第六章 美國人事制度

1. 第六章美國人事制度

2. 第一節 由分贓制到功績制(1) • 一般學者指出美國人事制度最具特色的是： • 民主化：民主制文官行政 • 功績化：由「分贓制」演進為「功績制」 • 職位制：深受企業人事管理的影響 • 專業化：專業化人事制度 • 流動性：政府機關不易吸收與留用第一流人才 • 人性化：「行為管理」及「人性化管理」

3. 美國行政學學者D.H. Rosonbloom便將美國人事制度的演進分為三期， • 仕紳制(1776－1829) • 分贓制(1829－1883) • 功績制(1883－)三大階段

4. 研究美國「民主政治與文官行政」的學者F. C. Moshor則將美國人事制度的演進劃分為六個階段： • 1.「仕紳行政時期」（1789－1829 , government by the gentlemen ) 在仕紳行政時期政府官吏多數為名流（high-ranking occupations）出身

5. 2.「平民行政時期」（1829－1883 , government by the commonmen, the spoils period）: • 傑克遜總統的「平民行政時期」，政府用人行政力求平民化，方便之門漸開，而政黨輪政與官職輪換(rotation)相互糾結也漸漸影響人事制度， 1860年林肯總統就職後已屢受分贓制的困擾。 • 影響美國人事制度最深的是歐洲傳統、民主理念、政黨政治與社會背景。

6. 2.「平民行政時期」（1829－1883 , government by the commonmen, the spoils period）: • 美國獨立初期，對歐洲國家的貴族制與官僚制懷有疑懼，故「平民化」與民主參與的政治理念被奉為圭臬，此在傑克遜任職總統後，已成為執政的重點， • 但「官職輪換」與政黨分贓，卻成為當時民主行政的特質，從好的方面來說，公職開放、平等參政，但分贓體制的蔓延卻使政治惡勢力不斷介入文官行政領域

7. 3.「改革行政」時期(1883－1906, government by the good, the reform period) • 1881 年加斐爾總統被求職不遂者暗殺，舉國譁然而制定 1883年的「文官法」（Civil Service Act 1883 ) 即為打破變質的分贓制而圖建立考試取材的文官制。當時，英國早於 1855 年設立「文官（考選）委員會」採行公開競爭的考選制，美國「文官法」的訂頒一一並成立「文官委員會」（Civil Service Commission 1883 ) ，自然也受到英國體制的影響，此為「改革行政時期」的體制特性。

8. 4.「效率行政時期」（1906－1937 , government by the efficient, the scientific management period ) • 文官法實施後，適用該法的公務員範圍逐漸擴大，行政效率的改革亦愈形顯著，永業化的體制漸行確立 • 泰勒科學管理思潮成為行政管理重視效能的基礎，政治與行政的分野亦愈為鮮明(separation of politics and policy from administration ) ，此為 「效率行政時期」特質。

9. 5.「管理革新時期」（1937－1955, government by the administrators , the management period) • 至二次世界大戰前後，由於經濟蕭條及大戰影響，百廢待舉，而為因應重大建設的需要，「管理革新」成為一連串行政改革的重點，如行政權責集中制、人事行政趨向於幕僚制

10. 6.「專業行政時期」（ 1955－， government by the professional , the scientific period） • 在政治與行政區分體制下更羅致「高級人力」群以拓展積極性人事行政與專業化公務管理(professional public service)而形成人事制度的主要取向。

11. 第一節 由分贓制到功績制(2) • 所謂功績制是由「稍具才智之士即可優而為之」到「唯具備管理才能與專業技術始足以勝任」的才能體制 • 為打破分贓主義，而講求效率及專業行政，人事措施必使於防止政府首長任用私人，進而積極延攬才能優異者任職並加強培育，此即由消極性防奸演進為積極性擇才用人

12. 第一節 由分贓制到功績制(3) • 二次大戰後，人事制度的重大改進事項可歸納為以下幾點： • 「文官委員會」職權自1950年後大為擴展 • 專業行政越受重視 • 確立以積極性人事行政為管理目標 • 加強高級人力發展制度 • 有關人群關係、激勵管理等「人性化管理」思潮愈形普遍，「科技專業化」與「管理人性化」成為人事管理的雙柱 • 1990年代推展「政府改造」運動確立「企業化」與「績效化」取向之新人事制度

13. 第二節 功績制的發展(1) • 功績制包括才能(merit)及成就(achievement)兩項因素，人事制度必以公務人員的才能及其成就作為管理措施之依據

14. 第二節 功績制的發展(2) • 功績制計有九項原則，而其要點如下： • on the basis of relative ability, knowledge and skills, after fair and open competition • fair and equitable treatment in all aspects of personnel management • equal pay for work of equal value... and appropriate incentives...for excellence in performance

15. 第二節 功績制的發展(2) • 功績制計有九項原則，而其要點如下： • maintain high standards of integrity conduct and concern for the public interest • efficient and effectively • on the basis of adequacy of their performance…

16. 第二節 功績制的發展(2) • 功績制計有九項原則，而其要點如下： • effective education and training • protected against...personal favoritism or coercion of partisan political purposes, and prohibited from interfering...of election • protected against reprisal for lawful disclosure of information（Whistle-blowers ）

17. 第二節 功績制的發展(2) • 功績制計有九項原則，而其要點如下： • 才能取向與公開競爭(on the basis of relative ability, knowledge and skills, after fair and open competition) • 對於任何求職者與在職者均賦予平等機會(fair and equitable treatment in all aspects of personnel management) • 同工同酬與績優獎賞(equal pay for work of equal value... and appropriate incentives...for excellence in performance)

18. 第二節 功績制的發展(2) • 功績制計有九項原則，而其要點如下： • 維護員工忠勤與紀律(maintain high standards of integrity conduct and concern for the public interest) • 維持工作效能(efficient and effectively) • 取優汰劣與賞罰分明(on the basis of adequacy of their performance…)

19. 第二節 功績制的發展(2) • 功績制計有九項原則，而其要點如下： • 健全訓練培育措施(effective education and training) • 保障防止贍恩徇私與不受政治迫害及選舉干預 (protected against...personal favoritism or coercion of partisan political purposes, and prohibited from interfering...of election) • 保障公務員不因合法揭露真相而遭報復(protected against reprisal for lawful disclosure of information)弊端揭發者（ Whistle-blowers ）

20. 第二節 功績制的發展(3) • 除九大原則之外，並特規定人事措施上的十一項禁止事項，以充分保障公務員之權益： • 禁止因種族、膚色、宗教、性別、祖籍、年齡、殘障、婚姻狀況、政治結社等原因，歧視任何公務員或職位應徵者 • 禁止對於請求為某種人事處分，或其處分正在研議中之個人，促成或考慮與其有關之任何推薦

21. 第二節 功績制的發展(4) • 禁止利用職權，強迫推展政治行動，要求政治捐獻，或對拒不照辦者施予報復 • 禁止對任何個人，就其參與競爭以取得聯邦職務之權力，予以故意欺騙或阻饒 • 禁止對任何個人施予影響，使其退出競爭考試 • 禁止超越法定職權，對於職位應徵者或職員，許以任何特殊優惠待遇或利益 • 禁止在本機關內任命、進用、調升或晉級其親屬

22. 第二節 功績制的發展(5) • 禁止藉採取或不採取人事行動，作為對於行使申訴權，拒絕從事政治活動，或合法揭露違反法規、管理不當、浪費公帑、濫用職權，或公共衛生或安全上所具實質特別危險之職員之報復手段 • 禁止對公務員或申請職位者因訴願，作證或揭露訊息而受到不利之人事決定 • 禁止對公務員或申請職位者其影響自己或他人績效的行為有差別性對待 • 除以上各情事外，對於其他人事行動，予以作為或不作為，以致違反直接與功績制有關之法規

23. 第三節 人事機關的組織與職能(1) • 人事管理局(OPM, 1979-) • 人事管理局的組織體系係首長制而非委員制 • 局長必須秉持總統「要求及指示」或基於總統其全部或部分人事管理權之授權，主管局務 • 人事管理局是總統的人事幕僚，亦為聯邦政府的最高人事主管機關，又可說是行政機關之最高人事幕僚單位

24. 第三節 人事機關的組織與職能(2) • 功績制保護委員會(MSPB, 1979-) • 此一委員會並不隸屬於人事管理局，係維護功績制度與保障公務員對抗濫權及不公正人事處分之人事機關 • 設委員三人，總統提名經參議院同意後任命，其中一人為主任委員，任期七年，不得連任，下設副主任委員一人及特別檢察官一人 • 其人事功能係人事管理局的輔助與制衡機構

25. 第三節 人事機關的組織與職能(3) • 「功績制保護委員會」的組織體制，採委員制(委員三人) • 功績制保護委員會的職權： • 對所執掌事項進行聽證及裁決 • 督示機關及公務員遵行前款之決定 • 對行政部門之文官體制及功績制進行研究，並向總統及國會提出報告 • 審查人事管理局訂定之規則 • 此一委員會對於維護功績制具有準司法之監察功能

26. 第四節 職位分類與人事管理制度(1) • 「職位分類」與「人事簡化」管理體制 • 各國人事分類制度(Classification System) ：品位分類(Rank Classification) 、職位分類(Position Classification)與混合制。 • 分類制度是人事行政體制的基礎，苛細與僵化的限制，演變為寬鬆與彈性的管理體系，有助於人才的任使與維護

27. 第四節 職位分類與人事管理制度(2) • 美國行政學者W.C. Johnson分類概括如下： • 政務官 • 事務官或公務人員 • 專業技術人員 • 恩惠制或分贓制進用之人員 • 支領工資之藍領階級 • 訂立契約進用之人員 • 自願服務之人員 • 以「政務官」及「高級行政主管人員」兩層級為高層級公務人力骨幹

28. 第四節 職位分類與人事管理制度(3) • 考選及任用 • 公務員之延攬(recruitment)與遴選(selection)是相互連貫的甄補措施；為有效提高考選成果，積極求才取材方式為近年來極受重視者，故全美設有「聯邦工作資料中心」一百多所，提供聯邦政府求人求職資料

29. 第四節 職位分類與人事管理制度(4) • 考試僅取才方式之ㄧ，惟任用方式的廣泛亦須依法處哩，內升制與外補制兼顧並行 • 聯邦政府任用制度除候用名冊、「三選一方式」、試用、特別任用措施外，主要特色尚含： • 任用法制 • 任用條件 • 任用限制 • 申訴制度

30. 第四節 職位分類與人事管理制度(5) • 高級行政人員管理體制(高等文官管理體制)「高級行政職務」(Senior Executive Service, SES) • 1978年文官改革法： 「高級行政職務」(Senior Executive Service, SES)範圍16-18職等及行政首長4-5級之高級主管人員（約8000人）

31. 「高級行政職務」(Senior Executive Service, SES) • 高級行政人員任用不必經考試，但須合乎法定資格條件，其中永業類職位佔大多數，其任用途徑有四種： • 常任任用人員 • 限期任用人員 • 限期緊急任用人員 • 非常任人員

32. 第四節 職位分類與人事管理制度(6) • 高級人員年終考績之獎金則分為兩種： • 績效獎金(Performance Bonus) • 總統獎金(Presidential Rank Awards) • 行政人員(SES)近年來的改革：自1998年以來逐步區分為Senior Executive Corps(行政人員)與Senior Professional Corps(專業人員)而成為Senior Civil Service。取消永業人員之原有比例。強化彈性管理，採行競爭制度、著重績效管理與組織學習

33. 第四節 職位分類與人事管理制度(7) • 此一管理體制亦有其遭受詬病之處： • 事務官係永業化體制，高階層事務官固為公務員菁英，但亦不宜有體制外的突出，尤其政治任命或臨時期限任用人員與常任人員的混合體制，用人行政方面常有政治因素的介入 • 高級人力管理體制享有較特殊的優遇，容易引起其他階層公務人員的異議 • 難以保持「行政中立」立場 • 流動性大

34. 第四節 職位分類與人事管理制度(8) • 俸給與福利 • 1990年國會通過「聯邦公務人員俸給(比較)法」，其主要原則： • 同一地區人員之待遇應符合同工同酬原則 • 同一地區聯邦公務員待遇調整應與非聯邦同等級人員待遇力求均衡 • 聯邦與非聯邦人員待遇之差距應完全排除

35. 第四節 職位分類與人事管理制度(9) • 訓練培育與人力發展 • 聯邦政府訓練培育制度主要特色與發展趨向是： • 1930年代後始確立公務員訓練，由「消極性」演進為「積極性」訓練制度 • 由確立「專業訓練」而兼顧「通才」與「專才」之訓練與培育 • 訓練法制頗為完備，而訓練措施頗重成效

36. 第四節 職位分類與人事管理制度(10) • 考績、懲戒與申訴 • 1979年訂頒之「文官改革法」規定考績制度的三項原則： • 定期考評公務員之工作績效 • 鼓勵公務員參與考績標準之訂定 • 以考績做為訓練、激勵、調升、晉升、降級、留任及免職之依據 • 考績法制規章力求符合下列要求

37. 第四節 職位分類與人事管理制度(11) • 考績法制規章力求符合下列要求： • 確立客觀考評標準以提高考績之公正客觀性 • 揭示工作之績效標準(performance standard)及關鍵因素(critical element) • 訂定績效標準以便辦理考績 • 績優公務員予以獎勵 • 績效不佳予以輔導改進 • 輔導改進一次無效者，應予調任、降級或免職

38. 第四節 職位分類與人事管理制度(12) • 公平就業機會與人事制度 • 此一體制對人事制度的影響是： • 確立「反歧視」的人事法制，以維護合乎「性別、種族與社群」的平等與社會正義原則 • 在人事措施方面促使「公平就業機會」與「代表性文官制」結合，並強化申訴制度之進行與成效

39. 第四節 職位分類與人事管理制度(13) • 退休制度 • 現行退休制度之退休類別包含： • 立即退休 • 提前退休 • 命令退休 • 退休金方面 • 基本退休(年)金 • 社會保險補助金 • 節約儲蓄給與

40. 第四節 職位分類與人事管理制度(14) • 行政中立 • 1993年國會終於通過「哈奇法」修正，除少數政治活動限制外，其餘均予放寬： • 「少數政治活動限制」類，係指聯邦競選委員會、情治特勤機構、功績保護委會等機構人員，禁止參與政黨或政治活動 • 其餘行政機關人員可多積極參與政治活動

41. 第四節 職位分類與人事管理制度(15) • 行政倫理 • 1977年通過「政府機關陽光法」(the Government Sunshine Act of 1977) • 1979年制定「政府倫理法」(1989年修正為「倫理改革法」) • 1980年10月復訂頒「政府機關服務倫理法」

42. 第五節 激勵管理制度(1) • 人群關係與人事管理 • 美國學者賴格爾(F.A. Nigro)指出：美國人事制度的演進階段是由「打破分贓主義時期、「講究行政效率時期」，演進為「倡導人群關係時期」

43. 第五節 激勵管理制度(2) • 有關人群關係與行為管理的學理對人事制度所受的衝擊： • 以民主方式的領導體制摒斥權威方式的領導 • 人才考選亦兼顧性向與潛能的因素 • 管理授權與意見溝通體制 • 實施員工參與制度 • 重視員工申訴與建議制度

44. 第五節 激勵管理制度(3) • 激勵管理與人事制度 • 重要的激勵措施如： • 工作簡化制與工作調整制 • 功績昇遷制 • 員工福利制 • 加強訓練與人力發展措施

45. 第五節 激勵管理制度(3) • 員工士氣與人事制度 • 人事制度的健全的領導行為與改善管理措施，聯邦政府機關的士氣管理措施諸如選拔優秀主管、促進意見交流、舉辦員工態度調查、鼓勵員工參加、主管人員主動與屬員接談，公平處理訴怨、重視員工權益與地位，均為晚近美國人事制度發展與改革的途徑

46. 第六節 勞動三權與勞資關係局(1) • 美國聯邦政府處理集體協議問題，於1969年創設「勞資關係委員會」 • 美國聯邦政府勞資關係在近年來之發展趨勢如下述： • 聯邦公務人員中約有37%已加入公務人員工會 • 聯邦公務人員亦得加入勞工工會，估計約有三分之一聯邦公務人員加入勞工工會 • 聯邦政府公務人員公會得與政府協商

47. 第六節 勞動三權與勞資關係局(2) • 聯邦政府與公務人員公會之協商過程多沾染政治因素，若干政客介入集體協商之進行，以致有變質的問題 • 聯邦勞資關係局的職權與其處理工會問題愈趨專業與複雜性、而最重要的勞資或員工關係之基本原則乃：健全管理即健全員工關係之不二法則(The absolute prerequisite for good labor-relations is good management.)

48. 第七節 「新公共行政」、「政府改造」對人事制度的影響(1) • 新公共政策對人事制度的衝擊 • 自「新公共服務」以至「公共政策新典範」之主要內容為： • 新公共政策(New Public Administration)第一次「明諾布魯克會議觀點」1968 • 黑堡宣言(Blacksberg Perspective)1983- • 第二次「明諾布魯克」觀點(Minnobrook II)1988-

49. 第七節 「新公共行政」以至「政府改造」對人事制度的影響(2) • 全面品質管理(TQM)1985年代~1980年代 • 公共行政新典範(Public Administration, New Paradigm)1990年代 TQM: Total Quality Management (W. Deming)

50. 第七節 「新公共行政」以至「政府改造」對人事制度的影響(3) • 自1968年「新公共行政」以迄1990年代「公共行政新典範(理念)」之思潮對於聯邦政府人事制度深具衝擊與影響： • 強化「行政倫理」(Ethics of Public Service)體制—制定「政府機關陽光法」 • 強化公務人員為「公共利益受託者」的角色職能 • 社會正義社會公道對「公平就業機會」體制的影響