יישום : עקב אכילס של המדיניות הציבורית

1. יישום: עקב אכילס של המדיניות הציבורית אורי ארבל-גנץ

2. שלבים במדיניות ציבורית הערכה יישום עיצוב

3. ההגדרות לדיון: "מדיניות ציבורית" – הקצאה סמכותית של ערכים בחברה. "שלב יישום" – מעת שתוכנית מדיניות אושרה כחוק על-ידי הרשות השלטונית המוסמכת לכך ועד להשגת מטרות התוכנית. "חסם משילות" – גורם המונע לאורך זמן השגת מטרותיה של מדיניות ציבורית מוגדרת.

4. חסמי משילות ביישום מדיניות(מבט תיאורטי) • אישיותיים – אידיאולוגיה; תפיסות מציאות (תרבות; השכלה; ניסיון מקצועי; חוויות עבר;) • חיצוניים – מלחמה; מזג-אוויר/אסון טבע; כלכלה; מגיפה; • פוליטיים – קבוצות אינטרס; אינטרסים אישיים; מאבקי שליטה; ביורוקרטיה ופוליטיקה; יישום • מוסדיים – משטר; חוקים וכללים; ביזור סמכויות; מספר נקודות ההחלטה; מספר המשתתפים; • טכניים – משאבים למימון; טכנולוגיה; זמן; ידע; מידע;

5. חסמי משילות ביישום מדיניות (מבט תיאורטי) - המשך • Mazmanian & Sabatier – היישום תלוי ביכולת של מעצבי המדיניות (אוכל' מרכז) להכיר ולהבין את הפקידות המיישמת (אוכל' פריפריה) ולהתאים התוכנית לציבור (אוכל' היעד). • Berman – היישום תלוי ביכולת של מעצבי המדיניות להסביר ולהעביר מטרותיהם למיישמים (מעבר ממדיניות מאקרו למדינות מיקרו). • Golden – הצלחת היישום תלויה במידת הקשיחות/ גמישות של העיצוב; יישום צריך שיהיה יצירתי. • Pressman & Wildavsky–יישום הוא פונקציה של מספר נקודת ההחלטה, מספר המשתתפים בכל נקודה, ועוצמת ההשפעה של משתתף בכל נקודה (יישום בגישת top-down).

6. Yanov – יכולת היישום תלויה בפער שבין פרשנות המיישמים לכוונתם המקורית של המעצבים. • Lipsky – היישום תלוי ב"ביורוקרטים של הרחוב" (בכוחם; באינטרסים שלהם; ביכולת לפקח עליהם). • Lynn – האינטראקציות הבינאישיות הן הגורם המרכזי המשפיע על יכולת היישום. • Elmore – היישום תלוי ביכולת של המעצבים לערוך "מיפוי לאחור" (על משקל "סוף מעשה במחשבה תחילה").

7. O’toole & Montjoy – היישום מותנה ביכולת התיאום והתקשורת הבין-ארגונית (בין היחידות המעורבות). • Meltsner – היישום מותנה בחיזוי הסבירות שהתוכנית תאומץ על-ידי כלל השחקנים, על-ידי מרביתם או המרכזיים/ חזקים שבהם. • Browne & Wildavsky – היישום הוא תהליך של חקירה, למידה וניווט מתמשך בהתאם לאילוצי הדרך.

8. חסמי משילות ביישום מדיניות בישראלמבט אמפירי פרשני • חוסר יציבות שלטונית – שינוי תכוף בסדר היום הציבורי (שינויים בקואליציה הממשלתית); חילופי גברי בראשות משרדי הממשלה; • "זמן פוליטי" – הטווח הקצר קודם לטווח הארוך משיקולים אלקטוראליים; • תרבות שלטונית ירודה – מינויים פוליטיים בלתי-כשירים לתפקידי מפתח; אי-לקיחת אחריות על תוצאות יישום או אי-יישום; הטיית היישום כלפי "מוטבים פוליטיים" תוך דחיקה של "האינטרס הציבורי"; מעורבות או חשד למעורבות בפלילים; • שחיקה רבה באמון הציבור – מחאות והתנגדויות של קבוצות באוכלוסיה ליישום מדיניות פלונית;

9. "יישום בתקשורת" – תרבות "רייטינג" המביאה לייצור כותרות של יישום, מבלי שיש באמת כוונה או יכולת ליישם את התוכניות; • הקצנה בשסעים החברתיים – המערכת הפוליטית נוטה שלא להחליט ולהכריע בסוגיות שבין חילוני/דתי; יהודי/ערבי; מעמד כלכלי; • מינהל ציבורי – בירוקרטיה מנופחת; בעיית הסוכן; פער בין סמכות ואחריות; חוסר בגמישות; חוסר יכולת להגיב מיידית לשינויים; • שלטון מקומי – תלותו המוחלטת בשלטון המרכזי; • שיטת התקצוב לפי פריטים – ריכוזיות באגף התקציבים באוצר; העדר שיקול דעת למיישמים;

10. יישום מדיניות – "פי גלילות" 1992- הוועדה הארצית לתכנון משק הגז מחליטה על העברת אתר הגז לראשל"צ; עקב התנגדויות הוועדה מחליטה על העברה לאתר סמוך לאשדוד. 02/2002- שר התשתיות ליברמן מפרסם צו לפינוי "פי-גלילות" עד לחודש אפריל 2002. 07/2001- שר התשתיות ליברמן קובע: חוות הגז תפונה ל-7 אתרים תת-קרקעיים במודיעין. • 09/2000- ועדת הכלכלה מורה בצו ל"פזגז" ול"אמישראגז" לצמצם כמות הגז המאוחסנת בפי-גלילות" בכ- 30%. 10/2000- ועדת הכלכלה מגבילה את תוקף הצו שניתן על-ידה למשך שנה בלבד; קובעת שבסוף יולי 2001 ייערך דיון למציאת אתר חלופי. 1997- החלטת ממשלה לסגור את "פי גלילות" עד לסוף שנת 2000. 06/2000 – החלטת ועדת השרים לענייני פנים על העתקת חוות הגז לאתר תת-קרקעי במערב ראשל"צ (משמע ביצוע ב- 2003). 08/2000- החלטת רה"מ לבחון את ההחלטה ולהכריע עתידה של "פי-גלילות" בתוך שלושה שבועות. 07/2000- החלטת ממשלה על הקפאת ההחלטה של ועדת השרים וקיום דיון נוסף.

11. 26/05/2002- הממשלה מחליטה על פינוי האתר בתוך 90 ימים; בתוך 30 ימים תפחת כמות הגז המאוחסן בכ- 80%. 23/05/2002- החדרת מטען חבלה ל"פי-גלילות"; ראש המועצה רמה"ש מורה בצו מינהלי על סגירת האתר. 11/06/2002- ביהמ"ש המחוזי קובע, כי האתר ייסגר עד ליוני 2004; וועדה מיוחדת תקבע מהי כמות הגז המותרת לאחסון. 27/01/2003- בטקס חגיגי סוגר שר האוצר, סילבן שלום, את ברז הדלק ב"פי-גלילות"; הגז נותר במקום לשנה וחצי נוספות. 06/10/2002- המנכ"ל חותם הסכם עם ההסתדרות, לפיו לא יפנה את האתר בטרם תמצא הממשלה פתרון תעסוקתי ל- 200 העובדים באתר. 03/10/2002- הסכם בין שר התשתיות אפי איתם למנכ"ל "פי גלילות", לפיו המאגרים יפונו עד ל-01/01/2003. 09/03 – שר התשתיות, יוסף פריצקי, מודיע על כוונתו להותיר את מיכלי הגז באתר פי-גלילות ולטמון אותם. ? 02/11/03 – וועדת הפנים של הכנסת מאשרת את מדיניות משרד התשתיות כ"פתרון זמני".

12. 7 ממשלות; • 5 ראשי ממשלה; 11שרי פנים, 10 שרי תשתיות, 7 שרי אוצר, 6 שרים לאיכות סביבה. • 4 משרדים (פנים, אנרגיה/תשתיות, אוצר, איכות סביבה) • ועדת שרים לענייני פנים; בית המשפט ממשלה מחוזי; בג"צ; ממ"י כנסת פי-גלילות ועדת הכלכלה; וועדת הפנים ארגונים שלטון מקומי סקטור עסקי הסתדרות; ירוקים; ועד השכונות צפון ת"א; ועד תושבים רמה"ש "פי-גלילות"; אמישראגז; פזגז; פז; דלק; סונול; נדל"ן; ת"א; רמה"ש; ראשל"צ; אשדוד; מודיעין; הרצליה;

13. מאפייני (אי) היישום ב"פי-גלילות" • ריבוי הגורמים המעורבים • ריבוי האינטרסים • מצב "סכום אפס" • הסכמה על ערכים ואי-הסכמה על עובדות • חילופי ממשלות, שרים, משרדים, ביורוקרטים • הליך עיצוב מדיניות "רציונאלי" - ויישום אינקרמנטאלי (העיצוב אינו מכיל את התנגדויות ליישום).

14. הצעה אפשרית לפתרון: • על-מנת להתגבר על הכשל המוסדי – הקמת "מנהלת פרויקט" ובה נציגי המשרדים בממשלה (דגם "סוכנות ביצוע"). • על-מנת להתגבר על כשל חילופי-גברי בממשלה – האצלת סמכות הפיקוח על המנהלת לוועדה בכנסת. • על-מנת להתגבר על הניתוק בין העיצוב ליישום - הליך עיצוב אינקרמנטאלי המשתף את כלל הגורמים, המשלב top-down עם bottom-up. (“backward mapping” ; “groping along”).

15. מודל היישום אפשרי: ממשלה • שלב א' – גיבוש החלטה מקדמית בממשלה על אסטרטגיה כללית ומסגרת זמן ליישום ("מניעת הסכנה הקיימת"). • שלב ב' – מיפוי הגורמים הממשליים הרלוונטיים; כינון מנהלת ביצוע והכפפתה לפיקוח ועדה בכנסת. • שלב ג' – מיפוי (ע"י המנהלת) הגורמים החוץ-ממשליים הרלוונטיים; הקמת קבוצות עבודה משותפות; גזירת יעדי משנה. • שלב ד' – גיבוש חוות דעת מומחים; אפיון חלופות. • שלב ה' – קבלת החלטה בקבוצות המשותפות; קביעת מסגרת זמן ליישום; גזירת יעדי משנה; • שלב ו' – יישום בפיקוח המנהלת; שילוב בעלי-עניין; • שלב ז' – הערכה; סיום יישום; פירוק המנהלת; מנהלת הביצוע

16. סיכום: הגורמים המרכזיים לחסמי היישום • אי יציבות שלטונית • עיצוב שאינו מכיל את בעיות היישום • ריבוי בעלי העניין מבפנים - ריבוי נקודות הוטו (מאפשרות השפעה של אינטרסים צרים) • ריבוי בעלי העניין מבחוץ

17. סוף The End Fin