互助资金的理念、运作和问题

1. 互助资金的理念、运作和问题 孙 若 梅 中国社会科学院农村发展研究所 2011年8月20日 内蒙古 包头

2. 内容提要 • 什么是贫困村互助资金 • 互助资金与小额信贷的关系 • 成功的关键 • 互助资金的运作 • 管理中的问题和探索中的问题 • 贫困村互助资金理念的内涵

3. 1、什么是贫困村互助资金 • 互助资金的现实意义 • 贫困农户贷款难题 • 服务贫困户的制度难题 • 互助资金的宗旨和目标 • 互助资金的贫困优先原则

4. 1.1 互助资金的现实意义 • 贫困户和贫困村能获得支持生产发展的信贷资金吗? • 正规农村金融机构能深化其信贷服务到贫困村和贫困户吗? • 农业和农村发展政策：认识到信贷要素在贫困和低收入群体发展中重要作用，承载着信贷要素传递到贫困村责任。

5. 1.2 贫困农户贷款难题 • 贫困户的困境 （1）缺乏生产经营的资产，缺乏获得现代要素的机会; （2）缺乏正规金融所需要的抵押担保资产； （3）无法承担正规金融贷款中的交易成本：交通、交际成本、机会成本。

6. 1.3 服务贫困户的制度难题 • 正规金融机构的困境 （1）高成本、高风险的市场 （2）一般信贷技术不适用 （3）现行法律和制度不适用 • 财政扶贫项目的困境 （1）贴息贷款的瞄准偏差 （2）财政扶贫贷款的不可持续

7. 1.4 互助资金的宗旨 • 在贫困村庄通过建立成员互相帮助和自我管理的组织，改善贫困农户获得生产性资金的机会，并由此提高当地村民、特别是贫困户和贫困妇女的收入和福利； • 通过试点为财政扶贫资金扶持到户、提高资金使用效率探索一条新的路子； • 为今后财政扶贫资金的管理改革提供政策建议。

8. 1.5 互助资金的目标 • 建立村庄共同所有、村民入股和自我管理的村级社区资金互助社作为社区资金的操作机构；在此过程中，促进农民组织的发育和能力建设； • 村级社区资金互助社为本村农户提供生产性贷款和紧急贷款服务。优先支持中低收入及最贫困的农户; • 到期按时还款率达到95%以上； • 村级社区资金互助社的贷款本金不断扩大，实现可持续发展；

9. 1.6 互助资金的贫困优先原则 • 全体村民大会形成全村的贫困户名单； • 贫困户需要组成小组来申请贷款； • 少数贫困户组成小组确实有困难时，鼓励村干部和党员吸收他们加入自己的小组； • 借款时优先满足贫困户； • 有生产能力的贫困户以特殊资格获得个人贷款； • 鼓励社区以其他方式帮助特困户和贫困户。

10. 2、互助资金与小额信贷的关系 • 小额信贷的概念 • 小额信贷的目标 • 小额信贷的方法创新 • 小额信贷模式的基本要素 • 小额信贷运作模式的类型 • 互助资金是以小额信贷的一种运作模式 • 对小额信贷的再认识

11. 2.1 小额信贷概念 • CGAP：小额信贷（微型金融）是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款服务。 • 大多数捐助机构集中于上述服务中的小额贷款。尽管信贷本身不创造经济潜力，但它能够释放这种潜力，能够使穷人更好地利用自己的人力资本和生产资本盈利和增加财富。

12. 第二种表述 • KFW（德国复兴信贷银行，2002）：小额信贷是金融行业的一部分，是满足那些从未或很少得到正规金融服务的家庭和企业的金融需求。因此，小额信贷机构的主要目标客户是低收入家庭。 • 几年前，人们是使用“小额贷款”（microcredit）而不是小额信贷（microfinance），反映出当时主要是强调贷款发放。 • 今天人们清楚地认识到低收入家庭需要广泛的金融服务，包括：存款服务、信贷服务、支付服务和保险。

13. 第三种表述 • 尤诺斯教授：小额信贷是帮助穷人尤其是贫困妇女的一个非常有效的工具，适合世界上所有文化和经济状况。它具有很好的成本效益，具可持续性，并且采用商业化运作方式。 • 它给了穷人一个机会，用自己的双手掌握命运，通过自己的努力摆脱贫困。 • 尤诺斯（1998年）强调小额信贷的基本要求：我们坚持我们所支持的项目的重点，集中在帮助最贫困者和妇女，长期目标是机构的生存与发展。

14. 共同点和差异点 • 共同点：服务于穷人或低收入群体。由于不同的国家对这些人群的定义各不相同，因此产生了概念的差异性。 • 差异点（1）关注绝对贫困还是机构的金融可持续性？（2）如何理解“最贫困”、“穷人”和“微型企业以及小额信贷对他们的作用？ • 操作层面，采用“单一的小额信贷定义”变得复杂；政府可能通过不同的机构和部门同时认可几种小额信贷和微型金融的定义。

15. 2.2 小额信贷目标 • 客户层面 减缓贫困 赋权妇女或其他弱势群体 创造就业机会 帮助已有的经营项目扩大或多样化 帮助新的经营项目发展 • 机构层面 财务效益目标 发展目标或社会效益目标 将这类机构称为另类金融机构 • 为建立普惠的金融体系做出贡献

16. 2.3 小额信贷方法创新 • 担保方式创新：小组贷款，社会担保，强制储蓄 • 贷款产品创新 • 贷款程序创新：统一的贷款发放和偿还程序，分期还款制度 • 利率水平：单一的、标准的、无补贴的（通常很高的）利率， • 甄别机制：通过项目的设计可以排除“不符合条件”（例如：非贫困）的贷款人。

17. 2.3.1 典型的“乡村银行”连带小组 • 小组的组成：5人组成，小组长 • 小组的管理和纪律： • 确保贷款的适当利用和准时还贷 • 组长负责推荐每个成员的贷款申请 • 小组的全体成员都需坚持出席每周的中心会 • 每周存款和小组基金 • 小组的确认和贷款的程序：小组培训，2－2－1的 形式发放贷款 • 小组基金 • 小组联保替代抵押，显示出穷人还款的意愿，可实施的贷款合同。

18. 2.3.2 贷款产品创新 • 标准化和有限的产品和服务：决定于机构的管理能力和贫困客户的风险承担能力。 • 初始贷款额度小：贷款额度与当地的人均收入水平或GDP水平相关，作为机构和客户建立信用关系的手段。 • 贷款额度与存款相关：通过存款督促客户积累资产，增加化解贷款风险的途径。

19. 2.3.3 分期还款 • 穷人将小笔与大笔钱兑换的途径； • 贷款服务：是现在先用一大笔钱，将来以分期还款的方式不断的存款； • 互助资金不是农业生产项目，而是基于家庭现金流的借款项目；还款资金并不完全来自于贷款投资项目的回报，而是来自家庭中多种渠道的现金流； • 通过纪律和压力而提高穷人的经营管理能力； • 分期还款，适合借款人能力的制度安排，可实施的惩罚。

20. 2.3.4 决定利率时考虑的因素 • 管理费用 • 贷款损失 • 资金成本 • 穷人需求 • 通货膨胀

21. 小额信贷成本 从借款人的角度： 金融成本 交易成本 + 机会成本 = 贷款总成本 挑 战：将交易和机会成本最小化，因为贷款者和放款 者都不是成本的受益人。

22. 小额信贷的成本 从放款人的角度： 操作成本 贷款损失准备 + 财务成本 ______________________________ = 放款总成本 挑 战： 降低操作成本，提高效率，以便提供更好的服务，提高竞争力。

23. 2.4 小额信贷模式的基本要素 • 目标群体 • 信贷运作 • 组织机构 • 持续发展

24. 目标群体 按收入分类：核心贫困和中低收入 按性别分类：限定妇女、以妇女为主、不关注性别 按地区分类：农村地区和城市 按组织分类：个人、小组和村银行 持续性 操作自负盈亏 金融自负盈亏 2.4.1 目标群体和持续性

25. 信贷运作 贷款条件 贷款额度 还款方式 储蓄要求 利率类型 组织机构 非政府组织（民间组织） 信贷联盟 小额信贷机构 金融中介组织 正规银行 2.4.2 信贷运作和组织机构

26. 2.5 小额信贷运作模式的类型 • 个人借贷（individual lending）：BRI • 小组借贷（group lending）：Grameen Bank • 村庄基金（village banking）：FINCA • 印度的自助小组模式（self-help group model，SHG） • 非洲的社区金融（community-based finance） • 存在于巴西、菲律宾、和南非的手机银行（mobile phone banking）等等。 “社区基金”是小额信贷的一种运作模式。

27. 2.6 互助资金是小额信贷的一种运作模式 • 目标群体：定位于贫困村，特别强调覆盖贫困户的目标 • 信贷运作：小组担保，成员入股，初始贷款额度小，分期还款，市场利率 • 组织机构：村庄成立民间组织 • 持续性：追求长期发展目标。

28. 2.7 对小额信贷的再认识 正规银行 可持续性 多数小额信贷机构 纯粹的慈善 覆盖面

29. 3、成功需要什么？ 成功需要什么—机构的承诺 成功需要什么—客户的纪律 成功需要什么—机构的纪律

30. 3.1 成功需要什么—机构的承诺 • 提供长期的金融服务，或称持久性 • 服务于大量的客户，或称规模 • 服务于穷人，或称服务的深度 • 实现金融自负盈亏，或称持续性

31. 3.2 成功需要什么—客户的纪律 • 按时偿还贷款资金和支付能够弥补全部费用的利息 • 穷人对他们自己的决定承担责任 • 通过履行合同，贫穷的人们发现他们自己的能力指导着他们的未来

32. 3.3 成功需要什么—机构的纪律 • 收取的利率能够弥补全部成本 • 要求客户按时还款，并且定期和经常地追踪和记录还款情况 • 建立适合贫困户的产品和贷款发放回收方法 • 对管理信息系统进行投资，对工作人员和管理者提供及时和适宜的指导 • 对基层工作人员的激励直接与业务进展挂钩 • 充分的下放权利，容许灵活性，最终扩大规模 • 从能力、增长和持续性出发制定计划

33. 4、互助资金的运作 • 组织机构和人员 • 成员资格 • 小组组建程序 • 借款用途 • 借款产品 • 借款的发放和回收程序

34. 4.1 组织机构和人员 1、县社区资金项目办公室 项目办在试点期间的作用是：指导、协调、服务、项目监管，具体包括： • 社区的组织和发动； • 资金监管，提供财务培训等服务； • 抽查农户贷款的使用情况，定期检查社区资金的记账情况，指导完成定期的项目监测报表。 • 负责协调和解决村互助社在资金管理过程中遇到的重大问题。 • 项目试点乡镇在试点期间的作用是：参与试点村的选择，协助项目办进行社区发动，并提供试点项目必要的协调和服务；但不干预互助社内部事务。

35. 组织机构和人员（2） 2、村级社区互助社 • 法人地位：民政注册，非营利性社团组织，理事长为法人代表； • 理事会：由3人组成，制定管理办法，定期和不定期会议，处理重大事宜，负责资金的发放、回收、使用情况的监督和管理工作； • 执行小组：3人组成，组长全面负责资金的运作，会计负责财务核算和管理，出纳负责办理现金收付与银行的结算业务； • 监督小组：（1）由3人组成；（2）每个村民小组选1名监督员； • 管理人员资格：（1）声誉，（2）文化程度，（3）长期在家和自愿，（4）1名女性，（5）是互助社社员，（6）管理人员之间非直系亲属； • 产生方式：选举产生

36. 组织机构和人员（3） 3、村民互助小组 • 小组的组成：由3-5户自愿组成，成员最好来自同一村民小组，选举出小组长1名； • 小组的作用：成员之间具有贷款互相担保责任，以便小组成员之间的互相监督和互相帮助。 • 小组长的职责：监督每个成员的贷款使用情况，及时帮助解决或向管理人员反映成员遇到的困难。 • 小组成员的贷款：每个小组同时获得贷款户不得低于总户数的1/3且不得高于总户数的2/3；小组长不能第1批使用贷款；本组第一批贷款开始正常还款后，才可以启动下一批贷款申请。

37. 4.2 成员资格 1、一般资格 • 常年居住在本村的全体村民，优先向贫困户和妇女倾斜。 • 贷款成员年龄在18岁以上，有能力从事生产创收活动的本村村民，每户只能有一名成员使用借款。 • 村互助社的所有成员必须首先交纳互助金。互助金以借款本金的方式，直接增加本村互助资金的借款规模。 • 缴纳互助金的额度，在各个村庄存在差异，一般为借款额度的5%左右，即：在100-500元之间。有少数农户缴纳的互助金达到1000元甚至更高，一般情况是村干部或能人带头，以多缴纳互助金的方式支持互助资金组织的发展。 • 村互助社应以自由和自愿方式吸收成员，成员要同意每月固定地点固定时间的偿还本金和还息制度。

38. 成员资格（2） 2、特殊资格 特殊资格的社员可以享受以下两点贫困优惠： • 入社的股金减半甚至更多； • 可以不需要小组成员的担保，而是通过临时担保人，获得个人借款。 • 这些最贫困户的名单需要在每年的全体村民大会上讨论产生、并得到三分之二以上村民的通过，在村庄布告栏中公示。最贫困户的比例约为全村总农户数的3%。贫困户名单变动也需按同样要求经村民代表大会讨论通过。 3、退社 社员满一年且还清贷款后，可以自愿退社；退社后一年内不能再入社。

39. 4.3 小组组建程序 • 第一步：执行小组（理事会）向社员解释组建小组的意义，以及小组成员之间的连带责任。 • 第二步：执行小组（理事会）组织社员进行充分的讨论；在组建选择的初期阶段，执行小组的成员注意发现本互助社中有能力的社员，在组建第1个小组中发挥关键性引导作用，确保初期的1-2个小组组建成功。 • 第三步：小组通过全体组员民主讨论后，以举手表决形式选出小组长。 • 第四步：执行小组向社员解释“村贫困社区互助社小组借款联保协议”（代小组入社申请表）的内容，全体组员在小组联保协议（入社申请表）上签字或按手印。 • 第五步：执行小组长对“小组借款联保协议（小组入社申请表）”中的信息进行审查，确认无误后即可批准同意，并告知互助小组社员。

40. 4.4 借款用途 • 一般而言，应该将借款用于生产创收项目，包括：种植业、养殖业、家庭作坊，小买卖、交通运输，商品贩卖等等。但实际操作中，由于资金的可置换性，总会存在着将借款用于消费用途的现象。 • 到2010年互助资金主要投向种植业和养殖业，两项比例之和为86.3%。

41. 4.5 借款产品 1、一般借款 • 担保形式：小组担保（联保）借款。 • 借款额度：初始借款额度小：借款额度与当地的人均收入水平相关；同时，借款额度与交纳互助金相关，作为化解借款风险的途径。 • 2007年开展的试点村，一般规定第一次借款上限不超过2000元；2008年以后开展的试点村，大多数规定第一次借款上限不超过3000元。2011年的试点村为5000元。总体上讲，第一次借款额度上限比较小。 • 借款周期：一般为6-10个月，最长不超过12个月； • 还款方式：每月分期偿还本金和利息，有两个月的宽限期，即从获得借款的第90天开始每月等额偿还贷款本金，利（息）随本（金）清（偿）； • 借款利率：月息0.5%-1.1%，即年息6.%-12.1%。在项目实施过程中，由互助社社员根据实际情况自主决定，但必须通过社员大会批准通过。

42. 借款产品（2） 2、特困贷款 • 在互助社运作以后，经社员大会讨论，设立特困贷款。 • 特困贷款为个人借款，严格限定在村民代表大会选出的最贫困户名单范围内，必须用于生产创收活动，第1轮贷款额度最高不能超过1000元,需要临时担保人；贷款周期、还款方式和利率水平与一般贷款相同。 3、紧急贷款 • 在互助社运作以后，经社员大会讨论，可以设立紧急贷款。在互助社成员的家庭处于特别紧急情况时，如：突然生病、受伤、死亡等等，可以申请紧急贷款。借款额度：2006年时规定最高为1000元，一般低于第1轮的借款额度；贷款期限为1-3个月，一次性还本清息，每月利率与一般贷款相同,需要临时担保人。

43. 4.6 借款的发放 • 第一步：小组成员签订借款联保协议书后，小组内部讨论使用借款的先后顺序，每个小组同时使用借款的成员不能超过2/3。 • 第二步：小组成员通过小组长向理事会提出借款申请（多为口头）。 • 第三步：理事会对借款申请进行讨论，确认借款成员顺序，评估成员项目的可行性，进行借款审核。 • 第四步：执行小组（理事会）工作人员填写“村贫困社区互助社借款申请审批表”以及附表“申请借款社员的基本情况”。 • 第五步：理事会审批后，在每月例会上由执行组长和出纳发放借款，填写“村贫困社区互助社借款约据”，理事长、执行组长、会计、出纳和借款人（领款人）签字；执行组长和出纳发放借款。 • 第六步：由执行组长或出纳在“村贫困社区互助社社员证”上填写借款信息； • 第七步：由执行小组成员完成“村贫困社区互助社放款花名册”。

44. 成立小组 理事会内部审批 签联保协议 签借款约据和放款 讨论借款先后顺序 做账和填写花名册 提出借款申请 公示借款信息

45. 4.7 借款的偿还 • 借款本金和利息的回收在每月的例会上完成。 • 正常还款，由财务人员开出“村贫困社区互助社还款收据”，并在借款人社员证上注明，出纳和还款人签字。 • 出纳在每月例会的当天完成放款和收款的台账，执行小组组长和出纳签字，将剩余现金存入银行。完成“村贫困社区互助社每月收款表”，进行公示。 • 财务人员完成“村贫困社区互助社月报表”。

46. 规定日期还款 按时还款开收据 逾期还款处理 填写表格和做账 现金存入银行 申请下一轮借款

47. 4.8 占用费的使用 • 互助资金产生的占用费收入主要用于：管理人员报酬、操作费用和公基金。 • 管理人员报酬和操作费用来自借款的占用费收入。试点第一年管理人员报酬和操作费用两项支出一般不高于借款占用费收入的30%；以后经过社员大会讨论可以调整，但最高不超过占用费收入的40%。互助社运行中应严格控制操作费用支出，实际支出额必须在村庄中公示。 • 占用费除用于管理人员费报酬和操作费用外，其余部分均作为公基金。 • 需要强调的是，缴纳的互助金获得的占用费收入不参加收益分配，全部作为社区集体资本金，以不断扩大互助社的资本金。

48. 5、互助资金的进展和问题 • 进展 • 实地调查的发现 • 管理中的问题 • 问题的原因 • 探索中的问题

49. 5.1 互助资金的进展 • 2006年，国务院扶贫办和财政部在14个省区的140个村开展了贫困村村级互助资金的试点。 • 2007年，又在全国27个省(市、区)的270个村继续扩大试点。 • 2010年底，试点工作实现全覆盖。全国28个省（区、市）共计1013个县、1.28万个贫困村开展了互助资金试点,入社农户111.53万户，其中：中央财政资金试点591县（市）覆盖4637个村，省级试点县（市）780个覆盖了8134个村。互助资金总规模25.31亿元，其中：中央财政扶贫资金8.19亿元，各省（区、市）安排资金11.46亿元，农户交纳互助资金5.66亿元。

50. 5.2 实地检查的发现 • 2010年对六个省（区）的村级互助资金进行了一次检查和评估（山东、江苏、江西、河北、四川和宁夏），发现：尽管国务院扶贫办在2009年发布了贫困村互助资金发展指南，但由于缺乏统一的指导和规范，各地基本上根据自己的理解来推进互助资金的试点工作，发展模式千差万别。 • 2011年3-4月，国务院扶贫办组织开展了全国互助资金交叉检查。此次交叉检查共涉及28个省（区、市）、59个县，116个村。同样发现，各省县扶贫办干部对互助资金的认识存在着重大差异，直接影响到各地互助资金运作的成效。