Likumdošanas process un subsidiaritāte

Likumdošanas process un subsidiaritāte Latvijas Universitāte ES tiesību kurss 2006. gada pavasara semestris

Likumdošanas procedūras 1. daļa

Parlaments I • Romas līgums (1957. gads) • Sākumā tikai konsultatīva loma • Padome var pieņemt lēmumus tikai pēc konsultēšanās ar Eiropas Parlamentu. Parlamenta viedoklis nebija saistošs. • Vienotais Eiropas akts (1986. gads) • Ieviesta Sadarbības procedūra, kas Parlamentam piešķir lielāku ietekmi lēmumu pieņemšanā • noteiktos apstākļos Parlamentam pastāv iespēja noraidīt tiesību akta projektu

Parlaments II • Māstrihtas līgums (1993. gads) • Ieviesta Koplēmuma procedūra (un visi turpmākie līgumi paplašināja tās izmantošanas iespējas). • Parlamentam ir tiesības noraidīt tiesību akta projektu, ja Padome un Parlaments nav spējuši vienoties. • Koplēmuma procedūra nostiprina ES lēmumu pieņemšanas demokrātisko leģitimitāti, paplašinot Parlamenta pilnvaras no sākotnēji nelielas ietekmes līdz pilnīgai iesaistei likumdošanas procesā. • Nicas līgums (2001. gads): • četrās piektdaļās pirmā pīlāra jomu galvenie lēmēji ir Parlaments un Padome • Lielākā vara: budžets!

Padome I • Galvenā lēmējinstitūcija (kopā ar citām institūcijām) • Lēmumi Padomē tiek pieņemti kādā no trim veidiem: • vienprātīgi, • ar vienkāršo balsu vairākumu vai • ar kvalificēto balsu vairākumu. • Katras valsts balsu skaits ir atkarīgs no tās iedzīvotāju skaita • tomēr nepastāv tieša proporcija starp iedzīvotāju un balsu skaitu. • Balsu sadalījums Padomē ir politisks kompromiss

Padome II • Nīcas līgums: lielākā daļa lēmumu tiek pieņemti ar kvalificētā vairākuma balsojumu • Kvalificētā vairākuma principi: • vairāk nekā 1/2 dalībvalstu (dažreiz – 2/3 dalībvalstu); • vismaz 232 balsis jeb 72,3% no balsu kopskaita. • Var pieprasīt apstiprinājumu, vai 232 balsis “atbilst” vismaz 62% no kopējā ES iedzīvotāju skaita • Lēmumu pieņemšanu var apturēt, savācot tā saucamo bloķējošo mazākumu – 90 balsis jeb 28% no balsu kopskaita. • Dažās jomās Padomes lēmumam jābūt vienprātīgam • katrai valstij ir veto tiesības.

Padome III ES Padomē darbs lēmumu pieņemšanā notiek trīs līmeņos: • Daudzajās nacionālo ierēdņu darba grupās: var ieteikt papildinājumus un būtiski mainīt sākotnējo priekšlikumu. • Sagatavotos materiālus darba grupas iesniedz Pastāvīgo pārstāvju komitejai (COREPER – Comité des Représentants Permanents). Tās sastāvā ir: • dalībvalstu pastāvīgo pārstāvniecību ES vadītāji (COREPER II) • un viņu vietnieki (COREPER I). uzdevums ir sagatavot visas ES Padomes sanāksmes un iesniegt ministriem izskatīšanai un lēmumu pieņemšanai tiesību aktu projektus. • Ministru līmenī Padomes sēdes notiek 9 dažādos sastāvos

Komisija • Nodrošina integrācijas procesa virzību uz priekšu un kopējo politiku attīstību • Pirmā pīlārā ietvaros tikai Komisijai ir tiesības ierosināt jaunus tiesību aktus • Šādu pilnvaru Komisijai nav par otrā un trešā pīlāra jautājumiem – Kopējo ārējo un drošības politiku (KĀDP), kā arī iekšlietu un tieslietu sadarbības jomu, lai gan Komisija var izteikt priekšlikumus un piedalīties diskusijās. Sadarbībā ar pārējām institūcijām Komisija sagatavo ES ikgadējā budžeta priekšlikumus. • Komisāru kolēģija balso ar vienkāršo balsu vairākumu • Ņemot vērā Eiropas pārnacionālās intereses, • Organizējot plašas konsultācijas (ar dalībvalstīm, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komiteju, Reģionu komiteju un dažādām interešu grupām) • Ievērojot subsidiaritātes principu.

Eiropas Ekonomikas un Sociālo lietu Komiteja • Nodibināta, lai tā pārstāvētu dažādu sociālo un ekonomisko grupu intereses (darba devēji, darba ņēmēji, arodbiedrību darbinieki, patērētāju pārstāvji, lauksaimnieki, transporta, mazo uzņēmumu u. c. grupu pārstāvji) • 317 pārstāvji: apstiprināti uz četriem gadiem, tos norīko dalībvalstis • Noteiktos gadījumos Institūcijām ir pienākums pirms lēmumu pieņemšanas uzklausīt EESK (obligātā uzklausīšana). [Tas attiecas uz vairākām jomām] • Ieteiktie papildinājumi nav obligāti ne Komisijai, ne ES Padomei, ne Parlamentam – institūcijas tos var vai nu ņemt, vai neņemt vērā. • Pēc savas iniciatīvas var arī sagatavot atzinumus ES institūcijām par dažādiem jautājumiem.

Reģionu Komiteja • Nodibināta ar Līgumu par Eiropas Savienības izveidi (1993. gads) • 317 dažādu reģionu un vietējo struktūru (zemju, grāfistu u. c.) pārstāvji, tos norīko dalībvalstis un apstiprina Padome uz četriem gadiem • Sniedz atzinumus Eiropas Komisijai, Padomei un Parlamentam: • Līgumā noteiktajos gadījumos; vai • pēc savas iniciatīvas • RK viedoklis ir tikai konsultatīvs. Tas nevar atlikt lēmējinstitūciju pieņemtos lēmumus un nav tām saistošs.

Procedūru veidi • Līgums paredz piecas galvenās lēmumu pieņemšanas procedūras: • Koplēmuma procedūra • Sadarbības procedūra • Piekrišanas procedūra • Konsultāciju jeb uzklausīšanas procedūra • Budžeta procedūra • Starptautisko līgumu slēgšana • Dibināšanas līgumu grozīšana • Tiesību piemērošanas aktu pieņemšana - Komitoloģija

Koplēmuma procedūra • Līguma 251.pants • Līdz ar Koplēmuma procedūras ieviešanu Parlaments ir ieguvis veto tiesības – tiesības apturēt lēmuma turpmāku virzību

Koplēmuma procedūras norise I • Komisija iesniedz savu priekšlikumu Padomē un Eiropas Parlamentā. • Eiropas Parlaments sagatavo atzinumu, kurā, ja nepieciešams, sniedz priekšlikumus par grozījumiem. • Padome ar kvalificētu balsu vairākumu var • pieņemt tiesību aktu, ja Eiropas Parlaments nav ierosinājis nekādus grozījumus; • pieņemt tiesību aktu ar Eiropas Parlamenta ieteiktajiem grozījumiem; • vienoties par kopēju nostāju, ja Padome nepiekrīt Parlamenta ierosinātajiem grozījumiem.

Koplēmuma procedūras norise II • Ja Padome nepiekrīt Parlamenta paustajam viedoklim, Parlaments var • pieņemt tiesību aktu trīs mēnešu laikā, akceptējot Padomes kopējo nostāju un balsojot ar vienkāršu balsu vairākumu vai atturoties no atzinuma sniegšanas; • bloķēt turpmāko tiesību akta pieņemšanu, ar absolūtu balsu vairākumu noraidot Padomes kopējo nostāju (veto tiesības); • mainīt Padomes kopējās nostājas tekstu. Tad tas atkārtoti tiek iesniegts Padomē. Arī Komisija var izteikt savu atzinumu par šo likumprojektu.

Koplēmuma procedūras norise III • Saņēmusi Parlamenta ierosinātos grozījumus, Padome var • trīs mēnešu laikā ar kvalificētu balsu vairākumu apstiprināt Parlamenta ierosinātos grozījumus. Ja arī Komisija ir ierosinājusi grozījumus, tos Padome var apstiprināt tikai vienbalsīgi. Ja Padome piekrīt Parlamenta ieteiktajiem grozījumiem, tiesību akts ir pieņemts; • sasaukt Samierināšanas komiteju trīs mēnešu laikā, ja Padome nepiekrīt Parlamenta ierosinātajiem grozījumiem.

Koplēmuma procedūras norise IV • Samierināšanas komiteja var • sešu nedēļu laikā vienoties par kopēju likumprojektu; • sešu nedēļu laikā noraidīt likumprojektu, nespējot vienoties. • Ja Samierināšanas komiteja sagatavojusi kopēju likumprojektu, Padome un Parlaments sešu nedēļu laikā var kopīgi apstiprināt tiesību aktu. • Padomē tas jāpieņem ar kvalificētu balsu vairākumu, Parlamentā – ar absolūtu balsu vairākumu. • Ja Padome vai Parlaments noraida kopējo likumprojektu, tiesību akts ir noraidīts.

Sadarbības procedūra • Šī likumdošanas procedūra tika ieviesta ar Vienoto Eiropas aktu (1986. gads), kas Parlamentam piešķir lielāku ietekmi lēmumu pieņemšanā un noteiktos apstākļos paredz iespēju noraidīt tiesību akta projektu.

Sadarbības procedūras norise I • Komisija iesniedz priekšlikumu, un Eiropas Parlaments sniedz par to atzinumu. • Padome izskata priekšlikumu un nosaka kopējo nostāju (ja nepieciešams, to pieņemot ar kvalificēto balsu vairākumu), ko iesniedz Parlamentā kopā ar pamatojumu. • Parlaments kopējo nostāju atbalsta vai arī trīs mēnešu laikā to nekomentē, tiesību akts stājas spēkā. • Ja Parlaments kopējo nostāju ar absolūtu balsu vairākumu noraida, tā stājas spēkā tikai tad, ja Padomes lēmums ir vienbalsīgs.

Sadarbības procedūras norise II • Eiropas Komisija izskata Parlamenta grozījumu priekšlikumus, kas ir pieņemti ar absolūtu balsu vairākumu. • Viena mēneša laikā tai ir jāizvēlas viena no divām alternatīvām: • Alternatīva A. Ja Komisija pieņem Parlamenta ierosinātos grozījumus, tad Padome tos var apstiprināt ar kvalificētu balsu vairākumu. Ja Padome vēlas mainīt laboto likumprojektu, tas ir iespējams tikai ar vienbalsīgu balsojumu; • Alternatīva B. Ja Komisija noraida Parlamenta ierosinātos grozījumus, Padome var pieņemt Komisijas priekšlikumu ar kvalificētu balsu vairākumu, bet noraidīt – tikai vienbalsīgi. Priekšlikumus, ko noraidījusi Komisija vai Parlaments, Padome drīkst pieņemt tikai vienbalsīgi.

Konsultāciju procedūra - Ievads • Dažkārt tā tiek saukta arī par uzklausīšanas vai apspriešanas procedūru. • Konsultāciju procedūra paredz, ka ES Padomei ir jāsaņem Parlamenta vai Līgumā paredzētajos gadījumos Ekonomikas un sociālo lietu komitejas un Reģionu komitejas viedoklis, bet Padomei nav pienākums ņemt vērā šos ieteikumus. • Tomēr Padome nevar lemt, pirms Parlaments nav iesniedzis savu viedokli. • Parlaments var novilcināt lēmuma pieņemšanu.

Konsultāciju procedūras norise I • Padome iesniedz Parlamentā Komisijas priekšlikumu atzinuma sniegšanai. • Parlamenta prezidents priekšlikumu nosūta apspriešanai atbilstošajā Parlamenta komitejā, kas sagatavo ziņojumu. • Parlaments iesniedz atzinumu Padomei un Komisijai. • Komisija, ja tas nepieciešams, sākotnējo priekšlikumu pārstrādā atbilstoši Parlamenta priekšlikumiem.

Konsultāciju procedūras norise II • Komisija un Padome sniedz savu atzinumu par Parlamenta ierosinātajiem grozījumiem. • Parasti tas ir neformāls atzinums, kurā Parlaments tiek informēts par to, vai tā ieteiktie grozījumi ir ņemti vērā vai noraidīti. • Padome apstiprina sagatavoto likumprojektu.

Piekrišanas procedūra • Arī šī procedūra tika ieviesta ar Vienoto Eiropas aktu (1986. gads). • Piekrišanas procedūra nozīmē, ka Padomei jāsaņem Eiropas Parlamenta piekrišana, pirms tiek pieņemts kāds konkrēts nozīmīgs lēmums. • Procedūra ir tāda pati kā konsultāciju gadījumā, izņemot to, ka Parlaments nevar grozīt priekšlikumu: tam ir priekšlikums vai nu jāpieņem vai jānoraida. • Pieņemšanai (piekrišanai) vajadzīgs absolūts nodoto balsu vairākums.

Komitoloģija I • Izpildvara: • Parasti lēmumi tiek izpildīti dalībvalstu līmenī • Tomēr dažreiz lēmumu izpilde jāveic Kopienu līmenī • Padomes izpildvara tiek deleģēta Komisijai • Ievērojot proporcionalitātes un subsidiaritātes principus • Izpildvara – Padome – 202.pants • Bet tā ir jādeleģē Komisijai – 211.pants (Köster lieta (1970) ) • Tikai izņēmuma gadījumos Padome drīkst tieši īstenot izpildvaru • Deleģējot Komisijai pienākumu pieņemt aktu ir jāievēro institucionālais līdzsvars (likumdošanas vara nevar tikt deleģēta, tikai izpildvara) • Padomes Komitoloģijas lēmums (1999.gada 28. jūnijs) – Padome izstrādā Komisijai saistošas vadlīnijas (Komisijas atzinums + Parlamenta viedoklis), jānobalso vienbalsīgi

Komitoloģija II • “Komiteju procedūra“: Komisija un dažādu komiteju pārstāvji • Konsultāciju procedūra: komitejas dod atzinumus, kurus Komisijai ir jāņem vērā. • Vadības procedūra: ja Komisijas akts nav saskaņots ar komiteju viedokli, Komisijai par to jāinformē Padome, kura var 3. mēnešu laikā pieņemt lēmumu (ar kvalificētu balsu vairākumu). Ja Padome lēmumu nepieņem, stājas spēkā Komisijas izstrādātais akts. Procedūra piemērojama jautājumos saistībā ar kopējo lauksaimniecības politiku, zvejniecības politiku un citām programmām ja tās saistītas ar budžeta lietām. • Reglamentācijas procedūra: Komisija ir tiesīga izdod aktus ja tos atbalstījušas komitejas. Padome ir tiesīga pati izdod aktu vai arī, nobalsojot ar kvalificētu balsu vairākumu prasīt, lai Komisija izstrādā jaunu projektu. Ja Padome nevienojas, stājas spēkā Komisijas izstrādātais akts. Procedūra piemērojama īpaši “jūtīgajās” jomās kā, piemēram, personu, augu vai dzīvnieku veselība un drošība. • Parlaments ir tikai minimāli iesaistīts – informē Padomi un Komisiju, ja uzskata, ka kompetences ir pārsniegtas

Budžeta procedūra • Budžeta procedūra nosaka budžeta sagatavošanu un pieņemšanu (Līguma 272. pants), lielas pilnvaras piešķirot Eiropas Parlamentam. • Tā paredz divas izskatīšanas reizes gan Padomē, gan Parlamentā. • Budžetu galīgajā variantā pieņem Parlaments. • Lemjot par budžetu: • ES Padomei ir izšķirošais vārds par tā saucamajiem obligātajiem izdevumiem – lauksaimniecības politiku, bet • Parlaments pieņem galīgo lēmumu par t. s. neobligātajiem izdevumiem – pārējām politiku jomām. • Jānošķir obligātie un neobligātie izdevumi

Budžeta procedūra - pamatprincipi • Vienotības un patiesuma princips • Vispārīguma princips • Anuitātes princips • Konkrētības princips • Līdzsvara princips

Budžeta procedūras norise I • Eiropas Komisija, ņemot vērā Parlamenta un Padomes izvirzītās vadlīnijas, sagatavo sākotnējo budžeta projektu, kas tiek iesniegts Padomei. • Padome to akceptē ar kvalificētu balsu vairākumu un iesniedz Parlamentam. • Parlaments 45 dienu laikā izsaka savu viedokli, vai nu akceptējot projektu – tas nozīmē, ka budžets ir pieņemts, – vai pieprasot grozījumus.

Budžeta procedūras norise II • Ja Parlaments ir izdarījis grozījumus, projekts tiek nodots otrajā lasījumā Padomei, kurai 15 dienu laikā ir jāizlemj, vai tā atbalstīs Parlamenta grozījumus. • Ja Padomes atbilde ir pozitīva, budžets ir pieņemts.

Budžeta procedūras norise III • Ja Padome izdara jaunus grozījumus, projekts atkal nonāk pie Parlamenta, kam 15 dienu laikā ir jāpabeidz otrais un pēdējais lasījums: • ja Parlaments šajā laikā nedod atbildi, budžets tiek pieņemts kopā ar Padomes otrā lasījuma grozījumiem; • ja Parlaments maina vai noraida Padomes iesniegto variantu, Parlamenta prezidents paziņo, ka budžets ir pieņemts; • Parlaments var noraidīt budžeta projektu arī kopumā. • Tad procedūra ir jāsāk no jauna, sagatavojot jaunu projektu. Līdz jauna budžeta pieņemšanai Komisija tērē līdzekļus iepriekšējā gada budžeta apmērā – vienā mēnesī tā ir viena divpadsmitā daļa no iepriekšējā gada budžeta.

Starptautisko līgumu noslēgšanas procedūra • EK līguma 300. pants • Sarunu atklāšana: Padomes lēmums • Var izdot vadlīnijas Komisijai • Komisija vada sarunas • Padomes vadlīnijas nav saistošas, bet ja tās neievēro, Padome var neratificēt līgumu • Komisijas ierosinājums līguma slēgšanai • Konsultācijas ar Parlamentu/ Parlamenta piekrišana, ja ir ietekme uz budžetu • EKT viedoklis • Padomes lēmums, un Komisija paraksta līgumu

Starpvaldību konferences • Intergovernmental Conference – IGC • ES valstu un valdību vadītāji • Kad ir jāvienojas par grozījumiem ES līgumos vai par jaunu līgumu • Parasti notiek, kad: • līgumos noteiktās juridiskās normas neļauj īstenot pieņemtos politiskos lēmumus vai • rodas nepieciešamība pēc institucionālām pārmaiņām.

Grozījumu izdarīšanas dibināšanas līgumos procedūra • Grozījumu izdarīšanas kārtību līgumos nosaka Eiropas Savienības līgums (48. pants) • Notiek vairākos posmos: • Dalībvalsts vai Komisijas priekšlikums • Apspriešanās ar Parlamentu (un Komisiju, ja priekšlikumu izvirzījusi kāda dalībvalsts) • Eiropadome var pieņemt lēmumu par Starpvaldību konferences sasaukšanu • Darbs pie grozījumu teksta • Vienošanās un parakstīšana • Grozījumu iesniegšana ratifikācijai nacionālo valstu parlamentos

Sistēmas modernizēšana • ES lēmumu pieņemšanas sistēma ir veidojusies pusgadsimta garumā • Tomēr sākotnēji tā tika izstrādāta kopienai, kurā ietilpa tikai sešas valstis • Tā kā ES gatavojas palielināt dalībvalstu skaitu no 25 līdz 27 vai pat vairāk valstīm, lēmumu pieņemšanas sistēma jāmodernizē, lai nepieļautu tās paralīzi

Sabiedrības iesaistīšana lēmumu pieņemšanā • sabiedriskas konsultācijas interneta portālā Your Voice in Europe (“Tava balss Eiropā”) • http://europa.eu.int/yourvoice/ • var iesūtīt savu viedokli par jaunajiem likumdošanas priekšlikumiem, iniciatīvām un politikas dokumentu projektiem • Komisijas mājas lapā ir atrodami katra komisāra, kā arī darbinieka un ierēdņa tālruņa numurs un e-pasta adrese. • Jebkurš ES iedzīvotājs var rakstiski vai mutiski sazināties ar Komisijas darbiniekiem, paust savu viedokli, uzdot jautājumus • un uz vēstulēm saņemt rakstisku atbildi divu nedēļu laikā.

Subsidiaritātes princips 2. daļa

Jēdziens • Saskaņā ar subsidiaritātes principu jomās, kuras nav ekskluzīvā Savienības kompetencē, Savienība rīkojas tikai tad, ja dalībvalstis centrālā vai reģionālā un vietējā līmenī nevar pietiekami labi īstenot paredzētās darbības mērķus, bet ierosinātās darbības mēroga vai seku dēļ tie ir labāk sasniedzami Savienības līmenī.

Pamatojums • Institūcijas ir tiesīgas rīkoties visās jomās, kurās tām piešķirtas kompetences • Saistīta problemātika • Līguma pantu vispārīgs raksturs • EK tiesību paplašināšana ad infinitum • Nepieciešamība noteikt robežas Institūciju rīcībai • Īpaši kad Padomei nav jāpieņem lēmums vienbalsīgi

Subsidiaritātes princips - skaidrojums • Princips neattiecas uz Kopienu ekskluzīvajām kompetencēm – tikai uz dalītajām kompetencēm • “Savienība rīkojas tikai tad...” • Princips, kas nosaka kompetences īstenošanas robežas • Vai Kopiena ir tiesīga rīkoties? • Divi aspekti: • Nodrošina, ka Dalībvalstis rīkojas tad, kad mērķis var tikt labāk sasniegts tieši DV līmenī • Tai pat laikā nodrošina, ka Kopiena rīkosies tad, kad Dalībvalstu rīcība nebūs efektīva mērķa sasniegšanai

Procedūra • Edinburgas secinājumi: • Subsidiaritātes analīze nav atdalāma no projekta novērtēšanas pēc būtības • Dalībvalsts var ierosināt izvērtēt jebkuru tiesību akta projektu pēc būtības – vienlaicīgi arī subsidiaritāte • 1993. gada Starpinstitūciju līgums • Protokols • Pienākums pamatot tiesību aktus • Izdodot tiesību aktu, tas ir jāpamato. • Vienlaicīgi ir jābūt norādei par subsidiaritātes ievērošanu

Kritēriji • Ir jāizvērtē, vai attiecīgās Kopienas darbības mērķis: • nav pietiekami labi sasniedzams ar dalībvalstu patstāvīgu rīcību; • ir sasniedzams ar Kopienas institūciju rīcību, pateicoties to izmantojamo līdzekļu apjomam vai efektivitātei; • nepārsniedz Līgumā noteiktos mērķus. • Protokols • “Transnacionālais” elements? • Dalībvalsts rīcība vai Kopienu bezdarbība – vai var tikt kvalificēti kā Līgumu pārkāpums? • Konkurences kavēšana, brīvās kustības ierobežošana, nepieciešamība sasniegt ekonomisko un sociālo kohēziju u.c. ? • Vai Kopienu darbībai (pretstatījumā ar dalībvalstu darbību) būs būtiska priekšrocība no regulējamā jautājuma dimensijas, piedāvātā lēmuma sekām? • Protokolā nav norādīts, vai kritēriji ir kumulatīvi vai arī alternatīvi. Tomēr domājams, ka kritēriji ir alternatīvi

Kontrole pār ievērošanu • Politiskā kontrole • Protokols par dalībvalstu parlamentiem, pievienots Amsterdamas līgumam • Tiesas kontrole • C-233/94, Vācija pret Parlamentu un Padomi • C-84/94, Lielbritānija un Īrija pret Padomi • C-491/01, British American Tobacco and Imperial Tobacco • C-103/01, Komisija pret Vāciju • Konstitūcija

Apstrīdēšana • Subsidiaritātes princips ir “subsidiārs”: • Institūcijas nevar tiks sodītas par bezdarbību, ja, ievērojot subsidiaritātes principu, tika pieņemts lēmums, ka mērķis tiks labāk sasniegts dalībvalstu līmenī • Nevar būt par vienīgo pamatu prasībās par bezdarbību (EK līguma 230. pants) celšanai

Likumdošanas process un subsidiaritāte