扶助政策として実施されてきたのは、最低「所得」保障。伝統的な公的扶助政策として実施されてきたのは、最低「所得」保障。 • 低所得者が自ら稼得した所得 　が最低所得Ｇに不足する金額を、政府が給付する。 • つまり、予算制約は、

19. 日本の場合には、先に触れた勤労控除という仕組みがあるが、限界税率は100％に近く、限りなくこの状況に近い。日本の場合には、先に触れた勤労控除という仕組みがあるが、限界税率は100％に近く、限りなくこの状況に近い。

20. 負の所得税（Negative Income Tax） ・ノーベル経済学者Friedman(1962) が提唱。 ・就労に対する深刻なディスインセンティブ効果抑制する案。 ・貧困層への給付額を労働所得の増加幅より少なめに減らし、労働所得と給付額の合計額を労働所得の増加とともに漸増させる ・最近では、Atkinson (1995)が、「ベーシック・インカム」構想と線型所得税と結びつけた一種の負の所得税を、「ベーシック・インカム／フラット・タックス」提案として論じている。

21. 負の所得税の税負担（負の場合は還付金）Tは、 T = －G+tw(L-l)という算式で決定される。（ここで、Gは負の所得税の下で保障される最低所得であり、tが所得税率である。） • 所得税率tは、税収と還付額の総額が一致するように決められる。したがって、最低所得Ｇが寛大に設定された場合には、必要とされる税率は高くなる。 • 個人の予算制約式は、

23. 一方、負の所得税の有するもう一つの効果は、最低所得保障制度においても既に就労していた低所得層（ワーキング・プア）の就労にディスインセンティブを与えるという効果がある一方、負の所得税の有するもう一つの効果は、最低所得保障制度においても既に就労していた低所得層（ワーキング・プア）の就労にディスインセンティブを与えるという効果がある • 既に働いている個人にとっては、①　限界税率が増加することによる代替効果、さらに②　負の所得税の下での還付金による所得効果　の双方が労働供給を低下させることによる。負の所得税導入の際に、最低所得Ｇを維持する限り、労働供給を減少させる低所得層が生じることは避けられない。 。

25. 米国政府は、一部の地域で「負の所得税」導入の社会実験を行っており、そのデータに基づく実証研究が多くなされてきた。米国政府は、一部の地域で「負の所得税」導入の社会実験を行っており、そのデータに基づく実証研究が多くなされてきた。 • ４つの実験例(New Jersey (1968-1972)、Rural Iowa/North Carolina (1969-73)、Gary (1971-74)、Seattle-Denver (1971-82))についての実証研究を概観したRobins (1985)は、上記の理論的な説明と整合的に、「負の所得税」導入により労働供給全体が減少していることを指摘している。 • 労働時間は、5～25%程度、減少し、雇用率も1～10%程度、減少している。(Robins (1985), pp573)

26. 勤労所得税額控除(Earning Income Tax Credit, EITC) • 最近の低所得者に対する政策としては、米国の勤労所得税額控除(Earning Income Tax Credit, EITC)のように、低（勤労）所得に対し補助金を付与する形の政策が取られている。 • まず所得が非常に低いフェーズイン段階（図の線分ＯＡに対応）においては、所得の一定割合に対応する補助金が付加される（勤労所得税額控除の場合には、還付の形が取られる。）

27. もう少し高い勤労所得に対応する次のフラット段階（同図の線分ＡＢに対応）では、補助金の額は上限に達し、一定となる。もう少し高い勤労所得に対応する次のフラット段階（同図の線分ＡＢに対応）では、補助金の額は上限に達し、一定となる。 • さらに高い勤労所得に対応するフェーズアウト段階（同図の線分ＢＣに対応）においては、補助金は勤労所得の増加に応じ、徐々に減額されていき、ある水準（同図では点Ｃ）で補助金は０となる。 • なお、就労しない場合には、全く補助金は支給されない。

29. フェーズイン段階：代替効果は、就労促進。所得効果は就労抑制に働くが、非常に低所得の場合は、所得効果は限定的。フェーズイン段階：代替効果は、就労促進。所得効果は就労抑制に働くが、非常に低所得の場合は、所得効果は限定的。 • フラット段階：補助金の額は一定なので、代替効果上の影響はない。他方、補助金分の所得効果が発生するため、労働供給抑制の方向に働く。 • フェーズアウト段階：限界税率は正であり、代替効果は労働供給の抑制。所得効果も労働供給の抑制の方向に働く。 • フェーズアウト段階を置かずに、ある所得水準で補助金を突然打ち切ると、その点で予算制約式が屈折し、労働供給がその点に集中してしまう(“bunching”)が起きる。

30. 英国の就労税額控除(WTC)と予算制約式（単純化したもの）英国の就労税額控除(WTC)と予算制約式（単純化したもの） 勤労所得税額控除のように就労を前提とした所得補助の制度の導入が進んでいる。オランダ、フランス、ベルギー、フィンランド等の欧州諸国に加え、最近では、韓国も導入を決定している。

31. tagging”（札貼り) • 現実の福祉政策においては、多くの国において、高齢者、母子家庭、障害者、失業者その他のカテゴリー別に公的扶助政策が実施。 • 過去の経済学者の議論においては、カテゴリー別の公的扶助政策が乱立した福祉制度よりも、負の所得税のような、より包括的な福祉制度が望ましいとされてきた。 • しかしながら、Akerlof(1978)は、情報の非対称性の下では、カテゴリー別の公的扶助政策がより効率的となりうることを指摘。　

32. 事前情報により、貧困者はあるカテゴリー（例えば、高齢者、母子家庭、障害者、失業者等）に多く属していることが分かれば、そのカテゴリーだけを対象とした最低所得の給付を行うことで、貧困者に最低所得を保障するために必要な税率を大幅に引き下げることができる。高齢者、母子家庭、障害者、失業者等、平均的に貧困者が多い集団を、執行当局が認定(Akerlof (1978)の呼ぶ“tagging”（札貼り)）し、その集団に他の人々と違った特別の税率表を与えることで、効率的な福祉制度を構築することができるのである。

33. 現金給付と現物給付 • 現金が手交される形の現金給付のみならず、同制度の医療扶助のように、一定の財・サービスの提供が受けられる形の現物給付も存在する。 • また、米国のフード・スタンプのように、一定の財・サービスのみを購入できるバウチャーが交付される形の現物給付が存在する。 • 伝統的に経済学者は、現金給付の方が、受給者の選好を反映した消費が可能となるため、現物給付より望ましいとしてきた。

35. 現物給付を支持する伝統的な意見としては、消費者が経済理論が想定するように、常に合理的に行動するとは限らず、ギャンブルやアルコール等に依存する傾向がある者も存在すること等を考えると、政府がパタナーリスティックに給付金の使途を制限することが望ましいケースがあるとの指摘がある。現物給付を支持する伝統的な意見としては、消費者が経済理論が想定するように、常に合理的に行動するとは限らず、ギャンブルやアルコール等に依存する傾向がある者も存在すること等を考えると、政府がパタナーリスティックに給付金の使途を制限することが望ましいケースがあるとの指摘がある。 • 　さらに、最近の重要な指摘として、情報の非対称性を考慮した場合、使途を制限する現物給付が、受給者に自己選択(self-selection)を行わせることを通じ、より効率的な公的扶助を可能にするとの見方がある。

36. 近年の改革

37. ①社会保障審議会 福祉部会「生活保護制度の在り方に関する専門委員会」における議論（2003.8～2004.12） • 入りやすく出やすい制度→自立支援プログラム、教育扶助の見直し等 • 生活保護水準の見直し→老齢加算の廃止、母子加算の見直し • 地方と国の役割分担・補助率の見直し→結論は出ず

38. ②生活保護費及び児童扶養手当に関する関係者協議会(2005.4～)②生活保護費及び児童扶養手当に関する関係者協議会(2005.4～) • 生活保護増に対する要因分析（自治体：高齢化、景気変動要因、離婚率増、厚労省：実施体制の問題）→統計的分析を駆使して、自治体側の主張が主因との結論 • それを受けて、地方と国の補助率の見直しは行わず • 児童扶養手当補助率引下げ

39. ③自立支援プログラムの展開 • 285自治体で585プログラムが策定 • H17年から自立支援（日常生活自立、社会生活自立、就労自立）のうち、就労自立支援についてハローワークと福祉事務所が連携し「生活保護受給者等就労支援事業」。就労支援コーディネーター、就労支援ナビゲーター • 支援開始者数6663人のうち2579人が就職。 • 長期入院（精神疾患の社会的入院）の退院促進事業が今後本格化

40. 被保護者に対する自立支援の取組みについて １　自立支援プログラムの導入（平成１７年度～） （１）　保護の実施機関が策定し、組織的に被保護者の自立支援に取組み （２）　自立支援プログラムの策定状況（平成１７年１２月現在） 　○　保護の実施自治体全８２８のうち、プログラムを策定している自治体は２８５ ○　自治体で策定されているプログラムは５８５ 【内訳】 　　　 　　　　就労支援関係　　　 　３１１ 日常生活自立関係　 ２１４　 （例：長期入院からの退院促進等） 社会生活自立関係 ７０　 （例：福祉・環境等の地域貢献活動への参加等） （３）　平成１８年度の方針　～　全自治体で自立支援プログラムを策定 ○　保護の実施自治体全８５７のうち、７００（８２％）がプログラムを策定済又は 　　　策定予定（平成１８年４月時点）　 ①　管内の被保護世帯全体の状況を把握 ②　被保護者の状況や自立阻害要因を類型化し、それぞれの類型ごとに対応する個別の支援　　 　　プログラムを策定 （例１）　高齢者→傷病や閉じこもりを防止し、健康的な自立生活を維持するプログラム （例２）　精神障害者・高齢者→長期入院を防止・解消し、居宅生活の復帰・維持を目指すプログラム （例３）　稼働能力を有する者→就労に向けた具体的取組を支援し、就労を実現するプログラム ③　これに基づき個々の被保護者に必要な支援を保健所、医療機関、ハローワーク、ＮＰＯ等 　　とも連携しつつ、組織的に実施 １５

41. ２　生活保護受給者就労支援事業の創設（平成１７年度～）２　生活保護受給者就労支援事業の創設（平成１７年度～） 　（１）　福祉事務所とハローワークが連携し、被保護者の就労を支援 （２）　生活保護受給者支援事業の実施状況（平成１８年３月現在） １６

42. ④最近の適正化の動き • 平成17年12月1日の協議会終了後の生活保護適正化に関する確認書。 • 全国福祉事務所長会議 （平成１８年５月１５日（月） ）「生活保護行政を適正に運用するための手引き」 • 骨太の方針2006では、5年間で厚生労働省管轄予算の1.1兆円を削減する方針。2007年度予算では生活扶助基準の引下げと雇用保険で対応。ただし、来年度からも生活保護は引き続き削減対象となる可能性。

43. 生活保護の課題と対応 保護基準 保護要件の審査 自立支援 ○　社会保障審議会の専門委員会における検討（平成15～16年） 　・　加算以外の基準は、一般の低所得世帯の消費支出と均衡が図られており、妥当 　・　高齢者世帯や母子世帯の加算について見直しが必要 ○　保護基準の適正化 　　　（平成16年度～） 　①　老齢加算の廃止（17,930円→０円） 　②　16歳以上の子供の母子加算の廃止（23,360円→０円） 　③　多人数世帯の基準の逓減 ○　保護要件 　　・　生活保護は、資産、能力等を全て活用した後、足らざるところを補うものであるため、以下の状況を調査 　　－　預貯金、不動産等の資産 　　－　就労収入、年金等の収入 　　－　稼働能力 　　－　扶養義務 ○　更なる保護要件の適正審査等 　　　（平成18年度～） 　・　従来からの適正運営に加え、三位一体改革の際の地方団体からの提言を踏まえ、以下の適正化を通知 　－　資産等調査に関する関係機関との連携強化 　－　暴力団員に対する生活保護の不適用 　－　生活保護受給者への年金担保貸付の不適用 　－　履行期限付きの指導・指示、保護の停廃止 　－　不正受給に係る費用返還や告発 ○　被保護世帯の多様な問題に対応した積極的支援 　・　母子世帯に対する就労支援、長期入院の高齢者や精神障害者に対する退院促進等、自治体が他機関と連携しつつ、積極的に支援する必要性 ○　自立支援プログラムの導入 　　　（平成17年度～） 　・　自治体において、被保護世帯の類型ごとに自立支援策を策定 ○　ハローワークとの連携事業の創設（平成17年度） 　・　　自治体の保護担当とハローワークとが連携して就労支援 １２

44. 近年の改革の問題点・課題

45. ①同床異夢の抜本改革 • 生活保護改革のそもそもの目的・目標のベクトルをめぐる混乱 • 生保専門委員会委員・・・50年間法改正無しに放置されてきた諸課題の解決 • 財務省、厚労省・・・生活保護費の適正化、財政縮減 • 厚労省、総務省、自治体・・・三位一体改革をめぐる攻防、国と地方の役割・財源分担 • →いろいろなものを追っかけた結果、きわめて不透明・不十分、中途半端な改革にとどまる。

46. ②抜本改革が必要なそもそもの背景としての諸課題②抜本改革が必要なそもそもの背景としての諸課題 • セーフティーネット機能の弱体化、低い補足率（1～3割、概ね2割程度）→入りやすい制度、稼動能力要件の見直しの背景 • 地域格差の拡大、地域による公平性 • 要保護者、被保護者層多様化への対応の遅れ • 扶養要件の形骸化 • 資産要件調査の困難化

47. 水準均衡方式の不透明さ・過去の経緯の残存、1類、2類の妥当性、級地の妥当性水準均衡方式の不透明さ・過去の経緯の残存、1類、2類の妥当性、級地の妥当性 • 基礎年金との水準調整 • ニート・フリーター層の顕現化に対する用意 • ホームレス、高齢者の保護世帯、医療扶助拡大など、年金、医療、住宅問題との関連性の深まり、他法・他施策におけるセーフティーネットの不整合拡大 • 福祉事務所の事務負担増大による機能不全 • 地方分権化による配置基準緩和による地域格差

48. 貧困の再生産、固定層化への対応→教育扶助の見直しへ貧困の再生産、固定層化への対応→教育扶助の見直しへ • 就労支援・自立支援に対する世界的潮流への遅れ、ホームレスや障害者の自立支援という流れとの連携 • 施設保護の高コスト、固定化問題 • 年金担保融資などの現場の問題意識 • →自立支援プログラム、教育扶助以外のほとんどの課題について手がついていない。加算廃止、見直しについては、ルール・基準の明確化抜きに、きわめて不透明な政治的な決着。福祉事務所の機能不全などについてはむしろ悪化

49. ③財政縮減への対応 • 老齢加算縮減、母子加算見直し、多人数世帯に対する基準の見直し • 自立支援プログラムに伴う就労へのプレッシャーの強化、自立支援プログラムを稼動能力要件のテストとして活用 • 地方独自財源の諸援助の改廃、縮減

50. →財政縮減としてもっとも比率の大きい医療扶助(平成18年度1.4兆円、保護費に占める割合51.8％)についてはほとんど手をつけずという矛盾。生活扶助（同0.86兆円、同32.1％）だけの対処では限界。加算廃止も焼け石に水。→財政縮減としてもっとも比率の大きい医療扶助(平成18年度1.4兆円、保護費に占める割合51.8％)についてはほとんど手をつけずという矛盾。生活扶助（同0.86兆円、同32.1％）だけの対処では限界。加算廃止も焼け石に水。 • →他の社会保障の改革と歩調を合わせる程度のもので本気でやる気はない。効果も、短期間のものに過ぎず、抜本改革をする気はない。