土地管理法规政策与案例

1. 土地管理法规政策与案例 张晓玲 2008年4月28日，重庆

2. 目　　录 • 一、为什么要掌握土地管理法规政策？ • 二、什么是土地管理法规政策？ • 三、土地立法沿革 • 四、土地管理的基本制度 • 五、违反土地管理法律责任

3. 一、为什么要掌握土地管理法规政策？ • 两个令人深思的悲剧： • ——山东省某市区委书记，违法批准占用200多亩耕地建职工宿舍，受到了党纪处分。在去省城接受谈话的路上车翻人亡…… • ——陕西省某市区长，违法批准占用13亩基本农田，办乡镇企业，受到行政处分，免去区长职务。郁闷之中离家出走数月，患严重的抑郁症……

4. 一、为什么要掌握土地管理法规政策？ • 为官一任，造福一方，创造政绩 • 招商引资，促进发展， • 增加税收，促进就业， • ………… • 前提：不犯错误！！！

5. 二、什么是土地管理法规和政策？ • 概念之一： • 法律：是调整社会关系的规范体系，是体现统治阶级的意志，由国家制定并由国家强制力保证实施的行为规范体系。 • （社会关系，土地关系，土地管理关系……）

6. 二、什么是土地管理法规和政策？ • 概念之二： 土地法律：是调整土地关系的行为规范 体系。

7. 二、什么是土地管理法规和政策？ 概念之三： 土地管理法律：是调整土地管理关系的行为规范体系 属行政管理法律范畴 • 土地管理必须依法行政 • 1997年深圳收回国有土地案的教训

8. 二、什么是土地管理法规和政策？ 概念之四： 土地政策：是针对土地制度上存在或者 发生的问题而采取的对策。

9. 二、什么是土地管理法规和政策？ 小结：土地法规体系: • 宪法 • 法律 • 国务院制定的行政法规 • 国务院所属部、委发布的行政规章 • 地方法规和地方行政规章 • 最高人民法院的司法解释 • 其他（如中共中央文件等）

10. 三、土地立法沿革 总体上分三个阶段： • 1949年以前 • 1949年－1982年 • 1982年以后

11. 三、土地立法沿革 1949年以前： • 《井冈山土地法》（1928年） • 《兴国土地法》（1929年） • 《中华苏维埃共和国土地法》（1931年） • 《陕甘宁边区土地租佃条例》（1942年） • 《中国土地法大纲》（1947年） • 注：这些都不是法律

12. 三、土地立法沿革 1949年－1982年： • 《中华人民共和国土地改革法》（1950年），第一次在法律上废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。 • 《城市郊区土地改革条例》（1950年） • 《国家建设征用土地管理办法》 （1953年，1958年修改） • 《中华人民共和国宪法》（1982年），确立现行的土地公有制 • 两个条例规范建设用地:《国家建设征用土地条例》 《村镇建房用地管理条例》

13. 三、土地立法沿革 1982年以后: • 1986年3月，国发7号文件（成立专门的土地管理机构， 　 尽快出台《土地管理法》） • 1986年6月25日，《土地管理法》 • 1997年11号文件，开始修改《土地管理法》 • 1997年10月，新《刑法》增设三个土地犯罪条款 • 1998年8月，颁布新《土地管理法》，1999年1月1日实施 • 2004年8月，《土地管理法》修改（征收征用） • 2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决 • 定》（28号文件） • 2006年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》 （31号文件）

14. 三、土地立法沿革 从立法过程看，国家对土地管理越来越重视，越来越严格 原因有二： • 一是粮食安全 • 二是宏观调控

15. 四、土地管理的基本制度 (一) 土地产权与登记制度 国家所有： 所有权------不登记 国有土地使用权(用地单位)----登记 划拨、出让、租赁、作价入股、 授权经营

16. 四、土地管理的基本制度 • 在国有土地使用权中，划拨土地使用权和出让土地使用权的权能是不同的。 划拨土地使用权：无偿、无限期、不可流转 出让土地使用权：有偿、有限期、可流转

17. 四、土地管理的基本制度 农民集体所有： 所有权----登记 土地承包经营权(耕地，本集体或集体外)----发证 集体建设用地使用权(本集体)----登记 农民宅基地使用权(本集体)----登记

18. 四、土地管理的基本制度 • 现行法律对集体建设用地入市流转的限制： 法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。 依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

19. 四、土地管理的基本制度 两种例外情况： 第一，本集体进行非农建设使用本集体的土地，可以保留集体土地所有权 第二，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形使土地使用权依法发生转移的除外

20. 四、土地管理的基本制度 宅基地的管理政策： • 一户一宅，面积不超标 • 符合规划，依法审批 • 出卖或出租后，不得再申请 • 禁止城镇居民在农村购置宅基地。

21. 四、土地管理的基本制度 (二)土地用途管制制度 1、严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地 • 国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。 • 严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 • 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。 国务院28号文件： • 严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。

22. 四、土地管理的基本制度 五级土地利用规划体系： 　国家级纲要、省级、市级、县（市）、乡镇级土地利用总体规划 三轮规划：1985-2000年 1997-2010年 2006-2020年

23. 四、土地管理的基本制度 县、乡级规划对具体的土地利用行为具有重要的指导作用。 • 县级土地利用总体规划划分土地利用分区 • 乡级土地利用总体规划把土地用途落实到地块，是建设用地审批的依据。

24. 四、土地管理的基本制度 土地利用总体规划实行分级审批： • 全国土地利用总体规划纲要--------国务院 • 省、自治区、直辖市--------国务院 • 省会城市、人口100(50)万以上、计划单列市等----国务院 • 市级、县级--------省级人民政府 • 乡(镇)级---------省级政府授权设区的市级人民政府

25. 一、土地管理的基本制度(8) 2、加强土地利用计划管理 土地利用年度计划包括： 1、农用地转用计划指标 2、耕地保有量计划指标 3、土地开发整理计划指标 国务院31号文件： • 把新增建设用地控制指标(农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划

26. 四、土地管理的基本制度 关于用地指标问题： • 社会各界最为关注的是新增建设用地指标和农用地转用指标 • 各地发展经济、招商引资，项目多，用地指标少 • 节地挖潜 • 把有限的用地指标用在好的建设项目上（上海的经验）

27. 四、土地管理的基本制度 3、农用地转为建设用地应当依法报批 • 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 国务院31号文件： • 禁止擅自将农用地转为建设用地 • 农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。 • 禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。

28. 四、土地管理的基本制度 (三)耕地保护制度 1、占用耕地补偿制度（占补平衡、占一补一） 非农业建设经批准占用耕地，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

29. 四、土地管理的基本制度 2、基本农田保护制度 基本农田：是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。 • 各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。 国务院28号文件： • 数量不减少，质量不降低。 • 经依法批准占用的，补划。 • 基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，这是一条不可逾越的“红线”。

30. 四、土地管理的基本制度 (三)耕地保护制度 3、耕地保护目标责任制度 • 县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施。 国务院31号文件： • 地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护区面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

31. 四、土地管理的基本制度 3、耕地保护目标责任制度 国务院28号文件： • 地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。 • 建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。 • 国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告。

32. 四、土地管理的基本制度 4、土地开发整理复垦制度 • 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。 • 国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。 • 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

33. 四、土地管理的基本制度 (四)土地征收征用制度 1、《宪法》、《土地管理法》规定： • 国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。 其中：征用为临时用地。

34. 四、土地管理的基本制度 2、土地征收由国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级人民政府审批。 3、对被征地的农村集体经济组织要依法予以补偿和安置。征地补偿费用包括： • 土地补偿费(前三年平均年产值的6-10倍) • 安置补助费(前三年平均年产值的4-6倍) • 地上附着物和青苗的补偿费

35. 一、土地管理的基本制度(19) (四)土地征收征用制度 4、征地批后 要实施“两公告一登记”制度 5、征地要依法公开进行，接受社会的监督。 6、现行征地制度形成于计划经济时期，存在征地范围过宽、征地补偿偏低、征地安置不落实、征地程序不合理等缺陷。征地制度改革势在必行。

36. 四、土地管理的基本制度 (四)土地征收征用制度 7、国务院发布了28号文件，明确了在现行法律框架下进一步完善土地征收制度的具体措施： • 一是要求征地补偿要以保证被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障为原则。 • 二是要求征地补偿要切实做到同地同价。 • 三是增加征地批前的告知、确认等程序。 • 四是建立征地听证制度，被征地农民申请听证的，国土资源管理部门要组织听证。 • 五是尽快建立被征地农民的就业培训和社会保障制度 • 六是大力推行征地补偿安置争议的协调和裁决制度，引导被征地农民通过法定途径解决征地补偿安置争议。

37. 特别强调 ８、征地补偿安置政策，不仅要看法律要求，而且要看国务院28号文件和31号文件

38. 四、土地管理的基本制度 （五）建设用地审批制度 建设用地审批包括两个阶段： • 一是建设项目用地预审 • 二是建设项目用地正式报批： 1、农用地转用审批 2、土地征收审批 3、土地供应审批

39. 四、土地管理的基本制度 1、建设用地预审 什么是建设项目用地预审？ 是在建设项目立项（审批、核准、备案）阶段对土地利用事项进行的审查。预审意见是立项的必备文件。 预审原则： • 符合土地利用总体规划 • 保护耕地，特别是基本农田 • 合理集约利用土地 • 符合国家供地政策

40. 四、土地管理的基本制度 2、农用地转用审批 • 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 • 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。 • 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

41. 四、土地管理的基本制度 3、土地征收审批 • 土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。

42. 四、土地管理的基本制度 国务院的审批权限 （1）基本农田； （2）基本农田以外的耕地超过35公顷的； （3）其他土地超过70公顷的。

43. 四、土地管理的基本制度 省级人民政府的审批权限 征收除国务院审批权限以外土地的，由省级人民政府批准。 （1）低于35公顷面积的耕地（不包括基本农田）； （2）低于70公顷面积的其他土地。 其他土地是指耕地（含基本农田）以外的土地。包括除耕 地以外的农用地（包括园地、林地、牧草地等）、建设用地和未利用土地等。

44. 四、土地管理的基本制度 (四)土地供应审批 在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

45. 四、土地管理的基本制度 供地方案批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发《建设用地批准书》 划拨供地：国有土地划拨决定书 有偿供地：国有土地有偿使用合同

46. 四、土地管理的基本制度 • 划拨供地对象： （1）国家机关用地和军事用地 （2）城市基础设施用地和公益事业用地 （3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地 （4）法律、行政法规规定的其他用地

47. 《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）中规定：《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）中规定： 国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。

48. 四、土地管理的基本制度 　　有偿方式： 　　　 国有土地使用权出让（主要形式） 　　　 国有土地租赁 　　　 国有土地使用权作价出资或入股

49. 四、土地管理的基本制度 国有土地使用权出让 1、概念：是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 2、土地使用权出让应当签订出让合同。 3、土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

50. 四、土地管理的基本制度 4、土地使用权出让的最高年限： • 居住用地70年 • 工业用地50年 • 科教文卫体用地50年 • 商业、旅游、娱乐用地40年 • 综合或者其他用地50年