Gesetzentwurf

1. Gesetzentwurf • Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement • in Nordrhein-Westfalen (NKFG NRW) • Grundlagen für den Gesetzentwurf: • Modellprojekt Doppischer Kommunalhaushalt • Leittexte Doppik Innenministerkonferenz • Kaufmännisches Rechnungswesen als Referenzmodell, Abweichungen bei kommunalen Besonderheiten • Regierungsprogramm • Koalitionsvereinbarung

2. Ziele Reformziele: Umsetzungsziele: • Darstellung des vollständigen Ressourcenaufkommens und Ressourcenverbrauchs, • Darstellung des vollständigen Vermögensbestands, • Integration der Beteiligungen und Vereinheitlichung des Rechnungswesens im “Konzern Kommune”, • outputorientierte Darstellung der Produkte, • Steuerung durch Budgets ermöglichen, • Unterstützung von Kosten- und Leistungsrechnung und Controlling. • praktikables und vollständiges Konzept mit leistbarem Aufwand, • Berücksichtigung kommunaler Besonderheiten, • betriebswirtschaftliche Standardsoftware nutzbar machen.

3. Das Drei-Komponenten-System Bilanz Aktiva Passiva Finanzrechnung Ergebnisrechnung Einzahlungen ./. Auszahlungen Erträge ./. Aufwendungen Vermögen Eigenkapital (A. IV) Liquide Mittel (C. IV) Fremdkapital Ergebnissaldo Liquiditätssaldo

4. Die Ergebnisrechnung 1. + Ordentliche Erträge 2. ./. Ordentliche Aufwendungen 3. = Ergebnis der gewöhnlichen Verwaltungstätigkeit 4. + Finanzerträge 5. ./. Zinsen und ähnliche Aufwendungen 6. = Finanzergebnis 7. = Ordentliches Jahresergebnis (3 + 6) 8. + Außerordentliche Erträge 9. ./. Außerordentliche Aufwendungen 10. = Außerordentliches Jahresergebnis 11. = Jahresergebnis (7 + 10) 12. ./. Summe Jahresfehlbeträge aus Vorjahren 13. = Saldo nach Berücksichtigung der Jahresfehlbeträge • Aufstellung in Staffelform, um den Ausweis von Zwischensummen zu ermöglichen. • Gesamtkostenverfahren • Bruttoprinzip

5. Die Finanzrechnung 1. + Ordentliche Erträge 2. ./. Ordentliche Aufwendungen 3. = Ergebnis der gewöhnlichen Verwaltungstätigkeit 4. + Finanzerträge 5. ./. Zinsen und ähnliche Aufwendungen 6. = Finanzergebnis 7. = Ordentliches Jahresergebnis (3 + 6) 8. + Außerordentliche Erträge 9. ./. Außerordentliche Aufwendungen 10. = Außerordentliches Jahresergebnis 11. = Jahresergebnis (7 + 10) 12. ./. Summe Jahresfehlbeträge aus Vorjahren 13. = Saldo nach Berücksichtigung der Jahresfehlbeträge • Aufstellung in Staffelform, um den Ausweis von Zwischensummen zu ermöglichen. • Gesamtkostenverfahren • Bruttoprinzip

6. Die kommunale Bilanz Kommunale Bilanz Aktiva Passiva • A. Aufwendungen für die Erweiterung des Geschäftsbetriebs • B. Anlagevermögen: • Sachanlagen • Finanzanlagen • C. Umlaufvermögen: • Forderungen • Finanzmittel • D. Rechnungsabgrenzungsposten • E. Abgrenzungsposten für latente Steuern • F. nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag • A. Eigenkapital: • Rücklagen • Jahresüberschuss / -fehlbetrag • B. Sonderposten • C. Rückstellungen • D. Verbindlichkeiten • E. Rechnungsabgrenzungsposten

7. Bestandteile des Haushaltsplans

8. Produktbereich (z.B. 010 Innere Verwaltung) Mindest- gliederung Haushalt • Die freiwillige Untergliederung muss zu der Mindestgliederung des Haushalts aggregierbar sein. • Die „Außengrenzen“ der normierten Blöcke müssen deutlich sein. • Auf diese Weise können die Blöcke der Mindestgliederung bei Bedarf landesweit vergleichbar aufbereitet werden. Produktgruppe (01 Politische Gremien) Produktgruppe (02 Verwaltungs-führung) Produktgruppe (03 Gleich-stellung) . . . kommunal-spezifische Darstellung Gliederung des neuen Haushalts • Mindestgliederung vorgegeben durch die normierten 17 Produktbereiche des Produktrahmens (z.B. Schulträgeraufgaben, Soziale Hilfen, etc.) Die weitere Untergliederung ist der Kommune freigestellt, der Produktrahmen ist insoweit nur eine Empfehlung

9. Haushaltsausgleich Das Konzept des Haushaltsausgleichs im NKF berücksichtigt 2 Komponenten: • Der Haushalt ist ausgeglichen, wenn der Ergebnisplan ausgeglichen ist: Ertrag ≥ Aufwand 2. Das Eigenkapital darf nicht negativ sein. Eigenkapital ≥ 0 Der Haushalt „ist ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt.“ (§ 75 Abs. 2 S.2 GO) „Die Gemeinde darf sich nicht überschulden. Sie ist überschuldet, wenn nach der Haushaltsplanung das Eigenkapital aufgebraucht wird.“ (§ 75 Abs. 7 GO)

10. Ausgleichsrücklage • Ausgleichsrücklage = Teil des Eigenkapitals • Ansatz in der Eröffnungsbilanz bis zu 1/3 des Eigenkapitals, max. jedoch 1/3 der Höhe der durchschnittl. jährlichen Steuerreinnahmen und allgemeinen Zuweisungen • Inanspruchnahme bei Fehlbedarf ⇒ Fiktion des Haushaltsausgleichs • Wiederauffüllen durch Zuführung von Jahresüberschüssen möglich, bis der in der Eröffnungsbilanz angesetzte Betrag erreicht ist • Der Haushalt gilt als ausgeglichen, „wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbedarf in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt werden kann.“ (§ 75 Abs. 2 S. 3 GO)

11. Nicht ausgeglichener Haushalt • Der Haushalt ist nicht ausgeglichen, wenn das Eigenkapital (in Planung oder Rechnung) über die Ausgleichsrücklage hinaus verringert wird. • d.h. technisch: Verringerung der „Rücklage“ (Restposten Eigenkapital) • Folge: Genehmigungspflicht der Haushaltssatzung, Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen möglich

12. Haushaltssicherungskonzept • Voraussetzungen für ein HSK (§ 76 Abs. 1 GO): • Die Rücklage ( = der Restposten Eigenkapital) verringert sich innerhalb eines Jahres um mehr als 1/4. oder • In zwei aufeinanderfolgenden Jahren wird eine Verringerung der Rücklage (des Restpostens Eigenkapital) geplant. oder • Innerhalb des Zeitraums der Haushaltsplanung wird das Eigenkapital aufgebraucht. • Folge: Genehmigungspflicht des HSK, Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen möglich • Genehmigung nur, wenn der Haushaltsausgleich spätestens im letzten Jahr der Haushaltsplanung erreicht wird (d.h. Verkürzung der Frist um ein Jahr) (§ 76 Abs. 2 GO)

13. Kreditaufnahme • Bisherige Regelung: Kreditaufnahme nur im Vermögenshaushalt, nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung Regelungsvorschlag der Modellkommunen: Keine Begrenzung der Kreditaufnahme auf Investitionen! Bedenken: • Art. 115 GG • Einheitlichkeit der Länder • Bisherige Regelung verhinderte übermäßiges Ansteigen der Kreditaufnahme. • Gesetzentwurf: • Kreditaufnahme nur für Investitionen (inkl. Investitionsfördermaßnahmen)und zur Umschuldung

14. Kredite zur Liquiditätssicherung Bisherige Regelung: Konstrukt der Kassenkredite Regelungsvorschlag der Modellkommunen: Keine haushaltsrechtliche Unterscheidung mehr von Investitions- und Kassenkrediten (überflüssig, da Kreditaufnahme ohne Begrenzung auf Investitionen) • Gesetzentwurf: • Umbenennung der Kassenkredite in Kredite zur Liquiditätssicherung Umschuldung • Aufrechterhaltung des Konzepts wg. Begrenzung der Kreditaufnahme auf Investitionen notwendig (Art. 115 GG!)

15. Bewertung Hohe Bedeutung, da Beeinflussung des Ressourcenverbrauchs für die folgenden Jahre • Eröffnungsbilanz: • Einmalige Neubewertung des Vermögens zu „vorsichtig geschätzten Zeitwerten“ • Verfahren zur Vereinfachung der Erstbewertung • Anschließend: • Bewertung zu Anschaffungs-/Herstellungskosten

16. Konzernrechnungslegung 1. Gesamtergebnisrechnung 3. Anhang 2. Gesamtbilanz Gesamtabschluss • Gesamtgewinn des „Konzerns“ • Kommune • Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden • Kapitalflussrechnung • Gesamtvermögen, Gesamtschulden Beizufügen sind: • Geschäftsablauf, Gesamtlage, vorauss. Gesamtentwicklung • Beteiligungsverhältnisse, Leistungen der Beteiligungen etc. Gesamtlagebericht Beteiligungsbericht

17. Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses Gesetzentwurf: • Pflicht für alle Kommunen, keine Befreiungstatbestände • Sofern verselbständigte Bereiche von untergeordneter Bedeutung sind, brauchen sie nicht in den Gesamtabschluss nicht einbezogen werden (Anlehnung an das HGB). • Pflicht zur Erstellung des ersten Gesamtabschlusses zum dritten Abschlussstichtag nach dem Eröffnungsbilanzstichtag Regelungsvorschlag der Modellkommunen (abweichend): • Befreiungstatbestände • Gesamtabschluss fünf Jahre nach dem Eröffnungsbilanzstichtag

18. Eigenbetriebe Regelungsvorschlag der Modellkommunen: Anpassung der Regelungen der EigVO an die NKF-Regelungen • Gesetzentwurf: • Neufassung der EigVO: • Ziel = Modernisierung der Betriebsform des Eigenbetriebs durch klarere Ausrichtung auf unternehmerische Bedürfnisse + Anpassung an das NKF • Innere Verfassung des Eigenbetriebs: Abgrenzung der Kompetenzen • Entfrachtung der EigVO von kameralistischen Elementen

19. Übergangsregeln, Befristung Gesetzentwurf: • Dreijährige Übergangsfrist für die Umstellung des Kernhaushalts (Vorschlag Modellkommunen: fünfjährige Übergangsfrist) • Kein einheitlicher Eröffnungsbilanzstichtag für alle Kommunen (01.01.2005, 2006, 2007 oder 2008) • Gesamtabschluss drei Jahre nach dem Eröffnungsbilanzstichtag (01.01.2008, 2009, 2010 oder 2011) (Vorschlag Modellkommunen: fünf Jahre) • Keine Befristung der Neuregelungen • Überprüfung der Auswirkungen der Einführung des NKF bereits nach vier Jahren

20. Umstellungsaufwand • Umstellungsaufwand (einmalig): • zentrales Projektteam mit wenigstens einer Vollzeitstelle je 50.000 Einwohner für die Phase der Umstellung (1 – 3 Jahre) (Schätzung Mummert) • ggf. Einkauf externer Dienstleistungen (Vermögensbewertung, Berechnung Pensionsrückstellungen) • IT-Unterstützung • Fortbildung Laufender Aufwand: • Mehraufwand beim Jahresabschluss steht Minderaufwand aus effizienter Steuerung gegenüber ⇒ Einmaliger Umstellungsaufwand in überschaubarer Größe

21. Positionen der Spitzenverbände: Städtetag und Landkreistag Städtetag: • Unterstützung der Reform, Forderung nach zügiger Umsetzung • Forderung einer fünfjährigenÜbergangsfrist • Forderung von Übergangsregelungen für die Einführungsphase (Haushaltsausgleich) • Forderung nach Unterstützungsangeboten für die Kommunen Landkreistag • Grundsätzliche Unterstützung der Reform • Positionspapier angekündigt → Hinweis auf finanzpolitische Folgen

22. Positionen der Spitzenverbände: Städte- und Gemeindebund Städte- und Gemeindebund: • Unterstützung der Reform • Optionsbeschluss aus 1999 revidiert: Für ein einheitliches Rechnungswesen. • Keine Erleichterung der Schuldenfinanzierung laufender Ausgaben • Regelungsdichte und Einführungsaufwand sollten so gering wie möglich gehalten werden. • Forderung einer Übergangsfrist von vier Jahren StGB-Umfrage (2003) unter allen Mitgliedskommunen: • Die Mehrheit der Mitgliedskommunen hält eine dreijährige Übergangsfrist für angemessen.

23. Diskussionspunkte 1 These 1: „Der Aufwand für die Reform ist zu hoch.“ • Der Umstellungsaufwand ist einmalig und in vertretbarer Größenordnung (viele Vereinfachungsregeln). • Der laufende Aufwand ist nicht höher als jetzt. • Der Gegenwert: großes, qualitativ verbessertes Steuerungspotential These 2: „Es wird schwerer, den Haushaltsausgleich zu schaffen.“ • Durch das Ressourcenverbrauchskonzept wird der Aufwand exakt in der Periode sichtbar, in der er anfällt (z.B. Pensionsrückstellungen, Abschreibungen). • Dadurch wird der Haushalt in einer Übergangsfrist schwieriger. • Auf lange Sicht haben kamerale und doppische Rechnung exakt das gleiche Ergebnis.

24. Diskussionspunkte 2 These 3: „Für die Finanzrechnung sollte auch die indirekte Ermittlung zugelassen werden.“ • Die indirekte Ermittlung kann nicht die einzelnen Ein- und Auszahlungsarten darstellen, die zu der Veränderung des Gesamtsaldos der Zahlungsmittel geführt haben. • Sie genügt daher nicht den Anforderungen an Detaillierung und Transparenz. These 4: „ Die Anforderungen an den Prüfer der Eröffnungsbilanz sind nicht angemessen.“ ⇒ Wer testiert die Eröffnungsbilanz? Mit welcher Qualifikation? • Gesetzentwurf: Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses Dritter als Prüfer bedienen. • Kostenargument (contra Wirtschaftsprüfer) • Qualitätsargument • Rolle der GPA als überörtlicher Prüfung

25. Diskussionspunkte 3 These 5: „Die Übergangsfristen sind zu kurz.“ • 3 Jahre als angemessene Übergangsfrist (StGB-Umfrage: ca. 56 % der befragten Städte und Gemeinden halten 3-jährige Übergangsfrist für angemessen.) • Auch das Jahr 2004 steht zur Vorbereitung noch zur Verfügung (NKF-Netzwerk NRW 2004). • Viele Kommunen haben bereits angefangen. These 6: „Das NKF sollte nicht auf die Eigenbetriebe übertragen werden.“ • Gesetzentwurf: Übertragung, soweit es Sinn macht + Modernisierung der Betriebsform des Eigenbetriebs • Pro NKF: Einheitlichkeit des Systems, Notwendigkeit von Sonderregelungen für Eigenbetriebe weitgehend entfallen • Contra NKF: Einige Elemente verzichtbar, Aufwandsargument (Finanzrechnung).

26. Stand der Reformen auf Länderebene Für die übrigen Bundesländer sind noch keine Festlegungen bekannt.

27. Zeitplan NKF 2004 - Gesetzgebungsverfahren