行政伦理学教程

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材行政伦理学教程（第二版）张康之李传军主编

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三章行政伦理规范本章重点： 1、行政伦理规范的含义、依据、生成 2、行政伦理规范的本质、作用、历史演变 3、行政伦理规范的基本内容

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材 • 案例（《今日说法》2004-06-20） • 2003年5月9日中午，四川省沙河镇发生了一起杀人案。死者叫王成刚，46岁。行凶者叫张富强，36岁。张为什么要杀王？记者调查得知，张富强经常外出打工，12岁的女儿小梅无人照料，便将她送到了关系不错的王成刚家。岂料，这等于将女儿送进了火坑！ • 一天晚上，王成刚趁妻子不在，将小梅强奸了。此后，王又多次强奸小梅。王妻在劝说无用的情况下，将此事告知了张富强。 • 张富强第二天就带着女儿到沙河镇派出所报案，他要通过法律将王成刚绳之以法。没想到，几天后王成刚却找上门来，将张家的门窗和家具全砸坏了。还说，如果今后再提这事，就要他们全家的命。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材 • 从此张家人提心吊胆，而派出所那边却一点动静也没有。无奈，张富强又几次打电话到派出所询问案子的情况。可是每次接通电话后，对方的态度非常生硬，总是不耐烦地说：“别问了，着什么急！” • 1年零5个月过去了，仍不见警方有行动。倒是王成刚时不时上门来找事。这让张富强觉得只能私了了。终于，在一次酒后，张富强拿着刀找到了王成刚。于是，血案发生了。 • 为什么这么长时间，像这样一个事实清楚、证据明显的案件，派出所连查都没查一下。那么，他们到底在干什么？ • 就在法院审理张富强杀人案的同时，检察机关对沙河镇派出所有警不出的问题展开了调查。按规定，警方接到报案后应立即进行核查，如果属实就必须立案侦查。据最初接警的协警员李大鹏解释说，自己只是协警员，不是在编的正式干警，无权处理案子。当时，派出所副所长邓云也在，做完笔录后他就放在了邓副所长的办公桌上，自己的任务完成了，以后怎么处理那是副所长的事了。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材 • 谁知，邓云认为李大鹏完全是胡说。那天，他不当班，所以对这个案子并不知情。可是李大鹏坚持说，在记录时邓云不仅在场，而且还参与了笔录的询问。 • 经张富强父女指认，邓云不得不承认知道案情。面对如此重大的案件，邓云解释说，他们派出所警力比较薄弱，作为副所长自己每天公务繁忙，时间一长就将这件事耽搁了。至于张富强催问案子的几次电话是哪位民警接的现在也无法得知了。只知道张富强报了案，派出所也做了笔录，然后就搁在了一边直到血案酿成。 • 经过调查，检察机关以涉嫌玩忽职守罪对邓云提起了公诉，四川省高县人民法院审理认为，邓云接受报案后本应该认真查处，但他却将案件搁置不问，造成矛盾激化，酿成新的刑事案件，应当承担相关责任。据此，判处邓云有期徒刑1年。协警员李大鹏虽未被追究法律责任，但有关部门也对他做出了相应的处罚，让他离开了派出所的工作岗位。 • 本案例中，邓云不仅触犯了刑法，而且违背了行政伦理规范。至于协警员虽未触犯刑法，但也同样违背了行政伦理规范，应承担一定责任。 • 什么是行政伦理规范呢？

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述一、行政伦理规范的含义 1.规范的含义及特征 A．规范的含义 “规范”就是指约定俗称或明文规定的标准，是一种既定的、公开的、被大多数人认可的限制性要求。 B．规范的特征（1）概括性：规范是一般的、概括的规则，不针对具体人和事，对同样的事情相同对待，可以反复适用。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述（2）公开性：规范本来就是为了引导或限制人们的行为而制定的，它只有在人们了解了其具体内容后才能被遵守，人们也只接受被公开了的规范对其行为的限制和约束。所以，规范必须是公开的，而且要进行宣传，要让人们广泛了解。（3）明确性：规范不仅对人们可以怎样行为、不得怎样行为、应当或必须怎样行为等有明白确定的规定，而且在语言表述上简洁、明确，通俗易懂，让社会一般成员都能理解，这样才能真正有效规范人们的行为，不致让一些人钻“空子”，也不致让一些人无所适从。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述（4）适度性：规范必须反映社会一般行为要求，应当与人们的职责、身份和心理承受能力相适应，既不能过于理想而让人们无法做到或难以做到，也不能要求过低而达不到规范应有的作用。 2.行政伦理规范的定义行政伦理规范产生于社会公共生活领域中，是社会对从事行政管理职业活动的行政人员所提出的道德要求的体现，是专门用来规范行政人员及其行政行为的伦理规则和道德标准。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述 3.行政伦理规范与法律规范的区别（1）在内容上：行政伦理规范主要表现为道德义务和道德责任，而法律规范的核心内容是法律权利和法律义务。（2）在形式上：行政伦理规范通常是以规定、准则等形式出现的，而法律规范主要是以制定法或成文法出现的。（3）在制定程序上：行政伦理规范虽然也要经过严格仔细的立项、论证、表决、公布等程序，但不像法律规范那么正式。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述 3.行政伦理规范与法律规范的区别（4）在实施方面：行政伦理规范的实施通常是由党和政府的某一部门来执行，而法律规范必须由专门的机构和人员来实施。（5）在实现机制方面：行政伦理规范的实现主要靠社会舆论和个人的良心起作用，尽管政府也会介入，以一定的外在物质力量及措施来保障实施，但远远不及法律的强制实施程度。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述 4.行政伦理规范的特征（1）政治性行政伦理规范作为行政人员的行为准则，是国家把社会对行政人员的道德要求上升为国家意志，以制度化的规范形式固定下来的，目的是从属于进一步维护国家政治统治的需要。在某种程度上，我们可以说，行政伦理规范就是政治规范。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述 4．行政伦理规范的特征（2）强制性行政人员如何行使权力，切实维护公共利益，便是行政伦理规范最主要、最关键的问题。实践证明，对权力的约束不能单纯依靠习惯、舆论、信念、说教等软约束来发挥作用，相反，由于权力与利益的相关性往往使它的行使者背离权力存在的目的，以权谋私，权钱交易，因而必须借助于“物化的力量”即强制性力量对之进行约束。这种强制性的后果通常是以记过、开除等。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述 4．行政伦理规范的特征（3）示范性行政人员既是政府形象的实际体现者，同时政府又通过行政人员的行政行为对社会起着道德教化和示范的作用，引导社会走向理想的道德秩序。（4）程序性行政伦理规范作为一种制度形式，从规范的形成、实施到评估等整个过程都严格遵守一定的程序。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述二、行政伦理规范的依据 1.行政伦理的社会历史本质行政伦理规范是国家或政府有意识制定的。尽管如此，行政伦理规范依然属于在一定社会经济基础之上形成的并反映了特定社会物质生产状况的上层建筑的范畴，是社会发展的产物。行政道德生成的社会历史本质表明行政伦理是人类社会生产、生活发展的产物，是从人的社会本质中引申出来处理公共行政领域中人际关系的准则。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述 2.行政伦理规范的客观社会基础社会经济关系对行政伦理的决定作用表现在以下几个方面：首先，社会经济结构的性质直接决定行政伦理规范的性质。其次，社会经济关系所表现出来的利益直接决定着行政伦理的基本原则和主要规范。再次，社会经济关系的变化必然引发行政伦理规范的变革。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述三、行政伦理规范的生成 1．行政伦理的社会规范性行政伦理本质上的社会规范性是历史发展的必然选择。行政伦理表现为规范形式是人类维持正常社会生产和生活所必需的公共秩序的客观需要。行政伦理的社会规范性也是人类自我意识的反映，是人类内在本质规定的具体形式。没有行政伦理规范也就没有行政伦理本身。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述 2.行政伦理规范生成于行政人员的道德实践行政人员的个体道德活动对社会理性的实现就是行政伦理的生成，行政伦理规范的制定也是基于行政人员的道德实践。行政伦理规范生成于行政人员的道德实践活动中，表现为主客体交互作用的一种双向运动过程。（1）对行政人员的道德实践活动构成制约的是以利益关系表现出来的一定的社会经济关系；（2）社会特定的政治、法律关系也对行政人员的道德实践活动构成制约；（3）一定的文化传统制约着行政人员的道德实践活动；（4）社会道德规范制约着行政人员的道德实践；（5）一定的社会舆论对行政人员的道德实践有着直接的影响。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第一节行政伦理规范概述关于行政伦理规范的生成的案例 • 2001年9月21日，中组部、中宣部、中央文明办、人事部联合召开大会，隆重表彰“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”，参加大会和接受表彰的人员联合发出了《积极实践“三个代表” 争做人民满意的公务员——全国“人民满意的公务员”倡议书》。在倡议书中，与会同志向全国公务员发出如下倡议：（1）加强修养，坚定信念；（2）求真务实，勤政为民；（3）依法行政，秉公执法；（4）刻苦学习，提高能力；（5）艰苦奋斗，清正廉洁。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第二节行政伦理规范的本质与作用一、行政伦理规范的本质 1．行政伦理规范是主观与客观的统一 • （1）行政伦理规范作为对行政人员及其行政行为的道德要求，根植于行政管理过程中的伦理关系，是反映行政管理职业伦理关系及其客观要求的行为规范。 • （2）行政伦理规范作为客观的社会关系的反映形式，作为客观的行政伦理关系和行政道德要求的反映形式，是行政人员及行政体系各部门对行政伦理关系主观认识的结果，它必然包含着行政人员作为道德主体的抽象、概括、判断等思维活动，并以行政伦理概念、行政伦理范畴、行政伦理判断等主观形式表现出来。 2．行政伦理规范是他律与自律的统一 • 行政伦理规范的他律性来自于行政伦理的社会历史本质，而行政伦理规范的自律性则是行政人员主体性充分发挥的结果，他律与自律的统一，是行政伦理规范内在本质的现实展现。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第二节行政伦理规范的本质与作用二、行政伦理规范的作用 1．行政伦理规范的一般作用 • 行政伦理规范作为正式的制度安排与法律规范一起共同规范、约束行政管理活动中的各种关系，这种作用是行政伦理规范作为治理工具的社会一般作用。 • （1）对行政管理过程中特定道德秩序的维护作用。 • （2）对以法律规范为主的其他社会规范作用的补充作用。 • （3）行政伦理规范对社会有着教育和示范作用。 • （4）行政伦理规范能够促进经济基础的发展和进一步巩固，并影响社会生产力的发展。 • （5）行政伦理规范对文化的传承和开创有促进作用。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第二节行政伦理规范的本质与作用 2．行政伦理规范对行政人员的作用（1）对行政人员行为的导向作用行政人员在行政伦理意识支配下，以社会或公众的利益为标准，在不同的价值准则或善恶冲突之间做出的自觉、自主、自控的抉择，是对自己行为动机、意图、目的和行为方式、过程、结果的选择。（2）对行政人员行为的规范作用行政伦理规范是对行政人员实施治理的正式制度安排，行政人员一旦进入行政管理的过程，就必须遵守它，并且只有当行政人员的行为符合这些规范体系时，才能真正被社会所接受，进而实现行政效能的最大化。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第二节行政伦理规范的本质与作用（3）对行政人员行为的调整作用在行政管理活动中，行政伦理对于符合行政道德要求的情感、信念和行政行为，予以激励和强化；对于不符合行政道德要求的情感、欲望则予以纠正或弱化，特别是当出现认识错误、方式或方法失当时，行政伦理能够纠正行为者某种自私观念和偏颇情感，改变自己行为方向和方式，以避免产生违背行政责任要求的后果。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第二节行政伦理规范的本质与作用三、行政伦理规范的历史演变 1．农业社会中的行政伦理规范以“忠”为核心的行政伦理规范主要包括5个方面：（1）恪守礼仪这是该规范的总要求。这就是要求官吏都以礼仪来约束自己，摆正君臣上下关系，孝敬父母，慈爱子女，和睦兄弟，处理好家庭事务和夫妇关系，遵守公共秩序和规章制度。其中，君臣关系是首要的。（2）克明俊德，正人先正己。这是要求从政者发扬光大高尚美好的道德，以仁、义、礼、智、信等行政伦理规范来约束自己，以身作则。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第二节行政伦理规范的本质与作用（3）公忠正义公忠的基本精神就是公正，忠诚国家，先公后私。而所谓义，意味着应当的、合理的。（4）廉洁勤政廉洁的具体要求是，不仅在行为上要禁戒贪污、强调节俭，而且要在思想观念上杜绝贪欲与享乐，甘心淡薄、绝意纷华。勤政则要求官吏态度严谨、勤劳专一，鞠躬尽瘁、死而后已。（5）为政以德，以民为本以德行政，不仅是以道德伦理规范来约束官吏们，要求他们在管理过程中遵守恪守礼仪，施行德政，还要求必须以民为本，爱民如子，进而得民心，取信于民。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第二节行政伦理规范的本质与作用 2．工业社会中的行政伦理规范工业社会中的行政伦理规范主要有以下特点：第一，忠于国家。资产阶级革命的胜利，造就民主国家的形成与发展，此时国家代替君主，国家利益至上成为行政人员道德行为的追求与归属。第二，政治中立。这是公务员制度形成的前提。即禁止行政人员参加政治活动，以保证整个行政人员队伍能够切实、公正地为行政管理服务。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第二节行政伦理规范的本质与作用 2．工业社会中的行政伦理规范第三，力倡廉洁。一方面要求行政人员不得接受馈赠，不得以任何形式涉足营私活动，不得贪污受贿等；另一方面，实行高薪金高待遇的工资福利制度，以此作为补偿和廉洁奉公的保障。第四，忠于职守。要求行政人员必须服从领导，承担岗位责任，并相互协助；在工作中应将全部精力投入公务，不得办私事，谋取私利；不得违背公共利益，不得败坏公务员队伍的形象和声誉。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三节行政伦理规范的基本内容一、廉洁奉公方面的行政伦理规范 1．对廉洁规范的长期追求 • 自古以来，廉政就被视为行政领域中最基本的价值理念，并且被制度化为一种法定义务，而非仅仅是一种倡导式的道德要求。 • 真正要消除贪污腐败，实现行政人员的廉洁奉公，光有法律规范的外在强制性规定还不够，必须同时加强这方面的行政伦理建设，将这些观念内化为行政人员的自觉道德意识，并最终转化为行政人员自觉的道德行为。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三节行政伦理规范的基本内容 2．廉洁规范的基本内容（1）不贪。不得有任何贪污、索贿、受贿行为，真正做到不贪，自觉保持廉洁。（2）不占。即不非法占取利用职务之便所获得的个人私利。（3）不奢。奢侈浪费既是腐化的前奏，也是腐化的表现。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三节行政伦理规范的基本内容 3．奉公规范的基本内容（1）忠于党历史实践证明，中国共产党是中国各民族人民利益的忠实代表，党的利益就是国家和人民的利益。所以，行政人员要忠于党。（2）忠于国家首先，行政人员应热爱祖国，维护祖国的荣誉和尊严，搞好本职工作，积极投身于国家的现代化建设之中；其次，保守国家秘密，不背叛祖国；再次，拥护政府，以实际行动来维护政府的声誉。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三节行政伦理规范的基本内容（3）以人民利益为根本。我国是社会主义国家，人民是国家和社会的主人。行政人员是人民的勤务员，是人民的公仆。这就要求行政人员首先要热爱人民，真情系民，作群众信赖的表率。（4）服从全局当个人利益与集体利益、社会利益及国家利益发生冲突和矛盾时，行政人员应有牺牲个人利益，保全整体利益的自觉性。（5）团结协作只有发挥团结协作的精神，集中行政人员的整体力量，才能完成各项行政任务。团结协作还能实现行政人员之间以及与组织之间的沟通，增强组织的凝聚力。（6）公正严明，一心为公这要求行政人员应不偏不倚地执行公务，严格执法、秉公执法，这是保证行政人员行为公共性的基本道德要求。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三节行政伦理规范的基本内容二、勤政为民方面的行政伦理规范 1．勤政为民的含义 • “勤政”就是忠于职守，勤奋敬业。 • “为民”，就是要为群众办好事、办实事。 2．“勤政”的基本要求（1）勤于学习和思考 • 这是做好行政工作的基础。现代社会生活的内容丰富多变，行政管理所需要的知识越来越复杂，业务技能水平的要求也越来越高，行政人员必须勤于学习、善于学习，才能满足时代变化的需要，才能不断提高自身业务能力，避免瞎指挥，减少工作失误。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三节行政伦理规范的基本内容（2）勤于工作 • 这是保证行政系统正常运转、提供高质量服务的需要，同时也只有勤于工作，行政价值才能从理念走向现实。 • 勤于工作要求：坚守岗位；开拓进取、勇于创新；顽强拼搏。 3．“为民”的内容（1）必须深入基层，知民情。（2）必须加快发展，帮民致富。（3）必须多办实事，解民之忧。（4）必须改善环境，使民安乐。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三节行政伦理规范的基本内容三、求真务实方面的行政伦理规范 1．求真务实规范的含义 • 求真就是求真理、做真人、办真事，务实就是务实际、说实话、见实效。 2．求真务实的具体表现 • 求真务实，首先要真心实意，这是对行政人员服务思想上的要求。 • 求真务实，必须要有真才实学，这是对行政人员服务能力的要求。 • 求真务实，必须真抓实干，这是对行政人员服务行为的要求。

行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材第三节行政伦理规范的基本内容行政伦理规范基本内容的案例 • 2004年3月5日温家宝总理在十届人大二次会议上所作的《政府工作报告》中指出： • 加强政风建设和公务员队伍建设。弘扬求真务实精神，树立科学发展观和正确的政绩观，是加强政风建设的一项重要内容。各级政府办事情、作决策，都要符合中国现阶段国情。必须坚持一切从实际出发，按客观规律办事，既要积极进取，又要量力而行，不盲目攀比；必须坚持办实事，求实效，珍惜民力，不搞劳民伤财的“形象工程”；必须坚持察实情，讲真话，不虚报浮夸；必须坚持统筹兼顾，立足当前，着眼长远，不急功近利；必须坚持改进工作作风，精简会议，减少文件，把更多时间和精力用于深入基层，调查研究。各项工作都要经得起实践、群众和历史的检验。 • 公务员的素质决定着政府的管理水平和效率。要建设一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。这支队伍要坚持解放思想，实事求是，与时俱进；牢固树立执政为民的思想，保持同人民群众的密切联系，全心全意为人民服务；遵守宪法和法律，具有依法行政能力；忠于职守，努力学习，勤奋工作；遵守纪律和职业道德，诚信廉明，公道正派，甘于奉献。各级政府都要从严治政，赏罚分明。要重视和加强公务员的培训和考核工作。

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行政伦理学教程（第二版） 21世纪公共管理系列教材复习思考题 1.什么叫规范和行政伦理规范？ 2.行政伦理规范有哪些特征？ 3.如何理解行政伦理规范与其他规范的区别？ 4.为什么说行政伦理规范是主客观的统一？ 5.行政伦理规范是如何实现自律与他律的统一的？ 6.行政伦理规范的一般作用体现在哪些方面？ 7.试举例分析行政伦理规范对行政人员的作用。 8.怎样理解行政伦理的社会历史本质？ 9.行政伦理规范的客观社会基础是什么？

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