第七章

第七章 政府对林业的宏观调控

第一节政府对林业实行宏观调控的必要性 • 市场机制在资源配置方面的基础作用 • 市场失灵及其原因 • 政府对林业实行宏观调控的必要性

一、市场机制在资源配置方面的基础作用 所谓市场机制是一种体系，在这个体系下，所有的经济主体（包括生产者、经营者、消费者）都以自身利益（如企业利润）最大化为动机，以价格为行为信号，去对付环境，去实现资源的有效配置。

二、市场失灵及其原因 • 市场失灵的一般含义 • 市场失灵的原因

市场失灵的含义 市场机制在很多场合不能实现资源最优配置，就会出现所谓的“市场失灵”。简单地说，市场失灵，就是指由于市场机制不能充分地发挥作用而导致的资源配置缺乏效率或资源配置失当的情况。导致市场失灵的原因主要有垄断、外部性、公共物品和信息不对称等。

P （一）市场失灵的一般含义社会边际成本 SMC D B F C P* 社会边际收益 SMB S E A X Q* Y Q

（二）市场失灵的原因 • 不完全竞争或垄断 • 外部效应 • 公共物品 • 信息不对称与风险 • 公平分配 • 经济稳定性

垄断与市场失灵 只有在完全竞争市场上，企业的生产成本从长期来看才是最低的，市场机制才能实现资源的有效配置。在现实生活中，完全竞争市场只是一种理论假设。大部分产品都是处于不完全竞争市场。在这些不完全竟争市场上，生产者不再是完全的价格拉受着。生产者生产的产量不是最大的产量，市场价格也不是最低的价格。垄断企业的产量就会低于社会的最优产量，而它所定的价格却会高于市场均衡价格，使消费者的剩余减少而生产者的剩余增加，社会福利受到损害。由于不完全竟争市场的广泛存在，市场机制就很难充分有效地发挥作用，资源就不可能实现最优配置。

外部性与市场失灵 外部性或外部影响，是指某个企业的经济活动对其他人或其他企业造成了影响，但却没有为此付出代价或得到收益。外部性可以分为外部经济与外部不经济两种。根据经济活动的主体是生产者还是消费者，外部性可以分为生产的外部性和消费者的外部性。对于产生外部经济的生产者来说，生产者缺乏生产积极性，产出水平就会低于社会最优产出水平。即使是在完全竞争条件下，由于存在外部性的影响，整个经济的资源配置也不可能达到帕累托最优状态。而在外部不经济情况下，往往出现产品供给过多，超过了帕累托最优所要求的产量水平。

公共物品与市场失灵 所谓公共物品，是满足社会公共需要的物品。公共物品是和私人物品相对应的。私人物品具有两个明显的特征：一是竞争性，二是排他性，可以说具有竞争性和排他性的商品就叫私人物品。公共物品的特点：第一非竞争性，第二非排他性。公共物品的这些基本特征决定了在绝大多数的公共物品消费中必然经常出现“搭便车”现象。可以将公共物品分为两大类，即纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是具有完全的非竟争性和完全的非排他性的物品，一般认为，国防、治安等都是最典型的纯粹公共物品。纯公共物品一般通过纳税间接购买而被动消费，消费时无法分割，只能由政府提供。准公共物品是指具有有限的非竞争性和排他性的物品。准公共物品具有一定程度的拥挤性。公共物品部分间接购买部分直接可以部分的分割。准公共物品很多，典型的如教育、医疗卫生、收费公路等。消费者表明的对公共品的需求曲线一般低于其实际水平，因此无法加总消费者的需求曲线，消费者支付的数量将无法弥补公共物品的生产成本，最终导致的是市场产量将低于最优产量

信息不对称与市场失灵 信息不对称是指市场上买卖双方掌握的信息量不一样的一种情况。由于信息不对称的存在，就会产生逆向选择和道德风险等问题。

三、政府对林业实行宏观调控的必要性 • 在市场功能不能有效发挥作用的领域，政府必须担负起责无旁贷的使命 • 为了弥补市场功能在宏观活动层面上的盲目性缺陷，政府有必要对宏观经济总量和产业结构比例的调节 • 为了维护市场竞争的公正性，政府有必要在规范市场行为上发挥作用 • 为防止市场使得社会收入差距过分悬殊，政府有必要保证社会收入分配的合理性

第二节林业宏观调控的手段 • 矫正市场失灵的一般方法 • 宏观调控的基本原则 • 林业宏观调控的主要手段 • 政府对林业宏观调控的重点

一、矫正市场失灵的一般方法 (1)将市场失灵尽量置于市场内部来解决，或称为市场机制内部化 (2)制度创新、产权制度安排 (3)使外部效应的生产者和受益者（及受害者）相互融合在同一企业组织内部(产权清晰是前提）（1）——（3）是通过市场自身来解决市场的问题 (4)政府干预

二、宏观调控的基本原则 • 宏观间接调控原则 • 计划指导原则

三、林业宏观调控的主要手段 • 经济手段 • 法律手段 • 行政手段

经济手段 • 物质利益是经济杠杆的首要特性 • 经济杠杆具有价值形式 • 国家的自觉调控性

行政手段 • 约束力强 • 准确性高 • 速度快 • 灵活性大

法律手段 • 包括立法和经济司法两部分

四、政府对林业宏观调控的重点 • 促进竞争 • 完善和稳定对林业的经济扶持体系 • 政策直接经营经济事务，保证必需的公共物品（公益林）的供应 • 维护产权 • 森林资源保障体系的建立 • 实行振兴林业经济的政策

（一）促进竞争 • 在集体林区，促进林农之间或林农与其他经济形式的联合 • 取消或逐步取消政府对进入木材市场以及木材跨区域流通的行政限制 • 促进市场经济体制改革，建立现代企业制度 • 公平赋税 • 允许土地及林木产权的交易，推动环境资源产权市场的建立 • 发展信息服务业

（二）完善和稳定对林业的经济扶持体系 • 允许合法垄断 • 对于林业生产者给予合理补助 • 建立和完善对征占林地的补偿制度，确定合理的经济补偿标准

（三）政策直接经营经济事务，保证必需的公共物品（公益林）的供应（三）政策直接经营经济事务，保证必需的公共物品（公益林）的供应 • 慎重考虑有关物品的性质，决定是否由政府直接经营 • 就提供公共物品的数量进行决策 • 从立法角度保证财政收入中有一定比例用于公益林项目

（四）维护产权 • 明晰集体林业的森林产权 • 国有林产权实现问题

（五）森林资源保障体系的建立 • 直接行政控制手段 • 利用进出口贸易，弥补供求缺口 • 拍卖“采伐权”或对超限额采伐征收特别税款 • 发展林区多种经营项目，减少对森林资源的经济压力 • 长期实行对营林的鼓励政策 • 调控宏观经济，烫平经济周期，控制木材总需求

（六）实行振兴林业经济的政策 • 重视高附加值林业工业项目的发展 • 引导林业工业向规模经济方向发展 • 促进营林的产业化进程，并促进林业与相关工业的结合 • 发展林业外向型经济，增大创汇林业在我国林业中的比重 • 积极开拓林产品市场

第三节提高政府对林业干预的有效性 • 政府干预失灵 • 政府干预失灵的原因 • 减少政府干预失灵的原则 • 当前要解决的几个问题

一、政府干预失灵 调控成本成本与收益 R 调控收益 R1 Q* R2 调控程度Q

二、政府干预失灵的原因 • 干预依据不足 • 受集团利益左右 • 信息不完备 • 决策过程的复杂性 • 官僚主义倾向 • 调节滞后 • 知识和预见的不完全性影响政府干预经济的效果 • 政府干预的成本和收益很难测量

综上所述，市场的缺陷本身不能证明政府干预的合理性。要证明政府干预的合理性，需要证明政府干预所带来的好处大于由此产生的损失。由于存在垄断、外部效果、公共物品等因素，私人部门不能在任何情况下都能保证资源的优化配置，从而不能增进公众的福利，同样政府机构也不能做到这一点，同样会出现失灵。综上所述，市场的缺陷本身不能证明政府干预的合理性。要证明政府干预的合理性，需要证明政府干预所带来的好处大于由此产生的损失。由于存在垄断、外部效果、公共物品等因素，私人部门不能在任何情况下都能保证资源的优化配置，从而不能增进公众的福利，同样政府机构也不能做到这一点，同样会出现失灵。

三、减少政府干预失灵的原则 • 无为原则 • 谨用原则 • 社会利益原则 • 增加科学性和规范性 • 改善调节代理人的激励机制和约束机制，使代理人的利益和部门利益脱钩

四、当前要解决的几个问题 • 转变政府对林业计划调整的方式 • 明确林业管理的职责 • 国有林的管理 • 重新审视对林业的支持战略

案例： 毕节地区林业产业发存在的问题及对策杜培义林业产业是以森林资源为基础，以获取经济效益为目的，以技术和资金为手段，有效组织和提供各种物质和非物质产品的行业。该产业横跨第一、第二、第三产业，主要包括林木种植业，经济林培育业，花卉培育业，木材采运业，木竹加工业，人造板制造业，木浆造纸业，林产化工加工业，林副产品采集加工业，森林旅游业等。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》指出：林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。可见，林业产业是林业发展战略的重要组成部分。发展林业产业是加快林业发展、全面建设小康社会的客观要求，是林业树立和落实科学发展观的必然选择。长期以来，毕节地区林业产业发展在全省一直处于挂末位置，影响着全区的林业建设，因此如何加快毕节地区林业产业发展，是我们必须高度重视的问题。一、毕节林业产业发展现状（一）第一产业毕节地区森林面积96.47万hm²，活立木总蓄积1429.64万m²。全区国有林场12个，经营面积4.4万hm²，其中有林地面积2.5万hm²，蓄积量106.02万m²，主要树种为华山松。1984年开始，全区利用银行贷款营造速生丰产用材林1.7万hm²，但由于这些林子基本上都位于城镇周围、江河源头、河流沿岸和生态脆弱地区，在1999年国家实施森林分类经营区划时，按照区划原则，绝大部分林子被划为禁伐区而不允许采伐。2000年以来，为配合煤电开发，金沙、纳雍等县进行了速生丰产坑木林建设试点，目前已建成坑木林0.53万hm²，主要树种为杨树，但由于缺乏资金，建设标准不高，抚育力度不够，

难以达到速生丰产的目的。 经济林树种多样，核桃、板栗、苹果、梨、李、桃等干鲜果均有栽培，有油桐、棕、花椒等特色经济树种。但由于经营管理不善，林产品产量不稳定，后劲不足。 2005年～2007年主要林产品产量见表一。表一：毕节地区2005年～2007年主要林产品产量表（资料来源：毕节地区统计局统计年报）近年来，全区建成苗圃基地9个，加上社会育苗，年育苗面积133hm²以上，产合格苗木2亿株以上，年产值2000万元以上。

（二）第二产业 2007年底，全区共有木材和林产品加工经营企业935个（户），其中：经营企业196个，加工企业112个，经营加工627个，年加工木材1万余m³；木材加工企业少，精深加工企业更少；缺乏规模大、档次高、效益明显的龙头企业。经济林产品加工方面，仅有赫章“赫之林”核桃乳加工厂一家，规模较小，生产不正常。（三）第三产业以森林旅游为主的第三产业正在兴起。全区有森林公园9个，其中，国家级森林公园3个，省级森林公园3个，县级森林公园3个，但大部分景区基础设施差，接待水平低，档次不高。二、存在的主要问题（一）森林资源总量不足，可供利用资源短缺根据测算，毕节地区人均森林面积0.13hm²，人均蓄积量1.99m³，总体低于全省、全国人均水平；森林资源短缺，直接限制了生态效益的发挥，削弱了林业产业的发展。不同层面人均占有森林面积、蓄积量见表二。表二：人均占有森林面积、蓄积量表

二）林业产业发展与生态建设割裂 林业是一项具有双重属性的产业，但在实际工作中，许多地方错误地将公益部分与产业部分并列起来，认为林业是由公益事业和基础产业两部分组成，进而采取森林资源培育与产业发展分离的发展模式，这种生态化资源培育模式不仅具有很高的成本，从长期来看，由于培育生态性森林资源缺乏持久的利益驱动，最终将制约生态建设和林业产业的发展。（三）产业结构严重失调，产业链条残缺第一产业比重大，二、三产业严重滞后。第一产业虽然比重大，但存在资源总量不足，林地生产率低下，供需矛盾突出等问题；第二产业尚处于起步阶段，缺乏龙头企业和主要产品，林产品加工转化率低，生产工艺和设备落后，加工方法简单粗放，未能真正将资源优势转化为商品优势、经济优势；以森林旅游为主的第三产业刚刚起步，行业管理严重不规范。（四）分类经营政策滞后，缺乏利益驱动机制天然林资源保护工程实施后，对全区范围内的森林进行了分类区划，但由于相关的政策措施尚未完全出台，致使生产经营者对林业缺乏信心，对投资发展林业产业积极性不高。（五）政府扶持力度不大，项目投资少市场经济条件下，主要采取市场配置资源的发展方式，但当市场失灵时，需要政府采取必要的调控手段；林业作为一个特殊的产业，在市场主导的前提下，更需要政府强有力的政策支持，而目前的状况下，国家的投资主要用于生态建设，用于产业建设的投资少，加上林业是弱质产业（2007年毕节林业产值5062万元，仅是全地区总产值的0.324%），商业银行不愿贷款，政策性贷款争取难度大，有项目也没有资金投入实施。

三、思路与对策 （一）提高对发展林业产业的认识，增强产业化经营的意识（二）以产业为载体，推进森林资源培育产业化（三）实施森林分类经营，分区施策（四）实施林业产业结构调整，优化第一产业，着力发展第二产业，大力加强第三产业 ⒈第一产业重点要抓好三大基地建设 ⑴速生丰产坑木林基地建设。 ⑵优质核桃干果基地建设。 ⑶生漆基地建设。 ⒉以市场为导向，着力发展林产工业 ⒊大力加强以森林旅游为主的林业第三产业（五）政策引导，增加投入总之，林业产业与生态建设是相辅相成的关系；根据目前我区现状，在千方百计扩张森林资源总量的同时，要依托森林资源，立足市场导向，以资源培育为基础，以精深加工为带动，以科技进步为支撑，加快推进林业产业结构调整，着力培育龙头企业，培植支柱产品，努力打造毕节地区林业产业发展新格局。

谢谢观赏！

第七章

第七章

Presentation Transcript