內部控制法治教育專題 – 以研究經費核銷為例

1. 內部控制法治教育專題–以研究經費核銷為例 台南地檢署檢察官林仲斌

2. 公務員定義 • 一、法源 • 中華民國刑法第10條第2項:稱公務員者，謂下列人員: • (1)依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。 • 實務見解: • 無論是「身分公務員」或「授權公務員」，如具有法定職務權限，在其所從事公共事務範圍內之事項均屬之，亦不以涉及公權力為必要， 即私經濟行為而與公共事務有關者，亦包括在內。至「法定職務權限」之「法定」，係指法律規定、法規命令、職權命令或職務命令等而言，包括各機關組織法或條例、機關內部行政規則（例如組織規程、處務規程等）在內。 • (2)受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者。

3. 公務員定義 • 二、3種定義 • (一)身分公務員 • EX.:教育部高教司司長 • (二)授權公務員 • EX.:教評會委員 • (三)委託公務員 • EX.:受環保局委託採取廢棄物樣本之民間公 • 司。

4. 公務員定義 • 三、國立大學校長 • 法源 • 大學法第8條、教育人員任用條例 • 97年度台上第510號判決: • 公立學校校長及其教、職員，依上開修正前規定，本屬依法令從事於公務之公務員；修正施行後，因公立學校非行使國家統治權之國家、地方自治團體所屬機關，則公立學校校長及其教、職員自非依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關之「身分公務員」。各大學校長關於承辦該校教師升等評審直接相關之前置作業事宜，例如初選送請評審之教師人選等，應屬修正後所稱之其他依法令從事 於公共事務，而具有法定職務權限之「授權公務員」。 • 97年度台上字第6765號判決: • 國民教育法第九條第一項所謂「國民小學及國民中 學各置校長一人，綜理校務」，要僅為對校長職務之概括規定而已，自難執為認定國中、小學校長均具刑法上公務員身分之依據。

5. 公務員定義 • 四、國立大學教師 • 法源 • 大學法第17條至第22條、教師法、教育人員任用條例 • 97年度台上第510號判決: • 公立學校校長及其教、職員，依上開修正前規定，本屬依法令從事於公務之公務員；修正施行後，因公立學校非行使國家統治權之國家、地方自治團體所屬機關，則公立學校校長及其教、職員自非依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關之「身分公務員」。各大學校長關於承辦該校教師升等評審直接相關之前置作業事宜，例如初選送請評審之教師人選等，應屬修正後所稱之其他依法令從事 於公共事務，而具有法定職務權限之「授權公務員」。

6. 公務員定義 • 五、國立大學其他行政職人員 • 法源 • 教育人員任用條例、國立大專校院行政人力契僱化實施原則等 • 97年度台上字第3868號判決 • 公營事業之員工，若依政府採購法之規定承辦或監辦採購之行為，縱其採購內容係涉及私權或私經濟行為之事項，惟因公權力介入甚深，仍解為有關公權力之公共事務，自屬於修正後刑法第十條第二項第一款後段所稱之「授權公務員」。公營事業依政府採購法辦理採購，自招標、決標（包含開標、投標、審標）、履約管理（包含訂定採購契約、對工程採購之分段查驗）、至驗收，均屬完成採購作業之各階段行為，具有連貫性，不容任意予以割裂。

7. 思考邏輯 • 大原則 國立大學教授、公立醫院醫師等，在刑法修正後已非刑法上所稱之身分公務員。 • 例外之一: 當國立大學教授、公立醫院醫師擔任採購人員或政府各種採購案最有利標評選委員時，政府採購法直接授與公權力，此時乃具授權公務員之身分。

8. 思考邏輯 • 國科會、教育部對大學的研究專案補助是根據科學技術基本法(下稱科技法) ，不論文理科技都在規範範圍。 • 科技法第6條第4項明定這種補助的採購行為排除政府採購法之適用。 • 此情形專案主持教授的身分會不會又回歸到刑法的大原則，也就是不具有刑法這種授權公務員的身分?

9. 思考邏輯 • 另闢途徑思考 公權力之授權及委託一定有法源依據，須有法律或至少法律授權的法規命令的依據才可以有效的授權或委託出去(正如地檢署沒有法源依據，不可能自己定一個辦法把偵查公權力外包授權給徵信社來分擔一樣)

10. 思考邏輯 這種研究專案補助，有沒有法律或經法律授權的法規命令授權給教授公權力?科技法沒有，其子法「政府補助科學技術研究發展採購監督管理辦法」也沒有。 公權力沒能有效授權或委託出去給主持教授，是否仍能認為教授是刑法上的授權或委託公務員嗎? (台南高分院有判決認定是授權公務員，但沒有明確說理)

11. 對台南高分院99上訴839判決之評析 • 該判決認主持教授是依科學技術基本法、政府補助科學技術研究發展採購監督管理辦法、中正大學採購作業要點之授權，從事與中正大學採購公用器材有關之公共事務，對100000元以下的採購事項，具有承辦採購之人員身分，是所謂的授權公務員。

12. 對台南高分院99上訴839判決之評析 • 科技法第6條的立法理由:給學術研發自由與彈性，使之由政府採購法鬆綁。 • 科技法並未對專案主持教授作公權力授權，只針對國科會、教育部應如何監督大學花錢授權制定有法規命令，亦即「政府補助科學技術研究發展採購監督管理辦法」

13. 對台南高分院99上訴839判決之評析 • 該判決認為專案主持教授是刑法上授權公務員，然該教授究竟掌有何公權力?又授權的法源依據何在? • 該判決認定授權的法源依據是「中正大學採購作業要點」，然此作業要點根本不符合法規命令之要件，即便稱行政規則都有點勉強，而是類似於各校校規性質的學校內部作業規範，如何得授予公權力。

14. 中正大學採購作業要點之性質 • 未獲任何法律或法規命令授權制定。 • 該要點關於10萬元以下採購可以由主持人自行採購之規定，似乎是參考政府採購法的原則所為之具體措施。 • 但此種科學研究補助的運用依科技法已不適用政府採購法了。 • 本作業要點只是完全不具有法規性質之單純校內行政規則。

15. 對台南高分院98重上更(三)225判決及最高法院100台上459評析對台南高分院98重上更(三)225判決及最高法院100台上459評析 • 依科技法第6條之立法精神，只規定政府補助國立大學研究案時，不適用政府採購法。之所以未規定政府補助私立學校的情形，是因為舉重明輕的當然解釋，亦即政府補助私立大學的研究案當然也應該從政府採購法鬆綁，不必被政府採購法綁死。

16. 對台南高分院98重上更(三)225判決及最高法院100台上459評析對台南高分院98重上更(三)225判決及最高法院100台上459評析 • 依科技法第6條之立法精神，政府補助進入校務基金後，公家補助的研究案都不必適用政府採購法了，立法目的在於讓科技研究自由鬆綁，本判決反而認為私人捐助的研究案要被政府採購法綁死，其違反立法精神甚為明顯。有無舉重明輕的解釋空間? • 亦即是否可以解釋為也不必適用政府採購法，讓科技研究的採購鬆綁有彈性?

17. 浮報研究經費手法一覽 • 1.利用學生、研究助理或親友當人頭，冒領研究經費。 • 2.聘請非專業親友充當助理申領費用。 • 3.開立不實發票報帳。 • 4.宴請非學術賓客吃飯或購買禮物卻報銷研究經費。 • 5.合併研究計畫經費購置其他非研究相關設備。 • 6.與商店配合開假發票、假帳戶領現金。

18. 實例說明 • 郭〇〇 -T大土木工程學系教授，係負責該校系之教學與接受政府機關委託或補助從事與該系所專業有關之研究計畫案之研究工作

19. 實例說明 • T大實施校務基金制度，對所有接受政府機關委託或補助從事相關研究之經費收入，均先以建教合作之會計科目內入校務基金統籌收支，待研究計畫執行後，再由相關之研究計畫主持人根據實際使用情形依人事費與業務費兩大類分別報支。

20. 實例說明 • T大人事費中有關僱工、臨時工之報支程序，除應實報實銷外，尚應將各受僱人之實際工作日期、日數與工作項目，填載於薪資所得表據以黏貼在支出憑證黏存單，再連同報驗單代庶務清單，經送會計室分別據以審核與製作支出傳票、受款人清單後，再送總務處出納組簽發國庫支票或匯款。

21. 實例說明 • 郭教授明知楊〇〇等7人，與蔡〇〇等共8人，均未實際受雇參與其所主持或擔任顧問之研究計畫專案，於各研究計畫案中，郭教授分別將知情之楊〇〇與不知情之蔡〇〇等8人作為報支僱工費之人頭戶。

22. 實例說明 • 將人事費中其個人得以報支僱工費之總額，拆解為雇用上開人頭之支出。 • 將每名人頭報支之僱工費額度，轉告行政助理據以換算工作日數。 • 於研究計畫期程內，依前揭報銷程序報支，致學校會計室審核組、會計組與總務處出納組人員，誤認郭教授因各研究計畫需要，確有雇用上開人為臨時工，而撥付各項僱工費共512萬8219元。

23. 實例說明 • C教授於民國96年至98年間，受國科會、教育部之委託，擔任國科會關於語文教學之研究計畫主持人。

24. 實例說明 • 國科會補助專題研究計畫助理人員約用注意事項第4點、第10點之規定 -專任或兼任助理人員之工作酬金，應核實 支給，不得有虛報、浮報之情事。 • 教育部補助及委辦經費核撥結報作業要點第6點第1項之規定 -補助或委辦經費之支用，應按原定工作計畫或指定用途支用。

25. 實例說明 • 研究計畫專任、兼任助理、臨時工及工讀生，均應由C教授核實審核同意後任用，並每月核章在國立C大學教職員工、額外臨時人員兼職酬勞、津貼、各項補助及其他印領清冊上，向該校會計室申請核撥薪資。

26. 實例說明 • C教授要求學生提供國民身分證或學生證及郵局存摺影本支領費用，再將資料交由行政專案助理等人幫忙填寫申請表、工作契約，將人頭戶申報為專任、兼任助理、臨時工或工讀生。 • C教授每月並製作內容不實之C大學教職員工、額外臨時人員兼職酬勞、津貼、各項補助及其他印領清冊、出勤紀錄表，再持之向該校會計室申請核撥薪資。

27. 實例說明 • 相關承辦人員因而同意核撥前開薪資匯入人頭帳戶內，C教授再指示人頭戶之學生將匯入之薪資領出交予其遽為己有或充當自己小孩保母費及家教費。

28. 實例說明 • 自96年起，C教授要求他所找來的人頭戶，每月將助理費、工讀金提領給教授。 • 自96年起，請洪OO為女兒擔任接送安親的保母，每週三次為女兒補習功課，安排洪OO為研究助理人頭戶，以國科會之研究經費直接支付家教保母費。

29. 實例說明 • 自98年底起，僱請李OO擔任女兒家教，並以李OO為臨時工人頭戶，直接支領教育部的研究計畫作為家教費。

30. 實例說明 • W大學有關發給研究生助學金事宜，係由包括系所在內之單位自行遴選研究生從事教學助理、行政助理或帶領實習演練等工作（即擔任工讀生）。 • 由各系所承辦人員填製學生工作考核表及印領清冊，分別載明工作紀錄（含工作日期、上下班時間、工作項目及時數等）及應發款項。 • 各單位主管（於系所則指系主任或所長）審核記載無訛後，交予學校辦理撥付助學金至學生帳戶事宜。

31. 實例說明 • L教授明知由其擔任論文指導之碩士班研究生蔡OO等3人，均未曾在該化學系所擔任行政助理、教學助理或帶領實習演練等工作，不具領取研究生助學金資格，竟向蔡OO等3人商借渠等帳戶。 • 渠等3人明知並未在化學系所內工讀，不具領取研究生助學金之資格，因不便得罪指導教授，仍應允之。

32. 實例說明 • 3位人頭戶學生配合填寫W大學研究生助學金申請書兼約定書後，併同自己之銀行存款簿影本，交予L教授在個該助學金申請書上簽名批核而完成錄用程序。 • L教授以電腦上網輸入蔡OO等3人在化學系所擔任行政協助、整理實驗室、實驗助理等工作之工讀日期、上下班時間及工讀時數等不實資料，再以電腦印出方式，製成不實工作內容之工作考核表，及各該學期之研究生助學金印領清冊後，將之遞交校方辦理申請撥付研究生助學金款項事宜。

33. 實例說明 • W大學誤信該校研究生蔡OO等3人確有該等如工作考核表所載之工作事實，而先後依印領清冊所載之工作時數及金額，將研究生助學金分別撥入蔡OO等3人之帳戶內，蔡OO3人於取得該款項後，旋悉數轉交L教授收受，合計向W大學詐得研究生助學金412800元。

34. 陸、結論 • 大學教、職員之身分定位或許原則上已不具公務員資格，法制層面中似乎也無庸面臨高度刑罰規範之制約，然因大學教育之特殊性，其教、職員所面臨之相關法義務，較之其他層級之教、職人員，或其他民間機關及個人企業之員工，仍有極大之差異性存在(例如國科會之補助經費與校務基金之使用等)，千頭萬緒的法律規範，無法全然明瞭乃事所當然，惟萬法不離其宗，再冷門孤僻的法規範，其原始邏輯終究是吾人生活中最基本之道理與常識，只稍循此原始邏輯思考自己所面對之問題，相信均能最清晰透徹的解答，更勝於任何法律文字的解讀與釋義。

35. 報告完畢敬請指教